臺北高等行政法院判決

102年1月2日辯論終結

原告

保強建設開發股份有限公司

代表人

林武健（董事長）

訴訟代理人

陳國雄 律師

複代理人

邱南嫣 律師

被告

臺北市政府

代表人

郝龍斌（市長）住同上

訴訟代理人

馬惠美 律師

上列當事人間損失補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告經公開評選程序，於民國（下同）98年12月4 日就坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○號等8 筆土地，與被告簽訂臺北市市有市轄土地都市更新事業實施契約書（下稱系爭契約），更新事業範圍內除坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地（下稱系爭國有土地）為國有外，餘均為臺北市所有。惟被告於系爭契約訂定前，業以98年10月7 日府財開字第09832847700 號函請財政部國有財產局臺灣北區辦事處（下稱國產局北辦處）專案讓售系爭國有土地及其上416 、418 建號國有房地（下合稱系爭國有房地，此申請專案讓售案下稱系爭國有房地申購案），國產局北辦處以98年9 月23日台財產北處字第0980021869號函復被告該申請符合國有財產法第52條之1 第1 項第6 款及同法施行細則第55條之1第3項第4 款規定，專案報經財政部核准讓售等語。原告旋以99年10月7 日（99）強管字第031 號聲請狀，請求被告所屬財政局（下稱財政局）向國產局北辦處撤回系爭國有房地申購案，經財政局以99年10月15日北市財開字第0993316460 0號函復原告不予撤回。原告不服，提起訴願遭不受理，提起行政訴訟，經本院100 年度訴字第308 號判決駁回。嗣原告復於100 年8 月3 日委請律師發函請財政局向國產局北辦處撤回系爭國有房地申購案，經被告以100 年9月2 日府財開字第10032255300 號函復其仍朝價購國有土地方向辦理。原告於100 年9 月26日再為請求，財政局乃以100 年11月2日 北市財開字第10032294700 號函復略以：價購系爭國有房地業經國產局處理至結案，法定程序已完成，無理由撤回申購或與原告共同申購系爭國有房地，原告若有爭議，建請循民事訴訟程序辦理等語。原告爰認其履行系爭契約顯增費用且受有不可預期之重大損失，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠本院100 年度訴字第308 號判決之當事人雖為財政局，而與本案形式當事人有所不同，惟此係因行政權範圍內之管轄分工所致，其權益仍歸屬於同一行政主體，故其與本案既均因系爭契約而涉訟，仍可發生爭點效，則上開判決既已判定系爭契約為行政契約確定在案，本件即應屬公法事件。又系爭契約為被告本諸都市更新主管機關身分作為其實施公法法規之手段，都市更新實施與落實之政策目的更寓有本應屬行政機關以作成公權力措施之義務以實現等情，且依系爭契約第3 條第1 項規定，被告主導系爭都市更新案，同時亦課予原告負有一次歸還行政作業費及計入共同負擔費用攤付之義務，系爭契約充斥顯然偏袒被告一方或使其取得較原告優勢地位之內容，足見其屬行政契約，本件即屬公法上爭議事件。

㈡原告98年7 月22日提具之都市更新事業計畫建議書業經被告核定，並經檢附於系爭契約，該建議書已視為系爭契約之一部分，則原告若無從取得系爭國有房地，並據此參與權利變換並獲得配分之權利，惟又需履行原地主即被告可分配69％之比例之義務，自構成顯增費用或不可預期之損失，是原告本件請求自具權利保護必要。況原告履行系爭契約，顯增費用或受其他不可預期損失之事實，係因財政局申購系爭國有房地，則系爭國有房地再無可能依都市更新事業範圍內國有土地處理原則第7 條規定，由原告申購取得，而非因系爭都市更新案之都市更新事業計畫未經核定，蓋都市更新事業計畫嗣縱經被告核定，勢必因管轄權限與房地權利非國有等原因，致不符都市更新事業範圍內國有土地處理原則，自不應以都市更新事業計畫未經核定而否決原告之權利保護必要。

㈢被告於98年3 月17日公告甄選實施者，公開甄選臺北市市有市轄土地都市更新事業實施者須知96.06.04版第3 點注意事項中之第㈨項與臺北市○○區○○段○○段○○○○號等8筆土地都市更新事業案基本資料第1 條第㈥項土地權屬，均揭示系爭國有土地之處理方式，係依都市更新事業範圍內國有土地處理原則辦理。而系爭契約附件3 被告核定之都市更新事業計畫建議書，其第4 章承諾事項及需政府配合事項第2 條明定系爭國有土地須依都市更新事業範圍內國有土地處理原則第7 條規定讓售實施者。惟財政局竟於98年8 月27日去函國產局北辦處咨請評估系爭國有房地讓售之可能性，進而完成系爭國有土地申購案，原告於訂定系爭契約前卻毫無所悉，被告卻又與原告訂約並為讓售之約定，然依系爭契約規定，被告及其所轄機關均負有配合使系爭國有土地讓售實施者之義務，財政局申購系爭國有房地，將使系爭國有房地無從讓售予實施者。被告違反依法行政及誠信原則，拒絕原告迭次請求其責令財政局撤回向國產局北辦處申請讓售系爭國有房地，嗣後並完成申購程序，財政局所為申購系爭國有房地即屬行政程序法第145 條第1 項所稱於契約關係外行使公權力之行為，致使無論都市更新事業計畫何時核定，系爭契約約定將系爭國有土地依都市更新事業範圍內國有土地處理原則第7 條規定讓售實施者均無法實現，原告自因喪失聲請讓售系爭國有土地之權利，而受有不可預期之鉅額損失。

㈣財政局係於98年8 月27日請國產局北辦處評估讓售系爭國有房地之可能性與價格諮詢，而其於98年10月7 日再函復國產局北辦處亦在請該處專案報請財政部同意讓售，則系爭國有房地申購案於未取得財政部同意前，屬未定之論，而原告於系爭契約訂定後之98年12月9 日始申請國產局讓售，繼於98年12月28日函請國產局北辦處暫緩讓售予財政局後，國產局北辦處始於99年1 月13日函復原告系爭國有土地業經被告於98年10月7 日函請該處專案讓售，該處得依規定繼續辦理至結案，故無法同意原告所請。是上開機關間之函詢往來行為不具任何法律效果，亦非行使公權力之行為，財政局自非於系爭契約簽訂前即已向國產局北辦處申請讓售系爭國有土地，則財政局以100 年11月2 日北市財開字第10032294700 號函復原告申購程序已完成，其無理由撤回申購或與原告共同申購系爭國有房地之行為，係發生於系爭契約締結之後，且該行為與原告履行系爭契約有直接必要之關聯，致原告履行系爭契約義務顯增費用並受其他不可預期之重大損失。是原告自得依行政程序法第145 條第1 項規定向被告請求契約外行使公權力之損失補償。又財政局之申購行為致系爭國有土地無從讓售原告，此係造成原告受有不可預期損失之原因，而此於系爭更新案之事業計畫核定前即發生，則該事業計畫何時核定，與審認原告之損害間無因果關係，自不得以此否決原告權利等情。並聲明求為判決被告應給付原告1 億2,000 萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息。

三、被告則以：

㈠被告依都市更新條例第9 條第1 項規定經公開評選程序遴選原告為實施者而與之簽訂系爭契約，由被告提供土地，委託原告興建建築物，並於興建完成後，依約辦理產權登記，故本件契約內容屬一般投資、興建及移轉產權之私法上權利義務關係。況被告乃基於土地所有權人身分由臺北市捷運工程局以都市更新方式辦理土地開發，由系爭契約之整體目的及給付目的觀之，係為增加廠商投標誘因，其性質應屬私法契約。又都市更新事業計畫及權利變換之通過與否，仍繫於都市更新主管機關之審核，並非將都市更新事業主管機關之公法上之義務移轉至原告，自無創設任何公法上之權利義務，而被告委託原告實施都市更新，並依核定之都市更新事業計畫暨權利變換計畫興建建築物以及辦理產權移轉登記，並非與原告建立公法之法律關係，並使其如同行政機關對外行使公權力。至原告所繳納之行政作業費僅臺北市捷運工程局辦理系爭土地開發先期作業之費用，並非規費法所稱之行政規費或使用規費，自無課予人民公法上之義務，且該費用亦僅系代墊性質，原告尚得自共同負擔費用中取回，而此乃都市更新事業團體成員間之私法上權利義務關係，難謂有任何公法上義務之移轉。另系爭契約內容主要所涉者為委託範圍及開發方式、費用支付、權益分配、建築設計、施工及完工期限、營造工程保險、產權登記及稅費負擔、履約保證及保固責任、契約終止及解除等約定，並未涉及人民公法上權益或義務事項，且其內容均依都市更新條例及相關法規訂定，並無顯然偏袒被告或使其取得較原告優勢之地位，故系爭契約應屬私法契約，本件即非屬公法上之爭議。至當事人之判斷係以行政機關為主體而非以行政法人為主體，則本院100 年度訴字第308 號判決之被告與本案並非同一當事人，本件是否屬公法事件，本院得依職權調查判斷，不受當事人聲明之拘束，亦無爭點效理論之適用。

㈡被告並無使原告向國產局讓售取得系爭國有土地之義務，而依都市更新事業範圍內國有土地處理原則第7 點規定，原告如主張就系爭國有土地有申請讓售之權利，其必先取得都市更新事業計畫之核定後，始得為之，且國產局仍得自行裁量決定是否讓售予實施者。原告之都市更新事業計畫書迄今仍未核定通過，是縱財政局未曾向國產局申請讓售系爭國有土地，國產局依法亦無從同意讓售，原告既無申請讓售之法律上適格及權利，自無損害可言，況縱原告自認其都市更新事業計畫書將來會核定通過，亦屬將來之事。又原告所請求讓受系爭國有土地與共同負擔之取得均非屬公法上之權利，其縱因此受有損害，亦非公法事件。準此，原告提起本件訴訟即欠缺權利保護必要。

㈢有權同意讓售系爭國有土地之機關乃國產局，並非被告，且系爭契約書附件6 承諾事項所附第4 章承諾事項及需政府配合事項既係載明為「配合事項」，則系爭國有土地須依都市更新事業範圍內國有土地處理原則第7 條規定讓售實施者，非屬被告承諾辦理或權責事項，無從依系爭契約導出被告有據以辦理、配合讓售或協助取得之義務。

㈣系爭契約及本案公開甄選臺北市市有市轄土地都市更新實施者須知第3 條第㈨項均無系爭國有土地應讓售實施者之明文約定，且縱原告雖有依法聲請讓售系爭國有土地之權利，然系爭契約附件6 承諾事項所附第4 章承諾事項及需政府配合事項既載明為「需政府配合事項」，其亦無從依系爭契約導出被告有據以辦理、配合讓售或協助取得之義務。又都市更新條例第27條第1 項及第3 項僅規定都市更新範圍內公有土地管理機關應一律強制參與都市更新，且得於權利變換方式實施都市更新事業時，讓售實施者，而非應讓售實施者。況本院100 年度訴字第308 號判決亦認為被告並不負擔保原告取得系爭國有土地之義務，原告自不得據以請求損害賠償。

㈤國有財產局之讓售行為係屬私法行為，則財政局申購系爭國有房地之行為亦屬私法行為，其顯非屬公權力之行使。又系爭國有房地申購案，係由財政局於98年10月7 日函復國產局北辦處，請其專案報請財政部同意讓售系爭國有房地，而此時原告尚未與被告簽訂系爭契約，是財政局係於系爭契約訂定前即已向國產局北辦處申購系爭國有房地，自與行政程序法第145 條第1 項規定不符。

㈥國產局北辦處於98年9 月間已有將系爭國有土地依國有財產法辦理標售計畫，而原告送審之都市更新事業計畫迄今仍未核定通過，是原告依法尚無從向國產局申請讓售，且縱財政局未曾向國產局申請讓售系爭國有土地，該土地可能已公開標售予第三人，原告實無從預期國產局北辦處必會等待其通過都市更新事業計畫並讓售予原告，自不符合行政程序法第145 條所定顯增費用或有不可預期之損失之要件。況原告迄今尚未取得申請讓售系爭國有土地之權利，自無任何顯增費用或不可預期之損害。

㈦原告之都市更新事業計畫尚未核定，不發生系爭公有土地管理機關依都市更新條例第27條第1 項規定應一律參加都市更新之問題。且縱應一律強制參與都市更新，其參與都市更新之方式，依法得按應有之權利價值選擇參與分配、領取補償金或讓售實施者，故不論系爭國有土地之管理機關為何，原告均無從要求土地管理機關僅能以讓售實施者之方式參與都市更新。況系爭契約第4 條明定採權利變換方式分配權益，故縱原告都市更新事業計畫業已合法核定，則財政局仍有權選擇按應有權利價值參與分配，以取得分配後之房地供首長宿舍使用，而不選擇領取補償金或讓售實施者。原告無從預期任何參與都市更新之土地管理機關均選擇讓售一途，縱公有土地機關不同意讓售，亦未使原告有顯增費用或有不可預期之損失，故原告僅以其片面提出之都市更新實施概要，而要求被告有讓售之義務，並據而主張行政程序法第145 條之損失補償，顯然違背都市更新條例第27條第3 項之立法本旨等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：系爭契約是否屬行政契約？如係行政契約，原告提起本件訴訟有無權利保護必要？如原告提起本件訴訟無欠缺權利保護必要之情形，則原告依行政程序法第145 條之規定請求損失補償，有無理由？茲分別論述如下。

五、本院之判斷：

㈠按我國行政程序法第3 章以行政契約為名，定有第135 條至第149 條之條文，但並未就行政契約為定義之規定。惟觀之第135 條前段之規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。」可知該法係以設定、變更或消滅公法法律關係之契約為行政契約，然此所謂公法應係指行政法，而非一切之公法。因行政法以外之其他公法契約，如國際條約，並非行政契約；行政機關相互間，基於其本身之管轄權而締結之行政恊定，亦非行政契約。準此，行政契約係二以上之法律主體，以設定、變更或消滅行政法法律關係為目的，互為意思表示而合致成立之法律行為。行政機關代表其行政主體與其他法律主體締結契約時，因該契約之性質為行政法契約或私法契約之不同，在締結自由、內容形成自由、生效要件、責任要件及爭訟途徑上皆有重大差異。而一契約之性質為行政契約或私法契約，原則上應就契約本身客觀決定，在公行政為執行行政任務時，有時得選擇締結私法契約或行政法契約。一般認為以契約標的作為區分標準，有下列4 者之一時，即認定其為行政契約：⑴作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替；⑵約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者；⑶約定內容涉及人民公法上權益或義務者；⑷約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更（司法院釋字第533 號解釋吳庚大法官之協同意見書參照）。

㈡查本件原告起訴主張之原因事實，乃為被告與其訂定系爭契約後，因其他機關於契約關係外行使公權力，致原告履行契約義務時，受其他不可預期之損失，原告據以請求被告補償其損失。依系爭契約前言所明示，此係被告基於都市更新主管機關之地位，於經劃定應實施更新之地區，就其所主管之都市更新業務，依據都市更新條例第9 條第1 項，經公開評選程序委託原告為實施者。據此，系爭契約之標的，顯然在於執行都市更新條例此一行政法之法律效果，即都市更新條例第4 條所宣示之都市更新處理方式：重建（拆除更新地區內原有建築，重新建築，住戶安置，改進區內公共設施，並得變更土地使用性質或使用密度）、整建（改建，修建更新地區內建築物或充實其設備，並改進區內公共設施）及維護（加強更新地區內土地使用及建築管理，改進區內公共設施，以保持其良好狀況），均為被告臺北市政府應執行之公法任務。是以，系爭契約當事人之一即被告具有公法地位，系爭契約係為執行公法任務而訂定，且系爭契約係以行政法之法律效果為標的，在在均可判斷系爭契約乃為行政契約，應無疑義。原告以系爭契約係屬行政契約，乃為公法事件，向本院提起訴訟，於法並無不合。

㈢次按原告之權利或法律上利益，在一般情形，有因訴訟爭執事項受損害之可能者，即具有訴訟權能。除因原告顯不可能具有所主張受損害之權利或法律上利益，而無訴訟權能之情形外，通常原告抽象為此主張時，即可肯定其具有訴訟權能。在具體之訴訟事件中，具有訴訟實施，得以自己名義為原告或被告，而受本案判決之資格，為所謂之當事人適格。在給付訴訟中，應以原告所主張對其有給付請求權之人為被告，即為適格當事人。查原告提起本件給付訴訟，係基於兩造為系爭行政契約之當事人，依行政訴訟第145 條之規定，而對被告為給付請求權之行使，核諸上開說明，本件原告具有實施訴訟權能，並無當事人不適格之情事，被告抗辯原告提起本件訴訟有欠缺權利保護必要云云，並非可採。

㈣按「行政契約當事人之一方為人民者，其締約後，因締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失者，相對人得向締約機關請求補償其損失。但公權力之行使與契約之履行無直接必要之關聯者，不在此限。」行政程序法第145 條第1 項定有明文。蓋行政機關與人民締結行政契約後，如因同一公法人（即同一行政主體）之其他機關於契約關係外行使公權力，致使人民履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失，於此情形，人民雖仍應履行契約義務，卻已造成不公平之狀態，且既係同一公法人之其他機關之合法公權力行為，亦不生損害賠償或債務不履行之問題，故為求公平，並保障人民之財產，特設本規定，使人民得向締約機關請求損失補償（立法理由參照）。是以，作為行政契約當事人一方之人民，得依上開規定向締約機關請求損失補償，必須符合⑴締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，並直接對外發生法律效果；⑵該公權力之行使致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失；⑶上開公權力之行使與契約之履行有直接必要之關聯等構成要件。經查：

⒈原告於98年12月4 日與被告簽訂系爭契約，由被告委託原告實施土地都市更新事業，範圍內除系爭國有土地為國有外，餘為臺北市所有。又被告於系爭契約訂定前，即於98年8 月27日以北市財開字第09832025000 號函，函請國產局北辦處為評估價購系爭國有房地之可行性及其讓售價格，經國產局北辦處以98年9 月23日台財產北處字第0980021869號函復，告知被告：「說明：…二、依國有財產法第52條之1 第1 項第6 款及同法施行細則第55條之1 第3 項第4 款規定，非公用財產類之不動產，經相關主管機關認定有提供使用必要者，得專案報經財政部核准讓售。…。三、查旨述國有房地位屬貴府主導之『臺北市○○區○○段○○段○○○○號等8筆土地都市更新案』範圍內，倘經台北市政府認定有提供使用之必要，得專案報經財政部同意讓售予貴局。…。」嗣被告以98年10月7 日向國有財產局北區辦事處申請專案讓售系爭國有房地之事實，有系爭契約、國產局北辦處98年9 月23日台財產北處字第0980021869號、被告98年10月7 日府財開字第09832847700 號函等件影本附卷可稽（見本院卷第22-35 頁、原處分卷被證2 、被證3 ），自堪信為真實。

⒉按「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，就個別國有財產所為之出租、出售行為，係代表國庫為國有財產之管理或處分，無關公共事務之目的，非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之有所爭執，自應循民事訴訟程序解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」最高行政法院100 年判字第1488號判決參照。準此，國有財產局代表國庫出售系爭國有房地之行為，既屬私法上契約行為，則財政局向國產局北辦處申請讓售系爭國有土地，其目的雖為滿足其首長宿舍之需求，然不影響其價購系爭國有土地係為私法契約之性質。是以，財政局申請讓售系爭國有房地之行為，非屬公權力之行使，要可認定。況本件系爭國有房地申購案，係於兩造98年12 月4 日簽訂系爭契約前，即由財政局於98年10月7 日函覆國產局北辦處，請該處專案報請財政部同意讓售系爭國有土地，已如前述，亦不符合行政程序法第145 條所定「於締約後，因締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失」之要件。從而，原告據以主張依行政程序法第145 條請求損失補償，於法不合。

㈤原告又主張本件因財政局所為申購系爭國有房地，致該土地無從由原告申購取得，而其若無從取得系爭國有土地，並據此參與權利變換並獲得配分之權利，惟又需履行被告可分配69％之比例之義務，自構成顯增費用或不可預期之損失云云。經查：

1.按系爭契約第2 條約定：「一、乙方( 即原告) 應於簽訂本契約之日起90日（日曆天）內，擬具都市更新事業計畫送臺北市都市更新審議委員會審議…二、乙方應負責出資並興建並依照核定之都市更新事業計畫及權利變換計畫興建本單元之建物（以下簡稱本建物）及完成相關規定之事項。」第4條約定：「乙方應依都市更新權利變換實施辦法及相關之規定擬定權利變換計畫，並依核定之權利變換計畫辦理。」其附件六、承諾事項第四章「承諾事項及需政府配合事項」二、記載：「國有土地583 地號須依據財政部98年1 月10日修正之『都市更新事業範圍內國有土地處理原則』第7 條規定讓售實施者。」（見本院卷第35頁）依「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」第7 點第1 項及第2 項之規定：「都市更新單元範圍內之國有土地（含公用土地及非公用土地），除依第3 點第2 項報經財政部核定由執行機關主導辦理都市更新外，符合下列條件之一者，按應有之權利價值選擇分配更新後之房、地為原則：㈠面積合計500 平方公尺以上。

㈡面積合計未達500 平方公尺，但占都市更新單元土地總面積比例4 分之1 以上。」、「非屬前項參與分配之國有非公用土地，執行機關『得』於都市更新事業計畫核定後，依都更條例第27條第3 項第4 款、第5 款規定讓售實施者。」

⒉查系爭契約實施更新事業之範圍包括8 筆土地，總面積1,243 平方公尺，其中系爭國有土地面積165 平方公尺，占更新範圍土地面積之13.27%，屬上開處理原則第7 點第2 項之情形，依該規定，原告必先取得都市更新事業計畫之核定後，始得依都更條例之規定申請讓售，且執行機關係得讓售予實施者，換言之，國產局北辦處依法有行政裁量權決定是否讓售予實施者，非必然應讓售予實施者。本件原告之都市更新事業計畫書仍在審議中，迄今尚未核定通過，此為原告所不爭執( 見本院卷第140 頁) 是以，依據上開「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」第7 點第2 項規定，原告尚未取得申請讓售之法律上權利，財政局之申購系爭國有土地之行為，對原告而言，自不生任何顯增費用或不可預期之損害可言。

⒊又依據「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」第2 點之規定：「本處理原則之主辦機關為財政部國有財產局，執行機關為財政部國有財產局所屬辦事處、分處。」可知，本案有權同意讓售系爭國有土地之機關乃財政部國有財產局，並非被告，被告亦無從代替財政部國有財產權為是否讓售之決定，從而系爭實施契約書附件六「承諾事項」所附「第四章承諾事項及需政府配合事項」所載「需政府配合事項」，即國有土地583 地號須依據財政部98年1 月10日修正之「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」第7 條規定讓售實施者，非屬被告承諾辦理事項，亦非屬被告權責事項，原告尚難據此主張被告有辦理或配合讓售義務，亦無協助其取得之義務。是以，原告主張依系爭契約約定，被告及其所轄機關均負有配合使系爭國有土地讓售實施者之義務云云，亦非可採。

⒋另按都市更新條例第27條第1 項規定：「都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，並依都市更新事業計畫處理之，不受土地法第25條、國有財產法第7條、第28條、第66條、預算法第25條、第26條、第86條及地方政府公產管理法令相關規定之限制。」是公有土地管理機關依法固應參加都市更新，但其參加之時間必須待實施者都市更新事業計畫核定，都市更新事業計畫範圍確定，於該範圍內之公有土地管理機關始有強制參與都市更新義務產生，此有內政部營建署更字第0970070910號函足供參酌，本案原告都市更新事業計畫尚未核定，不發生系爭公有土地管理機關應一律參加都市更新之問題。再依同條第3 項第4 款規定「前二項公有財產依下列方式處理：…四、以權利變換方式實施都市更新事業時，除按應有之權利價值選擇參與分配或領取補償金外，並得讓售實施者。」參照該條之立法理由略以：「公有土地作為政策工具，應以讓售實施者方式，鼓勵民間參與更新。以權利變換方式實施時，如果公有土地管理單位不願意接受讓售條件，仍可依照實施者所提更新方案，參與分配或領取更新前價值補償金。因補償金於相關法條已明確規定為經鑑價之更新前價值，對公有土地之處理較不具彈性，因此，增列以專案讓售方式辦理。」可知，都市更新事業計畫範圍內公有土地管理機關縱使應一律強制參與都市更新，但其參與都市更新之方式，依法得按應有之權利價值選擇「參與分配」、「領取補償金」或「讓售實施者」，其得讓售實施者之規定，實為政府獎勵民間參予都市更新計畫實施之措施，非謂公有土地機關有必須讓售之義務。準此，系爭房地不論是由國產局北辦處參與都市更新或財政局因首長宿舍之需求而申請讓售而未讓售予實施者，均屬法之所許，原告無從預期任何參與都市更新之土地管理機關均選擇讓售一途，故原告主張與行政程序法第145 條所定「致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失」不符。

⒌綜上，依系爭契約約定，被告及其所轄機關均未負有配合使系爭國有土地讓售實施者之義務，且原告尚未取得申請讓售之法律上權利，財政局之申購系爭國有土地之行為，對原告而言，自不生任何顯增費用或不可預期之損害可言；況系爭房地不論是由國產局北辦處參與都市更新或財政局因首長宿舍之需求而申請讓售而未讓售予實施者，均屬法之所許，原告無從預期任何參與都市更新之土地管理機關均選擇讓售一途，故財政局申請讓購系爭國有房地，並不會導致原告於履行系爭契約義務時，有顯增費用或受其他不可預期之損失之情事。從而，原告主張本件因財政局所為申購系爭國有房地，致該土地無從由原告申購取得，依約又需履行被告可分配69％之比例之義務，構成顯增費用或不可預期之損失，並非可採。

六、綜上所述，原告主張其與被告訂定系爭契約後，因被告所屬財政局向國產局北辦處申請價購系爭房地，致原告顯增費用或受有其他不可預期之損失，為不可採。從而，原告依行政程序法第145 條請求損失補償，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭