臺北高等行政法院判決

101年度訴字第1823號

102年6月6日辯論終結

原告

綠電再生股份有限公司

代表人

洪敏昌（董事長）

原告

惠嘉電實業股份有限公司

代表人

林雍偉（董事長）

原告

博威特實業股份有限公司

代表人

黃吳美雯（董事長）

原告

綠建股份有限公司

代表人

陳正道（董事長）

原告

大祈環保科技股份有限公司 （原大祈環保科技有限公司）

代表人

楊文芳（董事長）

原告

大南方資源再生股份有限公司

代表人

陳福松（董事長）

上六人共同訴訟代理人

范晉魁 律師

原告

宏青企業股份有限公司

代表人

汪呂寶蕉（董事長）

訴訟代理人

廖志堯 律師

原告

瑞原環保有限公司

代表人

王士維（董事）

被告

公平交易委員會

代表人

吳秀明（主任委員）

訴訟代理人

侯文賢

　陳蓬芳（兼送達代收人）

　陳淑華

上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國101 年8 月29日院臺訴字第1010141964號、101 年9 月13日院臺訴字第1010142549號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」行政訴訟法第127 條第1 項定有明文。本院101 年度訴字第1730號、第1747號、第1823號公平交易法事件，係基於同一之事實上及法律上之原因而分別提起之數宗訴訟，爰予命合併辯論並合併判決之，合先敘明。

㈡本件原告惠嘉電實業股份有限公司（下稱惠嘉電公司）、大祈環保科技有限公司（下稱大祈公司）代表人原分別為鄭添榮、涂河專，訴訟中變更為林雍偉、楊文芳，業據原告惠嘉電公司、大祈公司新任代表人林雍偉、楊文芳提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣被告以原告綠電再生股份有限公司（下稱綠電公司）、惠嘉電公司、博威特實業股份有限公司（下稱博威特公司）、宏青企業股份有限公司（下稱宏青公司）、綠建股份有限公司（下稱綠建公司）、大祈公司、大南方資源再生股份有限公司（下稱大南方公司）、瑞原環保有限公司（下稱瑞原公司）暨訴外人久發環保工程股份有限公司（下稱久發公司）、弘光環保有限公司（下稱弘光公司）、全亞冠科技股份有限公司（下稱全亞冠公司）、城礦資源股份有限公司（下稱城礦公司）、佳龍科技工程股份有限公司（下稱佳龍公司）等13家公司（以下合稱受處分人），均係行政院環境保護署（下稱環保署）核准設立並經審查認證取得受補貼資格之廢資訊處理業者，其等於民國（下同）97年7 月4 日共同簽署廢資訊物品共同回收處理協議書（下稱協議書；原告瑞原公司係98年2 月2 日始加入簽署該協議書），並定期集會迄98年8 月，以協議或其他合意方式共同決定廢資訊收購價格、處理數量、交易對象，足以影響國內廢資訊處理市場之供需功能，違反公平交易法14條第1 項本文聯合行為之禁制規定，乃依同法第41條第1 項前段規定，以101 年3 月2 日公處字第101020號處分書（下稱原處分）命受處分人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處綠電公司罰鍰新臺幣（下同）240 萬元，處惠嘉電公司、博威特公司、宏青公司、綠建公司、久發公司、大祈公司、大南方公司罰鍰各200 萬元，處瑞原公司、弘光公司、全亞冠公司罰鍰各50萬元，處城礦公司罰鍰20萬元。原告綠電公司、惠嘉電公司、博威特公司、宏青公司、綠建公司、大祈公司、大南方公司及瑞原公司不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠原告綠電公司、惠嘉電公司、博威特公司、綠建公司、大祈公司及大南方公司：

⒈原告等係為防堵不法處理廠等公益目的而簽訂協議書：

⑴鑑於資訊廢棄物對人民健康、環境生態所生不利影響，且環保署為推動垃圾減量、資源回收等重大公共政策，除於80年間多次修訂廢棄物清理法外，並成立「環保署資源回收管理基金廢資訊物品帳戶」，撥付各貯存場業者貯存費、回收補貼費及清運費，同時亦設置資源回收管理基金信託基金管理委員會（下稱基管會），自各貯存場配撥廢資訊物品數量予各處理廠處理。迨90年後，環保署將原本由處理廠代支之回收清除處理補貼費，全部集中交由處理廠代為「稽核」、「認證」與「補貼」予回收商，故處理廠收受環保署之補貼金後，再以環保署公告之回收清除補貼費率，加計回收商之成本、利潤發放補貼金予回收商。

⑵詎料，原告等代環保署發放補貼金後，多家非法處理廠即向各回收商以高價收購廢資訊物品，因非法處理廠不需投入任何機器設備成本，亦不須經環保署審查認證，其成本支出較合法業者為少，故得以高價向回收商收購廢資訊物品。俟回收商均不提供廢資訊物品予合法處理廠後，各處理廠始驚覺事態嚴重，又因公權力不彰，無法遏止非法業者收購廢資訊物品，合法業者只得以價格挑戰各地區之不法業者之收購價，但仍無法控制回收商將廢物資送往更高價之其他地區非法處理廠。故合法處理廠業者始思串連各地業者，以較各地不法業者之最高收購價為高之價位，制訂建議最低收購價，避免回收物資流入不法處理廠中。

⑶原告等係為推動環保而設立，且於投資建廠之際，環保署（原告書狀誤載為行政院衛生署）亦指示各廠「建立聯繫管道並加強彼此合作關係，減少不必要之惡性競爭」，原告等自有較其他產業更高之社會使命，除為打擊非法處理廠外，更希冀加強合作，以共同對抗非法拆解業者且同時推動各項環保政策，乃簽訂協議書並訂立「廢資訊物品共同回收協議管理辦法」（下稱管理辦法），以促進國家環保政策之實現。又各廠為確認協議書之合法性，除委請律師代為擬定、見證外，更交由法院公證處公證，倘若協議書非屬合法約定，法院絕無可能為協議書公證。

⑷協議書所載之最低收購價僅屬「建議」性質，各合法業者仍依各地區之收購情形，制訂自廠之收購價。況原告等係以打擊非法業者為目的，沿襲環保署過去之配撥行為，而共議提出配撥方案，並非以壟斷市場為目的簽訂協議書。再管理辦法雖約定需繳交履約保證支票或本票，惟該約定係所委請之律師依先前環保署向各處理廠所收之保證金而擬定，原告等非法律專家，只知環保署曾向各處理廠收受保證金，故依律師所擬管理辦法要求各處理廠繳交保證金亦屬尋常。且協議書約定之配撥比率以及回收價格，均僅為建議之性質，事實上原告等對外回收價格不一，也未曾有任何處理廠因此而遭扣保證金，足見該約定本不具事實上之約束效力，原告等絕無影響市場交易秩序之意圖及行為，亦無干擾市場機制之目的。

⒉「配撥」係為避免合法處理廠所在地區之廢物品數量超出產能，而無意願全面回收該地區廢物品，致非法處理廠有機可趁，絕非為限制交易所為之行為：

⑴原告等係為公益與打擊非法處理廠之目的而簽訂協議書已如前述，協議書簽訂時，原告等念及環保署於開始貯存、處理廢資訊物品之初，曾考量各處理廠之產能，再以配撥方式提供廢資訊物品予各處理廠，且當時施行配撥方式之成效良好，並使各處理廠間運作和諧，原告等乃沿襲環保署初時之配撥方式及精神，端視各合法處理廠之效能，以公平公開方式，共議決定各廠配撥比例，企求共同為國內環境保護盡一份心力，目的絕非為限制市場交易。

⑵依環保署委託中華經濟研究院之「提升廢電子電器及廢資訊物品回收處理成效專案工作計畫」內容可知，市場上確存在廢資訊物品之非法拆解業者，且非法拆解業者之利潤遠高於合法處理業者，原告等確係為助環保署提高回收率，俾期提昇國內環保程度，始不得已聯合制訂較非法拆解業者為高之「建議收購價」，原告等除主觀上無聯合行為之決意外，真正收購價復不相同，客觀上亦無聯合行為之作為。

⒊協議書所擬訂之收購價格僅為「建議收購價」，並無聯合定價之行為，亦未影響市場交易秩序：原告等在環保署資源不足取締所有不法處理廠情況下，為盡力達成廢棄物清理法之立法目的，只得自力救濟，構思所有妨堵不法業者的方法，最終雖簽訂協議書，惟管理小組僅係依各地區合法業者回報不法處理廠之收購價格，制訂「建議最低收購價」供合法處理廠參考，各處理廠仍有最終決定價格之權利，此觀諸原告等於97、98年間對外之收購價格與管理小組制定價格之價格表及單據即可知悉。管理小組雖對各廢資訊物品訂有建議收購價格，但各處理廠均係依據自己之資本支出、成本結構及管銷能力，分別訂定自己對外之收購價格，亦即各處理廠之收購價格均不相同，可證原告等絕無聯合行為。

⒋原告等並無共同影響市場競爭狀態之意圖：現實回收市場常見回收商因期待不法處理廠得以較高價收購廢物資而屯貨，在屯貨過程中常發生二次污染的問題，在環保署人力不足取締非法處理廠之際，原告等為遏止回收商繼續屯貨致生二次污染，不得已簽立協議書，由各地區合法業者明查暗訪非法處理廠之收購價格，並即時建議其他合法處理廠最低收購價格。長久以來，回收商已對原告等合法處理廠逐年信賴，將廢資訊物品交由合法處理廠處理之意願益高，此非但可打擊不法處理廠，同時亦可避免回收商所造成環境污染之問題，且在原告等合法處理廠不惜投入巨大成本、盡力配合之下，處理廢資訊物品數量自86年的138,528 台，到99年即已提升至3,553,705 台，在13年間有超過25倍之成長幅度。由上可知，原告等簽立協議書之目的在於對抗不法業者，非為壟斷市場，對回收、處理廢資訊物品市場只有正面支持，而無任何負面影響。原告等除於主觀上並無共同影響市場競爭狀態之意圖，客觀行為亦未影響市場交易秩序，並無任何不法之意識，殆屬無疑。

⒌被告就案關市場範圍之界定有誤，原處分屬違法之行政處分，應予撤銷：

⑴不法處理廠之業者，仍屬公平交易法所規範之「事業」，亦應為聯合行為之行為主體：依公平交易法第2 條及聯合行為相關規定，不論從文義解釋，抑或是目的解釋以觀，聯合行為主體即「事業」係包括合法登記與未經合法登記之業者，方能夠完整保障公平交易法之相關法益。

⑵不法處理廠之業者，應與合法處理廠之業者，同受公平交易法之規範：違反聯合行為之行為，依公平交易法第35條第1 項規定，負有刑事責任，自應從規範目的層面，就相關構成要件加以解釋適用，否則即有拘泥於形式，而產生規範適用不足之違誤。故縱使於行政調查階段，因刑事罰與行政罰性質相同，僅違法程度輕重有別，故依舉重明輕之法理，行政罰亦應從所涉規範之目的，以解釋適用構成要件。復按最高法院43年度台上字第826 號判例意旨，未領有行醫執照、無醫師資格之人，雖欠缺醫師之形式條件，既以替人治病為業，仍不得謂非業務；被告88年公處字第129 號處分書，亦認定該件聯合行為之主體（行為人）除立於水平競爭關係之14家有牌照之桶裝瓦斯同業外，另2 家無牌業者因與其他14家有牌照業者，具有激烈且實質之水平競爭關係，其出席參與合意過程，減損汐止地區桶裝瓦斯分銷市場之競爭機能，應同為聯合行為之主體。在在可證未經合法登記在案之不法處理廠之業者，仍應成為聯合行為之行為主體。

⑶被告就未經合法登記業者之市占率，應依職權為必要之調查與舉證：基於行政機關職權調查原則，以及現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，為行政罰法第7 條立法理由所揭櫫之精神，行為人之行為，是否違反行政法上之義務而須受到處罰，對於該行為人之權益影響可謂重大，故基於法治國原則，應由行政機關依其職權，於可能性範圍內，做必要性之調查與舉證。據此，被告仍得以所有中央主管機關調查所得資料或其他政府機關記載資料為市占率之計算基準，對於未經合法登記之事業，仍有調查可能性。為確實維護公平交易法之立法精神，與人民權益之保障，對於未經合法登記之業者，自有算入聯合行為中市占率之必要性。

⑷原告等所占有之市場未達100%，且協議書內容有其正面價值：原處分雖稱原告等在廢資訊處理市場占有率達100%，致回收商喪失議價自由。惟上開市場存在大量之不法處理廠業者，已詳述如前，是原告等在廢資訊物品市場占有率應以包含非法業者在內之所有市場計算，不應僅計算合法市場之占有率。且依環保署於102 年1月30日召開之「公告應回收資訊物品類回收清除處理費率及補貼費率修正草案」業者協商會議發放之書面資料顯示，廢資訊物品經合法處理業者處理之回收率向在40% 上下，依此可推算，實有60% 左右之廢資訊物品係由非法拆解業者處理，已足證明原告等市占率非達100%。另依原證17之環保署94年6 月17日函文所附附件，非法處理廠之市占率為50% ，亦即原告等合法處理廠之市占率最多僅為50% 。再依環保署委託中華經濟研究院所做之「『資源回收基金費率補貼費導入差異性分析暨廢電子電器資訊物品回收市場調查研究計劃』專案工作計劃」內容，由資訊物品之生命週期可推估，資訊物品在生命週期屆至時，自然進入廢物品市場內，故廢資訊物品始以其生命週期之5 年前或7 年前之營業量為回收率之分母，可知環保署所計算之廢資訊物品回收率方式並無錯誤，並可推算廢資訊物品有至少60% 之非法市場存在，絕非如被告所稱由原告等占100%之市場。

⑸綜上所述，被告未將不法處理業者列入市占率之計算範圍內，其就市占率之計算顯有不當，且被告忽略協議書有其正面價值（不會因劣幣驅逐良幣效應而使合法業者無法繼續經營，導致廢棄物清理法形同虛設），原處分實有諸多認事用法之違誤，核屬違法之行政處分，應予撤銷。

⒍原告等係基於「行政助手」之地位，協助行政機關行使公權力，而進行收購廢資訊物品之行為，非屬私法上之買賣交易關係，不適用公平交易法：若廢棄物處理市場確為自由交易市場，而非屬環保署「行政助手」之地位，則政府自不得限制原告等處理廢棄物之數量，或限制原告等之工作時間。依環保署（89）環署廢字第0017830 號函、臺中縣政府90府環廢字第034782號函可知，原告等非但處理廢棄物之數量受限，超過部分亦不再予補助。再依環保署（88）環署廢字第0083786 號函可知，原告等甚至無法決定工作時間長短，凡此均足以證明原告等確實為環保署之行政助手，協助為公權力行政。又原告等既係受環保署委託行使公權力，或為環保署之行政助手，則原告等代辦「稽核認證」及「補貼」等業務，自與市場交易行為無關，當無影響市場供需之可能，理當不受公平交易法之規範，殆屬無疑。

⒎縱原告等有違法行為，惟原處分之罰鍰部分，亦不符比例原則並有裁量怠惰，實屬違法之行政處分，應予撤銷：

⑴原裁處有關罰鍰金額裁量部分，僅抽象且概括引用公平交易法相關規定，並未就公平交易法施行細則第36條規定之裁量基準逐一就本案事實為論述，除違反行政程序法第5 條所定明確性原則外，顯屬恣意，而有裁量怠惰之違法情事。

⑵原告等是否有原處分所指之限制競爭手段已有不明，縱認確有其事，因被告未曾先予原告任何行政指導、行業導正或警示，即逕對原告等裁處200 萬元至240萬元不等之罰鍰，與行政程序法第7 條規定有違。又法律雖就罰鍰額度之高低授與被告一定之裁量權，然就該裁量權之行使仍須遵守法律優越原則，更應避免違背誠信原則、平等原則及比例原則等一般法的規範。被告自98年起即已介入調查，迄101 年始為裁處，且處分中又謂原告等自90年間起長期為聯合行為嚴重影響市場秩序，顯見原處分當已長期觀察相關市場情形。故對此有可能「涉嫌」限制競爭行為之產業，大可預先為行業警示，以行業導正之方式以避免業者可能之勾結行為。然被告於長期調查後，將原告等所謂違法行為時間延長至其裁處時，再以此為據，認原告等長期嚴重破壞市場秩序，獲利甚鉅，實有不教而殺之意味，其罰鍰額度復已影響原告等之營業存續，手段與目的間確有失衡，不符比例原則。

⑶縱認原告等有聯合行為影響市場自由競爭，致使市場價格機能失靈、社會資源無法達到最適分配，是有可議。但公平交易法本身就充滿意識形態對立，乃憲法上自由權與社會福祉折衝下之產物，原則上應是在尊重人民自由權的前提下，判斷公權力應如何干預人民市場行為及尺度，不應將「競爭秩序之維護」無限上綱。故即便原告等行為違反聯合行為之禁止規定，惟被告之裁罰額度於國內中小型企業經營規模而言，不可謂不高。

⒏原處分計算違法所得之方式有誤，致裁罰金額明顯過高：

⑴原處分及訴願決定就原告等違法所得金額，係依國稅局核定一般廢棄物處理業之毛利率54% ，扣除相關費用後淨利率16% 標準計之。然依原告等94年至100 年間之財務報表及損益表所示，原告等就廢資訊物品部分之平均淨利潤均在5%以下，絕非原訴願決定所認定16% 。再所謂「違法所得」應指因違法行為所得之利益，縱原告等簽署協議書之行為屬違法行為，原處分及訴願決定亦未敘明原告等因簽署協議書所得利益之多寡，逕以原告等獲利之全部認定屬原告簽署協議書後所得利益，顯非適法。

⑵依比例原則，違法所得高低直接影響裁罰金額，原處分及訴願決定計算原告等違法所得方式有誤，致誤認原告等利潤極高而予重罰，是原處分及原訴願決定明顯違反比例原則，要屬無疑。被告依法進行裁罰前本需按公平交易法施行細則第36條規定審酌考量，原告等除無不法之動機及目的外，更未曾企圖藉由合作方式來影響交易市場之秩序，原處分未顧上情而裁量已屬過重。

⑶原告等自事發至今均全程配合調查，並據實提出相關物證，是即便原告等不諳法律，誤涉公平交易法之範疇而應受處罰，被告亦應於審酌上開一切情狀後方得予以處分，避免使不法回收處理業者再度崛起，侵害整體市場之健全發展。

⒐基於平等原則，原處分應予以撤銷為適：

⑴行政院院臺訴字第1010139284號訴願決定書略以，原處分未考量渠等係基於目的事業主管機關環保署政策鼓勵而成立共同組織，亦未調查訴願人等之違法所得利益及利潤率，逕予裁處高額罰鍰，有速斷之嫌；行政院院臺訴字第1020131273號訴願決定則以，訴願人等實際所得利潤，應先以其等經會計師查核簽證之財務報表或財政部核定之課稅資料為依據，另基管會係基於環保政策目的核發補貼費，宜否逕將該補貼金額併納入訴願人等營業利潤計算，不無疑義，原處分所據裁量基準是否客觀、合於正當性及比例原則，皆未見諸於原處分理由。

⑵依行政程序法第6 條規定、司法院釋字第485 號解釋，行政行為應基於平等原則。本案之原處分與上開2件為行政院訴願決定書所撤銷之處分書，均存有相同之瑕疵，亦即對於處分書中罰鍰裁量部分，均有違反比例原則，與違法所得之計算方式有所違誤或理由不備等瑕疵。基於平等原則，本案原處分之適法性顯有違誤，亦應予以撤銷，方符事理。

⒑基於信賴保護原則，原處分應予以撤銷為適：按法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守，行政行為應以誠實信用之方法為之，並保護人民正當合理之信賴，為司法院釋字第589 號解釋、行政程序法第8 條之規定。原告等係為配合環保署所推行之環保政策，進而健全環保回收市場，且於被告調查階段均全力加以配合。再參酌被告公處字第89176 號處分書，亦提及基於人民對行政機關行政行為之信賴保護，且被處分人充分配合被告調查工作之進行，故不另科處罰鍰。是以，被告對於違反聯合行為之行為人，確曾僅有命其停止聯合行為，而未有處以罰鍰之處分案例，益證本案罰鍰計算方式，除有前開違誤與理由不備之情形外，亦顯有違反比例原則而有過重之情形。且原告等係受環保署之指示而為配撥數量行為，考量原告等行為之沿革背景與信賴相關行政機關長期以來之函文指導，依信賴保護原則之精神，應不予科處罰鍰為適當。

⒒揆諸前述，原告等係為防堵不法處理廠業者、健全國內環保市場而共同簽立協議書，且若非原告等合法處理廠間此等無私之行為，國內廢資訊物品之合法回收率恐無法提升，更有退步之可能，是原告等並未影響市場機制，原處分本即不應對原告處以罰鍰。加之，原告等均非法律專家，「協議書」係在律師見證、法院公證下所簽署，若連律師、法院均不知其內容違法，原告等自無可能得知自己違法，亦即於主觀上絕無任何犯意。被告未詳究於此，予以原告嚴厲之處分，顯有不當。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分關於原告等部分均撤銷。

㈡原告宏青公司：

⒈原告參與簽訂協議書之行為，不屬於公平交易法第7 條規定之聯合行為，應無違反同法第14條第1 項本文之規定：

⑴公平交易法第14條第1 項本文禁止聯合行為，旨在避免交易巿場之供需功能，因事業間不當限制競爭而發生不正常之現象。惟事業間合意事業活動之形式行為，若依其合意本質、巿場狀況等因素觀之，實質上可提升經濟活動效率，或為促成競爭力所必須，並無不當限制競爭之效果者，應認不構成聯合行為。

⑵有關國內於案關期間經環保署審查認證取得受補貼資格之合法廢資訊處理業者之數目，與國內廢資訊處理巿場之實際規模，係屬二事。蓋除16家合法業者外，尚存在許多非法業者，此為公眾周知之事實，且環保署歷年來所統計之回收率，從未曾達到100%，並有相當落差之情形，亦可推知其況。故原處分遽認本件聯合行為即受處分之13家業者「於廢資訊處理市場占有率達100%」，核此部分對於認定聯合行為成立有關之重要事實（即巿場界定）所為論述顯有未洽，已屬無可維持。

⑶原處分就與認定聯合行為成立有關之另一重要構成要件，須足以影響生產、商品交易或服務供需之巿場功能部分，依其前開與此有關之載述，均屬認定事實所下之結論而已，完全未敘明其認定所憑之證據、證據評價，及事實、證據與符合足以影響市場功能之法律要件涵攝過程，致無從認定已達於與其處分主文相合致之程度，自屬違法而應予撤銷。

⑷一般參與違反公平交易法聯合行為之業者，均係為自限制競爭從中獲利，絕不可能甘受大幅損失。惟原告於案關聯合行為期間（97年7 月至98年8 月）之廢資訊物品處理數量及所領取之補貼費，較之前（95年5月至97年6 月）平均減少達50% 以上，據此項客觀事證資料，可合理佐認原告參與簽訂協議書，係為打擊非法廢資訊處理廠之公益目的，絕非為限制巿場交易，實質上應無違反公平交易法之聯合行為禁限規定。至訴願決定以案關聯合行為期間相關前後年度之廢資訊物品回收數量台數，反駁受處分之處理業者簽訂協議書之共同配撥作法，並未有回收量逐年提高云云。惟訴願決定僅執各該年度之廢資訊物品回收數量作為比較基礎，未從各該年度合法業者實際回收率有無增加加以比對觀察，實未臻妥洽及詳確。

⒉縱認原告之行為成立聯合行為，惟被告裁處罰鍰200 萬元之處分顯有違法，依法應予撤銷：

⑴原處分僅單純抄錄公平交易法施行細則第36條之相關條款內容，未說明本件事實與上開裁量要件間之涵攝過程，原告無法由處分書知悉罰鍰計算是否正確，與公平交易法施行細則第36條所定量處罰鍰之審酌因素，被告裁量是否具有不正當聯結，亦未具體敘明裁量時所依據之事實、證據及法規涵攝過程，顯已構成裁量不足之重大瑕疵。

⑵原告經會計師查核認定之96年至98年營業淨利利潤，分別為6.4 % 、2.9 % 、2.8 % ，較諸訴願決定提及國稅局核定一般廢棄物處理業之淨利率16% ，遠低甚多。況原告於所指案關聯合行為期間之廢資訊物品數量及補貼費金額嚴重減少，可認毫無因聯合行為所得利益可言，原處分遽對原告與其他參與協議之廢資訊處理業者一概籠統裁罰200 萬元及訴願決定所採16%之淨利標準，均有未洽。

⑶被告對於違反公平交易法規定之事業，依同法第41條前段規定，係「得」限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並「得」處5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰。故該條所定處罰方式，既已明訂並非一有違法行為即必予罰鍰之處分，而得選擇僅命違法事業為停止、改正行為，或是除命停止、改正行為外並課處罰鍰之處分。是被告針對初次違反公平交易法之事業，除依公平交易法第41條前段規定，命停止行為外，應依法裁量具體個案情形是否有處以罰鍰必要，如經裁量認定有罰鍰必要，始依相關考量因素課處罰鍰。本件原處分於101 年3 月間作成時，其所指案關聯合行為早已停止甚久，而原告所參與之協議書共同配撥作法，係沿革自早期環保署之相類作法而來，且原告本身實際上並未因而獲得利益，被告僅以警示即足以導正，並無課處罰鍰之必要。原處分顯然構成裁量瑕疵，違反行政程序法第7 條、第9 條及第10條規定。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定、原處分關於原告部分均撤銷。

㈢原告瑞原公司：

⒈原告與其他廢資訊處理業者係配合環保署廢棄物回收之國家重大政策，而為廢資訊物物品之處理及回收清除補貼費之發放，共同組成廢資訊物品共同回收處理管理小組之目的，在於貫徹環保署之既定政策，絕非為從事聯合壟斷、限制市場競爭之行為，被告未就原告主觀上是否有共同為影響市場競爭狀態之意圖、客觀上是否足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能等，舉證以實其說：

⑴按公平交易法第7 條規定，聯合行為於主觀上應有共同為影響市場競爭狀態之意圖，客觀上須足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，與本件配合環保政策及含有公益性質之情形，顯屬有間。且原告於本處分作成前之陳述意見階段，已就此向被告詳為陳明，被告對此全然不查，亦未於處分理由中為任何說明，顯係刻意忽略此一重要基礎事實。

⑵自環保署於86年起推動廢四機（廢電視、廢冰箱、廢洗衣機及廢冷氣機）資源回收工作以來，包括原告在內之受處分業者不惜投入巨大成本，並戮力配合之下，回收率由89年間之29% ，提升至99年之51% ，頗受環保署肯定，回收率越高則國內廢機電之環境污染越低。原告等業者組成「廢資訊物品共同回收處理管理小組」目的，在使回收業者所回收之廢資訊物品，儘可能由經環保署核可之認證補貼處理機構處理，以降低對環境之危害，絕無影響市場公平競爭之主觀意圖。又客觀上原告與其他業者協議補貼價格、統籌規劃各地之回收事宜，仍係基於執行環保署政策之目的，所為公權力或輔助公權力之行使。因此，原告所為並不構成聯合行為。

⒉本件縱認構成聯合行為，仍與典型聯合行為迥不相同，被告不應為高額之罰鍰處分，以符合比例原則及裁量原則，俾兼顧個案正義：

⑴依公平交易法第14條第1 項第3 款及第7 款規定之立法理由可知，公平交易法並非杜絕一切聯合行為，且聯合行為態樣甚多，若不依個案情形分別判斷，而僵化地以廠商聯合約定價格、數量或有無申請許可等因素，作為考量之基準，而未實際探求廠商聯合目的，將無法落實真正正義。再者，廠商聯合約定價格、數量等行為，可避免廠商間惡性競爭，亦可共同抵制成本低廉之非法回收業者，達到環保署欲減少污染之目的。若放任合法廠商間各自競爭，可能導致合法廠商負荷過高成本而無法繼續營業，讓不法業者有機可乘，無法達成環境保護目的。被告未查原告之貢獻，率以聯合之事實逕指造成業界產能利用率低，令人難以甘服。蓋產能利用率低係因國內尚有約49% 未合法回收，並非系爭聯合行為造成。

⑵又依公平交易法第41條及最高行政法院98年度判字第523 號判決意旨，公平交易法第41條雖賦予被告各類型之行政管制手段，惟適用時仍應平衡兼顧個案正義。此外，第41條第1 項前段係行政機關之「秩序行政」作為，與該條項後段屬「秩序罰」之性質，容有差異。秩序罰本身縱使有懲罰違反行政法上義務者之功能，但實無法有效達成回復行政秩序之目的。若能以秩序行政手段排除危險，科處罰鍰所欲達到之行政目的既已達成，罰鍰處分之前提要件自應消失。故縱認原告之行為構成聯合行為，亦應先以命停止、改正行為或採取必要更正措施等秩序行政作為，代替罰鍰之課處，方符前述最高行政法院判決及學理所揭示之比例原則、裁量原則等基本要求，與秩序行政、秩序罰間之妥適分工。

⑶本件之情形即原告基於環保署政策之公益目的，與典型聯合行為案例完全不同。況因原告與其他受處分業者配合環保署政策，才使環境永續發展之公益目的獲得確保，回收清除業者得領取高於原先環保署核發補貼費率之補助款，且原告等對該等費用之發放幾無延宕，與環保署動輒因預算不足等因素，延後發放補助款之情形相較，對回收業者而言亦屬得利。惟一蒙受不利益者，僅有未經環保署認證合格之非法廢棄物處理業者，惟彼等自始即無處理前揭廢棄物之資格，故不得主張原告係以「市場杯葛」作為，致其受損。是被告應衡諸原告作為具有高度公益性、並兼顧消費者、回收業者利益等事證特徵，以作成符合個案正義之行政作為。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定、原處分關於原告部分均撤銷。

四、被告答辯略以：

㈠原告等行為違反公平交易法第14條第1 項本文規定：

⒈就廢資訊處理市場而言，欲進入該市場須依環保署相關法令規定提出申請，並經書面審查及現勘審查通過後，方得進入該處理市場，是本案所涉為國內廢資訊處理市場。因目前國內沒有進口廢資訊物品，且廢資訊物品遍及全國各地，並無區域限制，故本案涉及之地理市場為全國。

⒉若欲成為取得受補貼資格之廢資訊處理業者，應取得主管機關核發之登記證，並依法取得受補貼資格後，始得進行稽核認證及領取補貼。本案受處分人等皆為依法取得環保署受補貼機構資格之登記公司，渠等自行回收暨向回收業者收購廢資訊物品進行拆解處理，並依法定程序向環保署申請補貼費，彼此間以價格、數量向回收商爭取交易機會，其處理量經稽核認證必向環保署請領補貼，屬同一產銷階段之水平競爭同業。

⒊受處分人間有相互約束事業活動行為：原告等於97年7月共同簽署協議書，規範參與事業之配撥比率、共同回收處理營運基金及組織之設置、履約保證金及違約處罰等，且明文約定繳交200 萬元履約保證本票，以確保協議書約定事項能確實履行。復訂立管理辦法，規範立協議書人為最高決策機構，明訂回收價格、庫存盤點、每日申報、配撥作業及收支結算、協議區域、營運基金管理與關於「哄抬價格」、「匿藏囤積」、「越區轉運」等相關罰則。而200 萬元履約保證本票即交由「共同回收處理管理小組」收執，並出具保證本票「填寫到期日」授權書，作為扣罰之保證。另管理辦法亦訂有不得有哄抬或另借名義補貼之情事，否則依情節之輕重沒入其履約保證金。顯在確保聯合行為之相互信任，穩固聯合行為。雖案關廢資訊物品共同處理配撥因同業間對於申報數量存有質疑，而於98年9 月之後宣告破局，未再運作迄100 年10月，但仍保留配撥中心機制。足見原告與其他受處分人於97年7 月至98年8 月間確具有上開各項相互約束彼此事業活動之事實。

⒋原告等確有實際運作前開聯合行為：管理小組為使各處理業者依配撥量（例）分配廢資訊物品，由作業中心統籌調整，將回收量多的處理業者暨轉運站的回收貨源調撥予處理量不足的處理業者。為避免處理業者有申報不實之情，管理小組亦採處理業者間相互至廠區內進行庫存盤點，倘發現差異值超過標準，即提報管理小組會議決議罰款。另為避免處理業者間高價搶貨，由管理小組決議調整廢資訊各品項之最終收購價格，由作業中心製成表格，通知各處理業者及轉運站，使得收購價格與該表格價格趨於一致。

⒌該聯合行為已影響市場供需之功能：

⑴依環保署102 年2 月25日環署基字第1020016418號函說明，資訊物品類之回收率計算公式為回收量/ 前5年營業量（回收量係經第三公正團體稽核認證確認回收處理量；營業量係公告應回收資訊物品類之製造業者銷售量與進口業者進口量之總合）。而筆記型電腦分母則為前7 年營業量、鍵盤分母為當年營業量，另自101 年起分母均以前5 年營業量計算。

⑵國內目前經環保署審查認證取得受補貼資格之合法廢資訊處理業者計有受處分人、可百勝環保科技股份有限公司（下稱可百勝公司）、漢林環保科技股份有限公司（下稱漢林公司）及西方環保科技股份有限公司（下稱西方公司）等16家業者，然因可百勝公司、西方公司、漢林公司皆於98年8 月以後方取得廢資訊物品受補貼資格，未參與案關廢資訊物品共同回收處理配撥聯合行為，且於案關廢資訊聯合行為時間（97年7 月至98年8 月）未正式從事廢資訊物品之拆解處理，故本案受處分人於97年至98年8 月廢資訊處理事業於廢資訊處理市場占有率為100%。

⑶原告一再訴稱有60﹪左右之廢資訊物品係由非法拆解業者處理，渠等市占率非達100 ﹪云云。經被告函請環保署說明獲復（環保署102 年2 月25日環署基字第1020016418號函）略以，回收率4 成左右，係指統計期間真正進入回收處理廠經稽核認證確認回收處理量之統計。而尚未進入回收處理廠之部分，主要係老舊筆記型電腦民眾多自行留存，歷年回收率偏低，故整體資訊物品回收率100 年約46.9﹪，同時在市場流通的可能包括中古市場、二手電腦轉贈或其他部門回收再利用，而該部分最後亦可能回到處理廠進行處理，故其餘6 成並不代表流向非法處理業者。是原告上開所稱，洵非有據，本案97年至98年8 月廢資訊處理事業於廢資訊處理市場占有率仍達100%，並無疑義。

⑷原告等透過管理小組及作業中心的運作，將廢資訊物品平均分配予所有處理業者（除綠電公司臺北廠擁有稍高配撥比例），無視每家處理業者的資本支出、成本結構及管銷能力的差異。復為達配撥預算比例，自行回收能力強之業者亦須將其多餘之回收貨源調撥予處理量不足的處理業者，導致大部分業者的產能利用率偏低，資源配置錯誤，喪失市場競爭機能。原告等透過管理小組運作，共同決議各品項之收購價格，使得回收業者喪失議價能力，排除市場價格競爭之機制，確已影響國內廢資訊處理市場之供需功能，核已違反公平交易法第14條第1 項規定。

㈡原告等雖辯稱對外回收價格均不相同，惟由管理辦法暨原告等之陳述紀錄，原告等確有統一收購價格情事。況原告等所訂管理辦法對於未依所訂價格回收之處理業者訂有罰則。另被告彙整實地調查原告等所陳報之收購價格，發現原告等之收購價格多有雷同，是原告等稱回收價格均僅為建議性質云云，顯不足採。

㈢原告又稱渠等行為係為公益與打擊非法處理廠為目的，沿襲環保署過去之配撥精神，共議提出配撥方案，絕非為限制交易所為之行為云云。惟環保署100 年11月28日環署基字第1000101396號函復略以，基管會於87年7 月成立時，概括承受既有之貯存場及囤積廢資訊物暨廢電子電器物權，為促使回收處理體系正常運作，乃協請處理廠依各廠之效能交付處理，以解決當時廢資訊囤積之問題，並非原告等所稱之配撥行為。

㈣協議書之公證人僅就協議書之簽約人於臺灣板橋地方法院親簽親蓋為認證。雖依公證法第107 條及第70條規定，公證人不得就違反法令事項及無效之法律行為作成公證書，然公證法第72條亦明定，公證人對於請求公證之內容是否符合法令或對請求人之真意有疑義時，應就其疑慮向請求人說明；如請求人仍堅持該項內容時，公證人應依其請求作成公證書。另公證法第15條明定，公證人非有正當理由，不得拒絕請求人之請求。是公證人不會實質審查是否符合法令，協議書是否違反公平交易法，仍應由主管機關據以調查並為認定。原告等主張協議書業經法院公證人認證應屬合法，顯為卸責之詞。

㈤有關原告稱渠等市場占有率未達100%，應包含非法業者在內之所有市場計算云云。如前所述，欲成為受補貼資格之廢資訊物品處理業者，應取得主管機關核發之登記證。縱廢資訊物品有流向不合法之地下回收或處理管道之可能，惟不法拆解或回收處理非法所許可，自應受環保法令之規範而遭杜絕，是原告此節所辯，顯為卸責之詞。

㈥本件聯合行為不具公益性質，亦非公權力或輔助公權力之行使：

⒈依行政程序法第16條第1 項、第2 項規定，行政機關將其權限委託民間團體或個人辦理時，應將委託事項及法規依據公告之；另行政法理上之「行政助手」，係指非以自己之名義獨立對外行為，而偶受國家機關之指揮命令，從事非獨立性活動，高雄高等行政法院90年度訴字第486 號裁定意旨可資參照。

⒉另據環保署100 年11月28日環署基字第1000101396號函，補貼費係直接補貼於具受補貼資格之處理廠，至於回收商及處理廠間之收售行為均由市場機制定其交易價格，環保署並無委請處理廠代撥付補貼費或行使公權力。復按環保署93年1 月6 日環署基字第0930001080號公告，93年1 月1 日起廢棄物品回收清除處理補貼費率、發放方式及對象，廢資訊之補貼費發放對象僅限依「應回收廢棄物清除處理補貼申請審核管理辦法」取得受補貼資格之廢資訊處理業，並無補貼回收商之情形。縱88年至90年間，回收清除補貼費與處理補貼費係分別列載，惟該等費率均經公告停止適用在案。再環保署101 年9月13日環署基字第1010083251號、100 年11月28日環署基字第1000101396號函，亦再次說明本案原告等非公權力或輔助公權力之行使。

㈦本案非屬公平交易法第14條所定例外許可之情形：公平交易法對於聯合行為採原則禁止，例外許可，有競爭關係之各事業倘經合意而相互約束事業活動，且符合公平交易法第14條第1 項但書所列7 款規定，本質上即屬違法聯合行為，非經被告事前例外許可，不得排除其違法性。本案包括原告等在內之被處分人透過協議及合意之方式共同決定廢資訊收購價格、處理數量及交易對象，該等議定事項係屬核心（惡性）卡特爾（Hard Core Cartel）之範疇，因戕害市場競爭效能，向為各國反托拉斯法所禁制，而無例外許可之可能。且按公平交易法第14條所規定之例外許可行為均非與價格或數量有關（經濟不景氣期間除外），原告等透過管理小組及作業中心之運作，無視每家處理業者的資本支出、成本結構及管銷能力的差異，為達配撥比例，回收能力強的業者須將其多餘之回收貨源透過作業中心調撥予處理量不足的處理業者，導致大部分業者的產能利用率偏低，資源配置錯誤，致市場競爭機能遭破壞，顯屬聯合行為而影響市場供需至明。

㈧被告逕裁處原告等罰鍰，無違比例原則：

⒈行政程序法並無明文規定行政機關就具體個案須先為行政指導或警示，行政機關自可視具體個案，考慮法律之目的及個案之具體狀況，彈性應變作適當決定，就多種行政作為方式中擇一行使，以達最有效執法之目的並實現個案正義；倘無權力濫用或逾越權限者，在法律上應受同等之評價。原告等聯合行為屬核心（或稱惡性）卡特爾，係違法性顯著之限制競爭態樣，被告援引公平交易法第14條規定予以論處，於同法第41條規定之各種行政行為方式中選擇命原告停止其違法行為，並考量加入聯合行為時間長短不一、調查期間配合提供事證多寡等，依公平交易法施行細則第36條規定審酌後，始作成原處分，並無違反比例原則。

⒉有關罰鍰計算部分，被告係由原告從基管會所取得有關廢資訊物品的補貼金額考量，而非營業額，原告瑞原公司最後參加，所取得的補貼金額最少，故裁罰50萬元，綠電公司除為發起人外，又是作業中心的執行者，是整個的策劃及監督者，補貼金額為3,000 多萬元，故裁罰240 萬元，其餘原告皆為發起人，裁罰200 萬元，被告依據公平交易法施行細則第36條規定綜合衡量之後裁罰，並未超過裁量的範圍，實屬適當。

㈨被告公處字第101019號與101142號處分書，僅有罰鍰部分遭訴願決定撤銷，而就業者之行為違反公平交易法第14條第1 項本文規定，訴願決定係予以肯認，況本案業經訴願決定維持被告原處分在案，即本案經訴願委員審核並無上揭處分被撤之情況，原告指稱上揭處分書與本案事實雷同，更凸顯本案之處分適法且妥當正確合法並無疑義。原告持以佐證本案原處分書之適法性有違誤亦應予撤銷云云，洵無可採。為此，求為判決：駁回原告之訴。

五、按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」、「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」、「事業不得為聯合行為。但有左列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，不在此限……」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰；……」公平交易法第7 條第1 項、第2 項、第14條第1 項、第41條前段定有明文。又同法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」

六、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有受處分人共同簽訂之協議書（原處分卷甲1 第204 ～211 頁）、管理辦法（同上卷第192 ～196 頁）、為履行協議書之約定而簽發面額200 萬元之履約保證本票（同上卷第218 ～222 頁）、依管理辦法組成之廢資訊物品共同回收處理管理小組（下稱管理小組）召集人輪值表（原處分卷甲2 第631 頁）、管理小組97、98年度會議紀錄（同上卷第644 ～666 頁）、管理小組製作之營運基金繳款確認、通知、補貼費用明細表、廢資訊物品回收參考價（同上卷第688 ～708 、748 ～759頁）、原處分及訴願決定等件在卷可稽，其事實堪予認定。又上開協議書之立協議書人雖記載為「上祈企業有限公司」（下稱上祈公司），惟上祈公司負責人涂光宇與大祈公司原負責人涂河專為父子關係，因同業不知上祈公司自97年1 月起即未向基管會申請廢資訊物品補貼，另由大祈公司於96年12月取得環保署審查認證受補貼資格後，向基管會申請補貼，仍以上祈公司名義記載於協議書上，但實際參與並同意簽訂協議書者乃大祈公司，而非上祈公司，上情已據原告大祈公司原負責人涂河專於100 年10月14日接受被告調查時陳明在卷，並提出高雄縣政府98年5 月22日府環一字第0980112053號同意註銷上祈公司之應回收廢棄物回收業處理業登記證函文、環保署97年5 月29日環署基字第0970038250號同意廢止上祈公司之廢資訊物品類受補貼機構資格函文以資佐證（原處分卷甲2 第548 ～558 頁），且與卷附基管會補貼廢資訊物品處理業者金額比例表所載核屬相符（原處分卷乙6 第4349～4353頁），是以實際參與並簽訂協議書者確係原告大祈公司無訛，亦堪認定。

七、歸納兩造前開主張及陳述，本件之主要爭執在於：被告就本件市場之界定有無錯誤？被告審認原告等就廢資訊物品共同約定回收之收購價格、分配處理之比例及數量之行為，足以影響國內廢資訊處理市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1 項本文聯合行為之禁制規定，有無違誤？被告以原處分裁處原告等50萬至240 萬元不等之罰鍰，有無違反比例原則、平等原則或其他違法情事？本院判斷如下：

㈠環保署為推動垃圾減量、資源回收工作，並達資源永續利用之目標，90年10月24日修正廢棄物清理法第18條規定，明定依第15條第2 項公告之物品，其回收、貯存、清除、處理方法及設施標準應符合中央主管機關之規定；經指定公告一定規模以上應回收廢棄物之回收、處理業，應向主管機關辦理登記，並申報其回收、處理量及相關作業情形；應回收廢棄物之回收處理量稽核認證，由稽核認證團體依稽核認證作業辦法之規定辦理之，責任業者及回收、處理業，得向基管會申請回收清除處理補貼；關於應回收廢棄物其回收、貯存、清除、處理方法及設施標準、稽核認證作業辦法、回收、處理業之規模、登記等管理辦法、補貼申請、審核管理辦法等，則授權由中央主管機關定之。據此，凡應回收之廢棄物項目、其處理方法及設施標準、補貼申請、審核管理及稽核認證等，均經環保署訂有相關規範並公告實施。故欲從事廢資訊物品處理之業者，須依應回收廢棄物回收處理業管理辦法規定，向處理廠（場）所在地主管機關申請並辦理登記，取得主管機關核發之處理業登記證，其處理方法及設施標準均應符合相關規範並受監督，尚非任何人或一般事業均得從事廢資訊物品處理業務。此外，經主管機關登記之廢資訊物品處理業者符合一定要件者，並得向環保署申請取得受補貼機構資格，進行稽核認證及領取補貼（應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法第3 條參看，原處分卷乙6 第4289頁）。是就國內廢資訊物品處理市場而言，相關業者須依法令提出申請，向主管機關辦理登記，取得主管機關核發之處理業登記後，方得進入該市場，拆解處理國內每年所產生之廢資訊物品，又因我國目前未進口廢資訊物品，且國內廢資訊物品遍及全國各地，並無區域性限制，故被告就本件市場界定為國內廢資訊物品處理市場，其地理市場為全國，尚無違誤。

㈡查本件包括原告等在內之受處分13家業者，皆係依法向主管機關申請獲准設立並取得受補貼機構資格之廢資訊物品處理業者，有環保署100 年9 月22日環署基字第1000079454號函所附廢電子電器及廢資訊物品處理業取得受補貼機構資格時間表在卷可稽（原處分卷乙7 第5073～5074頁）。渠等自行回收或向回收業者收購廢資訊物品進行拆解處理，以價格、數量向回收商爭取交易機會，再按所拆解處理之廢資訊物品經稽核認證之處理量，向環保署請領補貼，彼此間具有競爭關係，屬同一產銷階段之水平競爭同業，應無疑義。惟包括原告等在內之受處分13家業者，於97年7 月共同簽署協議書，相互約定各業者不得以任何名義成立第二家廢資訊處理廠，應確實遵守協議通過之配撥比率，共同回收處理廢資訊物品，且設管理小組統籌分配以執行之；上開共同回收處理機制自97年7 月16日開始實施，各處理廠應提供物品盤點報表，由各廠派代表共同實施盤點，各廠就稽核認證之處理量，應每日提報管理小組；為確保協議書約定之履行及共同回收處理業務之順利推展，各處理業者除於簽約時須交付面額200 萬元之履約保證本票外，並設共同回收處理營運基金，每月按實際分配台數及實際開銷額繳交營運基金（原處分卷甲1 第204 ～211 頁）。渠等復共同訂定管理辦法，以立協議書人會議為組織之最高決策機構，並以廠為單位各派1 人組成管理小組，負責共同回收處理業務之推行，管理小組下設廢資訊作業中心，執行管理小組會議決議暨管理辦法規定事項，明定自97年7 月11日起依管理辦法揭示之表列價格回收各類廢資訊物品，同時註明「為因應市場機制而物品回收價格有所變更時，經資訊管理小組會議協商通過得另行以業務聯絡書通知為共同遵守之回收價格」，並另就哄抬價格、匿藏不報處理量、囤積物品、未經報備私自越區轉運或接受越區轉運等情事訂定罰則，凡發現屬實者，視其情節輕重，得沒入履約保證金之一部或全部，以加強並確保立協議書人確實遵守相關約定（處分卷甲1 第192 ～196 頁）。故而原告等有以上開協議方式相互約束事業活動之合意，應屬至明。

㈢次查，原告等均已依協議書之約定，分別簽發面額200 萬元之履約保證本票交管理小組收執（原處分卷甲1 第218～222 頁），並每日填報「廢資訊物品共同回收進場紀錄日報表」（原處分卷甲2 第673 ～687 頁），傳送廢資訊作業中心，再由作業中心將各處理廠填報之庫存量、回收入廠量、處理量，彙總製成「廢資訊物品共同回收處理『庫存量、回收入廠量、處理量』日報彙總表」（原處分卷甲2 第1038頁），傳送予各處理業者俾其知悉明暸。另管理小組為使各處理業者依配撥量（率）分配廢資訊物品，由作業中心依各處理業者每日填報之庫存量、回收入廠量、處理量等資料，統籌調整，將超過配撥量的處理業者回收之貨源，調撥予其他不足量的處理業者；復為因應配撥量差額之實際需要，設置轉運站，由接受調撥之收貨處理業者依「廢資訊物品回收參考價」表內之轉運站價格（原處分卷甲2 第748 ～759 頁），付款予該送貨之轉運站，至於調撥作業所需費用暨調撥作業實際產生之轉運費則由營運基金支付。又為避免處理業者有申報不實之情，管理小組讓處理業者間相互至廠區內進行庫存盤點，倘發現差異超過標準，即提報管理小組會議決議罰款，此由管理小組97年9 月17日97年度第2 次會議紀錄所載「大南方廢資訊庫存因存放地點不同，導致實物大於帳面，此以特例專案准予以8/18複盤台數為準，並於9/19日報表作帳面調整下不為例，罰款壹萬元以示警惕」（原處分卷甲2 第647頁）、98年5 月21日98年度第5 次會議紀錄所載「各廠儘速轉運調整各自撥配差異量到6/30止，總數5,000 台以下，7/31止總數3,000 台以下，若未達以上標準超過部分每台10元罰金」等語（原處分卷甲2 第660 頁），即足徵之。再據98年8 月14日98年度第8 次管理小組會紀錄記載「7/20除弘光公司外，13家處理廠向基管會各自申請處理補貼資料。資料收集後，7/22經中心核對確定13家公司資料數字無誤。……請弘光公司於8/19前會同中心，申請基管會資料，提供核對，釐清真相。若弘光公司未配合核對釐清，則配撥機制自9/1 起停止運作」（原處分卷甲2 第666 頁），固可知原告等約定之共同配撥機制，嗣因弘光公司未予配合，自98年9 月1 日起停止運作而宣告破局，惟原告等自97年7 月起至98年8 月間確係按協議書之約定，透過管理小組及作業中心的運作，實際為上開各項相互約束彼此事業活動之事實，仍堪認定。

㈣又依卷附前揭環保署函附之廢電子電器及廢資訊物品處理業取得受補貼機構資格時間表所載（原處分卷乙7 第5073～5074頁），國內經環保署審查認證取得受補貼資格之合法廢資訊物品處理業者，共計16家，除包括原告等在內之受處分13家業者外，另有可百勝公司、西方公司及漢林公司3 家業者，惟該3 家業者未參與並簽署協議書，且渠等取得廢資訊物品受補貼機構資格之時間分別為98年9 月、99年12月、100 年4 月，皆在原告等為前開相互約束彼此事業活動行為（97年7 月至98年8 月）之後，當時尚未進入國內廢資訊物品處理市場從事競爭，則國內廢資訊物品處理市場，於97年7 月至98年8 月期間內，經主管機關登記並取得受補貼機構資格而為競爭之廢資訊物品處理業者，僅有包括原告等在內之受處分13家業者，應可認定。原告等與其他受處分之廢資訊物品處理業者，竟悉數參與協議書之簽署，約定共同回收處理廢資訊物品，透過配撥比率的訂定以及管理小組與作業中心的運作執行，將廢資訊物品平均分配予所有處理業者處理，無視於處理業者間資本支出、成本結構及管銷能力的差異，回收能力強的業者必須將超過配撥率的回收貨源，調撥予處理量不足的業者，致本屬水平競爭關係之同業間毫無競爭機能可言。另原告等將廢資訊物品收購價格區分為轉運站價、廠對廠價、回收商價，由執行秘書洽各處理業者評估是否調整收購價格並取得共識後，或管理小組會議決議調整收購價格後，由作業中心將各品項決議或調整後之新價格製成「廢資訊物品回收參考價」，通知各處理業者及各轉運站回收業者，依該價格收購廢資訊物品（見原處分卷甲2 第748 ～759 頁），導致市場回收價格一致，回收業者喪失議價能力，影響交易供需之市場功能，亦堪認定。

㈤從而，被告以原告等在內之13家廢資訊物品處理事業，以協議及其他合意之方式共同決定廢資訊物品收購價格、處理數量、交易對象，足以影響國內廢資訊物品處理市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1 項本文聯合行為之禁制規定，依同法第41條第1 項規定，以原處分命原告等自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並考量各處理業者加入聯合行為時間長短、年營業額、取得基管會補貼金額、調查期間配合提供事證多寡（以上詳見原處分卷乙6 第4716～4718頁被告所製廢資訊處理業者參與配撥中心時間及調查期間配合提供事證表之記載），以及原告綠電公司除為本件聯合行為之發起人外，又是作業中心的執行者，依據同法施行細則第36條規定，審酌原告等違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度、危害交易秩序之持續時間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查態度等，處原告綠電公司罰鍰240 萬元，處原告惠嘉電公司、博威特公司、宏青公司、綠建公司、大祈公司、大南方公司罰鍰各200 萬元，處原告瑞原公司罰鍰50萬元，於法尚無不合。

㈥原告等雖執前詞置辯，惟查：

⒈關於原告訴稱渠等係基於行政委託或行政助手之地位，配合環保署廢棄物回收之國家重大政策，而為廢資訊物品之處理，組立管理小組之目的在於貫徹環保署既定政策，為配撥行為則係為杜絕非法處理廠可乘之機，非為從事聯合行為或限制市場競爭，無共同影響市場競爭狀態之意圖乙節。查廢棄物清理法第18條第5 項、應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法第3 條規定，必須取得主管機關核發之處理業登記證及受補貼機構資格之處理業者，始得進行稽核認證及領取補貼，該補貼費係直接補貼於具受補貼資格之處理廠，至於回收商及處理廠間之收售行為均由市場機制決定其交易價格，環保署並無委託處理廠代撥付補貼費或行使公權力，上情已據環保署100 年11月28日環署基字第1000101396號函復明確（原處分卷乙7 第5100～5101頁）。至綠電公司等6 原告引據之環保署87年10月23日（87）環署廢字第0072109 號函（原證5 ）、89年4 月5 日（89）環署廢字第0017830 號函（原證6 ）、88年12月23日（88）環署廢字第0083786 號函（原證9 ），以及臺中縣政府90年4 月4 日90府環廢字第034782號函（原證7 ），核其內容與環保署權限委託無涉，亦未指示原告等應就廢資訊物品處理為配撥行為，原告逕自解讀上開函文，主張渠等係受環保署委託行使公權力，為環保署之行政助手，係受環保署之指示而為配撥行為，非從事聯合行為或限制市場競爭，更無共同影響市場競爭意圖云云，要非可採。又原告前揭所為受環保署指示而為配撥行為之主張既非可採，則原告據此主張渠等信賴行政機關之指導而為配撥行為，基於信賴保護原則之精神，不應受罰，被告對渠等為罰鍰處分，違反信賴保護原則云云，自無足取。

⒉關於原告訴稱國內廢資訊物品處理市場，除合法處理業者外，亦存有非法業者，應將非法業者一併計入，以計算市占率，而依據環保署102 年1 月30日召開「公告應回收資訊物品類回收清除處理費率及補貼費率修正草案」業者協商會議資料關於「資訊物品類回收率及基金餘絀現況」所載回收率（本院101 年度訴字第1730號卷2第32頁），以及該署歷年公告列管材質回收率統計表（本院101 年度訴字第1747號卷第35頁）顯示，廢資訊物品經合法處理業者之回收率在40% 以下，依此推算實有60% 左右的廢資訊物品係由非法拆解業者處理，被告未將不法處理業者列入市占率之計算範圍內，認受處分之13家業者市占率達100%，就市占率之計算顯有不當乙節。經查，上開會議資料有關資訊物品類之回收率計算公式為回收量／前5 年營業量，其中筆記型電腦分母為前7 年營業量、鍵盤分母為當年營業量，另自101 年度起分母均以前5 年營業量計算；而回收量是經第三公正團體稽核認證確認回收處理量，營業量是公告應回收資訊物品類之製造業者銷售量與進口業者進口量之總和。至於回收率4 成左右，係指統計期間真正進入回收處理廠經稽核認證確認回收處理量之統計，尚未進入回收處理廠之部分，主要係筆記型電腦因民眾收存較不佔空間，且恐有個資外流疑慮，故老舊筆記型電腦多自行留存，回收率100 年筆電僅為10.5% ，歷年亦偏低，故整體資訊物品回收率100 年約46.9% ，同時在市場流通的可能包括中古市場、二手電腦轉贈或其他部門回收再利用，而該部分最後亦可能回到處理場廠進行處理，故其餘6成並不代表流向非法處理業者等情，業經環保署102 年2 月25日環署基字第1020016418號函敘綦詳（本院101年度訴字第1730號卷2 第63頁）。況如前所述，欲進入國內廢資訊物品處理市場之處理業者，必須取得主管機關核發之處理業登記證並依法取得受補貼機構資格，始得就其拆解處理之廢資訊物品進行稽核認證及領取補貼，未向主管機關申請登記者，依法自不得從事廢資訊物品之處理，且原告並未具體陳明該市場上究有哪些業者係違法從事廢資訊物品處理而實際從事競爭者，故縱令廢資訊物品有流向非法處理管道之可能，亦無從將此非法處理部分納入國內廢資訊物品處理市場並據以計算市場占有率，原告前開主張，並無可採。原告援引被告88年公處字第129 號處分書，係以查獲之未辦理登記領有牌照之桶裝瓦斯業者，與其他業者事實上存有水平競爭關係，又實際參與聯合行為，應同為聯合行為之主體，依法予以裁處（本院101 年度訴字第1730號卷2 第121頁反面），與本件應否就未知之非法處理業者納入國內廢資訊物品處理市場而一併計算市場占有率之認定無涉，原告執上開處分書為其主張之論據，顯有誤會，併此敘明。

⒊關於原告訴稱被告應先以命停止、改正行為或採取必要更正措施代替罰鍰之課處，或先予行政指導、行業導正或警示後，再裁處罰鍰，方符比例原則、裁量原則等基本要求，且原處分中罰鍰部分，有裁量怠惰、不符比例原則之違法乙節。查本件被告就原告違反公平交易法第14條第1 項本文聯合行為禁制規定之違章行為，以原處分命原告等自處分書送達之次日起，立即停止該違法行為，並分別裁處50萬至240 萬元不等之罰鍰，乃係基於公平交易法第41條賦予之裁量權所為之選擇，以達最有效執法之目的並實現個案正義，並依同法施行細則第36條規定逐一審酌原告等違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、危害交易秩序之持續時間、因違法行為所得利益、事業之規模、經營狀況及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查態度等節，綜合審酌後所為之決定，並經委員會議決議通過等情，已據被告陳明在卷（詳前揭㈤所載）。經核原處分係被告於法律授權範圍內，基於裁量權限所為，並無裁量逾越或裁量濫用情事，於法尚無不合。原告訴稱被告應先予行業警示或導正後始可裁罰，或應先命改正而不改正後再處罰鍰，均於法無據，其據此指摘原處分違反比例原則及裁量原則的基本要求，亦無可採。

⒋關於原告執行政院101 年8 月3 日院臺訴字第1010139284號、102 年4 月18日院臺訴字第1020131273號訴願決定撤銷意旨，指摘原處分違反平等原則乙節。經查，上開行政院訴願決定，係針對綠電公司等不服被告以渠等簽訂廢電子電器物品共同回收處理協議書，就廢電子電器物品共同約定回收之收購價格、分配處理之比例及數量之行為，足以影響國內廢電子電器處理市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1 項本文聯合行為之禁制規定，依同法第41條規定所為處分予以審查，此觀該訴願決定書之記載即明（本院101 年度訴字第1730號卷2第72～79頁），與本件係就原告等以廢資訊物品處理業者之身分，所為相互約束事業活動之行為，是否影響國內廢資訊物品處理市場之供需功能而構成聯合行為之認定，係屬二事，蓋廢電子電器與廢資訊物品處理業者，因所需設施標準要求不同，需分別檢具申請書辦理登記，並各自向環保署申請取得受補貼機構資格，二者分屬不同之市場，其案情、違法事實、市場狀況及裁罰考量各有不同，自無從比較。況訴願制度乃行政機關自我省察、救濟之一環，除違法性外，得併予審酌行政處分之妥適性，與行政法院僅得就行政處分之違法性予以審查，顯有不同，故上開訴願決定以被告未表明其核算原告等年利潤之計算方式與所據資料，以及應否區分合理利潤及違規超額利潤等理由，撤銷被告所為處分，著由被告於2 個月內另為適法之處分，尚不影響本案就原處分合法性之判斷，何況原告年利潤多寡並非本件罰鍰金額考量之因素，此由原處分卷乙6 第4716～4718頁所附被告製作之廢資訊物品處理業者參與配撥中心時間及調查期間配合提供事證表之記載，亦足明之，原告指摘原處分違反平等原則，洵不足採。

⒌另原告等雖稱回收價格僅為建議性質，渠等對外回收價格均不相同云云。惟原告等共同制訂之管理辦法已載明各處理業者應自97年7 月11日起依管理辦法揭示之表列價格回收各類廢資訊物品，且實際上管理小組作業中心亦按市場價格之變動隨時調整收購價格，並將調整後之新價格製成「廢資訊物品回收參考價」，通知各處理業者及各轉運站回收業者，依該價格收購廢資訊物品，凡此均已詳述如前，且各處理業者係按管理小組作業中心所定收購價格回收各類廢資訊物品，為原告等接受被告調查時所不爭之事實，亦有原告等陳述紀錄在卷可參（見原處分卷甲1 ），原告綠電公司、惠嘉電公司、綠建公司、大祈公司、大南方公司嗣於訴訟中始提出零星發票、收據、轉帳傳票或自行製作之回收價格一覽表、結帳明細查詢報表等資料（本院101 年度訴字第1730號卷1 第51～226 頁），主張回收價格僅為建議性質云云，顯不足採。又原告主張渠等簽訂之協議書係由律師撰擬並經公證人認證乙節，縱令屬實，亦僅能證明該協議書係由立協議書人當面於私文書簽名，或承認其簽名屬實（公證法第101 條第1 項參看），與渠等共同簽訂協議書以相互約束彼此事業活動之行為，是否構成為法所禁之聯合行為，並無關連，原告徒以協議書係由律師撰擬並經公證人認證肯認其合法性為由，主張渠等依據協議書履行非屬違法，且不具違法性之認識云云，顯屬卸責之詞，不足為採。

八、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭