臺北高等行政法院判決

101年7月19日辯論終結

原告

張志豪

被告

財團法人中華民國私立學校教職員退休撫卹離職資

被告

遣儲金管理委員會

代表人

李銓（董事長）住同上

訴訟代理人

楊思勤 律師

複代理人

林達傑 律師

上列當事人間退休事件，原告不服教育部中央教師申訴評議委員會中華民國100 年10月17日申訴評議決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人陳璽安於訴訟進行中變更為李銓，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告於民國90年8 月1 日自政治作戰學校退休生效，即受聘至嶺東技術學院（94年8 月1 日改制為嶺東科技大學）擔任教授。嗣原告年滿65歲，依據嶺東科技大學教職員工退休撫卹資遣辦法第6 條第1 項第1 款規定辦理屆齡退休，並於100 年2 月1 日生效。經嶺東科技大學於97年10月20日嶺大人字第0970001167號函向被告申請原告退休，被告以98年1 月15日98退0040號函審定不再發給退休金，並於備註欄敘明「依『公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項』第10項規定，85年10月4 日以後再任者於重行退休時連同併計以前退休之基數計算，未達最高（30年）者補足其差額。張師服務私立學校年資7 年6 個月，查其於民國90年8 月1 日自政治作戰學校退休時，已採計年資35年0 個月之退休金，已達最高標準，故本會不再發給退休金。」原告不服，於98年4 月17日函請被告重新審核，經被告以98年4 月23日(98)基字第0029號函維持前述核定。原告仍不服，於100 年8 月4 日向教育部中央教師申訴評議委員會提起申訴，經該會以申訴逾期而不受理。原告乃於100 年11月2 日向被告提出確認行政處分無效之申請，惟被告並未在30日期限內答覆，原告遂向臺中高等行政法院提起行政訴訟，經該院以無管轄權為由，以100 年度訴字第410 號裁定移送本院。

三、原告訴稱

⑴原告於90年7 月31日自政治作戰學校退休後即於同年8 月1日起應聘嶺東技術學院擔任教授乙職，迄98年1 月31日屆齡退休，計任職該校年資7 年6 個月。

⑵依據嶺東科技大學教職員工退休撫卹資遣辦法第12條規定，原告應獲得本俸14個基數退休金之給付。而負責核給退休金的被告於98年1 月15日以98退0040函知原告，其內容除了適用條款：「貴校（案指嶺東科技大學）教職員工退休撫卹資遣辦法第6 條第1 項第l 款」錯引條文外；又於備註云：依「公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項」第10項「公立學校教師退休後於85年10月4 日以後再任私立學校，毋庸繳回退休給與，自再任之月起年資重新計算，於重行退休時，連同以前退休年資所核給之基數應合併計算，以不超過所定各該標準為限，以前退休基數已達最高標準者不再發給，未達最高標準者，補足其差額」之規定，原告90年8 月l 日自政治作戰學校退休時，已採計年資35年0 個月之退休金，已達最高標準，故不再發給退休金。原告審視上述規定中，有「以不超過所定各該標準為限」條文，據此可知，所謂「最高標準」者應有二種：一指滿30年61個基數；一指30年以上成績優異者可達81個基數。故原告不能認同被告所作核定，乃於98年4 月17日函請被告重新審核原告退休案件。被告旋於98年4 月23日以(98)基字第0029號函覆，仍維持前述之核定。

⑶原告不服被告前述核定，而於98年8 月13日陳情教育部人事處。承該部於98年9 月25日以台人（三）字第0980155199號函示，略云「另查嶺東科技大學教職員工退休撫卹資遺辦法第12條第3 項規定，教師或校長服務滿30年，並有連續任教公私立學校20年之資歷，成績優異者，一次退休金之給與，依第1 項規定增加其基數，但最高總數以81個基數為限。綜上規定，本案台端於90年8 月1 日再任嶺東技術學院之月起，年資應重新起算，又因自軍事學校退休時，已請領服務年資35年61個基數之退休金，本次重行退休時，除符合前開增核規定，得再核給私校5 年之一次退休金外，係無法再核給任何基數之退休金。本案所詢因涉相關事實認定，爰請依上開規定，逕洽財團法人中華民國私立學校教職員工退休撫卹基金管理委員會辦理」。

⑷教育部此項裁示，除了依據嶺東科技大學教職員工退休撫卹資遺辦法第12條第3 項規定外，尚有前引公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項第5 條第1 項條文的原始依據。原告收悉教育部本件裁示後不久，即因右手掌脂肪腫瘤及膽囊炎兩項切除手術期間頗受苦痛纏擾，乃延宕至100 年1 月初始將教育部裁示傳送被告，並再於同月11日函請被告就原告退休案件速作補救措施，但被告置之不理。

⑸原告無奈之餘，復於100 年8 月4 日就本案向教育部中央教師申訴評議委員會提出申訴。教育部於10月21日以臺申字第1000187516號函將該委員會評議書檢送原告，略云「惟申訴人於100 年8 月4 日始提出本件教師申訴，仍已逾前述1 年內之法定期限；本件教師申訴之提起於法自有未合，依前揭評議準則第20條第1 款規定，應予不受理。至於本件申訴人不服財團法人中華民國教職員私立學校退休撫卹離職資遣儲金管理委員會之決定，是否尚有其他法律救濟途徑，仍請本件申訴人另行依法辦理」。

⑹原告乃於100 年11月2 日向被告提出確認行政處分無效之申請，被告亦並未在30日期限內答覆，爰依據行政訴訟法對被告提起行政訴訟。原告認為，被告審核原告退休案件僅依據公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項第10條之規定辦理，而不依據該注意事項第5 條第1 項及嶺東科技大學教職員工退休撫卹資遣辦法第12條第3 項之增核規定辦理，此一行為導致原告權益受損，其理至明。

⑺基此，原告除要求被告一次給付原告5 年退休金新臺幣（下同）1,048,200 元（5 年退休金＝10個基數＝10×52,410元×2 =1,048,200元）外，再就被告未善盡其維護教育同仁應享權益之職責以及臨事態度之粗劣顢頇，要求被告再給付原告200,000 元之懲罰性賠償金。兩項合計總金額1,248,200元。

⑻被告引用學校法人及其所屬私立學校教職員退休、撫卹、離職、資遣條例施行細則係99年1 月1 日公布施行的新法規，原告退休則係在98年2 月1 日；依據新法規之訂立，除另有規定外，有所謂「不得溯及既往原則」，故此新頒施行細則並不能作為審核原告退休案件之依據，其理至明。

⑼就被告援引的前項施行細則而言，其第21條第3 項為「本條例第12條第4 項所定核計最高基數，以總數61個基數為限。但校長或教師於本條例施行前服務年資滿30年，並有連續任教公私立學校20年之資歷，成績優異者，依前項規定增加其基數，以總數81個基數為限。」此項條文亦仍承續了教育部86年2 月12日發布的公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遺作業注意事項第5 條、第10條條文的精神與內容。被告於此視而不見，又再斷章取義，捨81個基數的規定不提，主觀認定61個基數即為最高基數，並據以作為駁回原告的論據。

⑽被告所舉教育部99年7 月7 日台人（三）字第0990110957號書函釋示內有「最高基數(30)年」字樣，由於原告無從知悉該號書函全文內容，故無法予以評斷。惟教育部早於98年9月25日，即以台人（三）字第0980155199號書函釋示原告，內容清楚指示原告「本次重行退休時，除符合前開增核規定，得再核給私校5 年之一次退休金外，係無法再核給任何基數之退休金。」原告深信，教育部對同一法規不致有前後不一的解釋。

⑾被告援引前述86年2 月12日教育部發布的公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遺作業注意事項第10條與第5 條第1 項條文以及嶺東科技大學教職員工退休撫卹資遺辦法第12條第3 項條文，據以認定原告並不符合上開增核退休給與規定之情形。此段辯辭與推論，不僅理路錯亂，是非混淆，抑且蠻橫武斷地抹煞原告轉任嶺東科技大學7 年6 個月的年資。

⑿綜上，原處分之違誤甚多，有行政程序法第111 條第7 款重大明顯瑕疵，及第3 款規定之處分內容對任何人均屬不能實現之情形，故其原處分應屬無效。因而聲明：「①確認被告98年1 月15日98退0040函行政處分無效。②被告應一次給付原告5 年退休金1,048,200 元以及懲罰性賠償金200,000 元，兩項合計總金額1,248,200 元。③訴訟費用由被告負擔」。

四、被告抗辯：

⑴按96年12月18日修正前私立學校法第66條第3 項規定：「退休後再任公私立學校校長、教師，於重行退休或辦理撫卹時，以前退休之年資所計給之基數應合併計算，並以不超過儲金制建立前公私立學校校長、教師應計給之最高基數為限。」又學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例第12條第4 項：「本條例施行前任職年資併計標準，其退休金、撫卹金、資遣給與基數內涵及核計最高基數，依本條例施行前原私立學校教職員退休、撫卹、資遣規定辦理。」該條例施行細則第21條第3 項：「本條例第12條第4 項所定核計最高基數，以總數61個基數為限。」且依據教育部99年7 月7 日台人（三）字第0990110957號書函釋示：「二、……公立學校教師退休再任私立學校，其於私立學校辦理重行退休時，所領取私立學校儲金施行前之退休基數，連同原已領取公立學校之退休金基數，應合併計算，並不得超過私立學校儲金制建立前應計給之最高基數（30年）。又其上開已領取公立學校之退休金基數，係包含依規定得採計為退休年資之各項公職年資。」

⑵經查原告於90年8 月1 日自政治作戰學校退休時，已經國防部核定其退休年資35年，有卷附國防部所屬軍事院校教師退休年資核定表可稽，復為原告所不爭執。

⑶再按公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項第10條：「公私立學校校長、教師退休、資遣後於85年10月4 日以後再任公私學校校長、教師時，無庸繳回已領之退休資遣給與，自再任之月起，年資重新計算，於重行退休、資遣或辦理撫卹時，連同以前退休資遣年資所核給之基數應合併計算，以不超過所定各該最高標準為限，以前退休資遣基數已達最高標準者不再發給，未達最高標準，補足其差額。」又按「公立學校校長、教師併計私立學校校長、教師年資辦理退休、撫卹、資遣時，其於85年2 月1 日以前年資併計最高採計30年、連同85年2 月1 日以後年資最高採計35年，符合增核退休給與規定者，最高得採計40年。」、「教師或校長服務滿30年，並有連續任教公私立學校20年之資歷，成績優異者，一次退休金之給與，依第1 項規定增加其基數，但最高總數以81個基數為限。」分別為前揭注意事項第5 條第1 款及嶺東科技大學教職員退休撫卹資遣辦法12條第3 項所明文。從而，本件原告並不符合上開增核退休給與規定之情形，被告於原告再次申請退休之際，依照上開法令規定及教育部釋示，以原告於前次申請退休時既已採計年資35年，已達最高標準，不再發給退休金。

⑷綜上，被告以原處分並無違誤，因而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。

五、得心證之理由：

⑴提起撤銷之訴與提起確認行政處分無效之訴，基本上是不同的類型的訴訟，最基本的區分是撤銷之訴以行政處分違法為前提（參見行政訴訟法第4 條），而確認行政處分無效之訴是以行政處分無效為前提（參見行政訴訟法第6 條），而行政處分之違法不一定表示該行政處分必然無效，二者不可以同等視之。

①撤銷與無效是不同的法律概念，待處理的對象不同、發生的效果也有不同；原則上無效是自始、客觀的無效，但撤銷參見民法第114 條第1 項之規定「法律行為經撤銷者，視為自始無效。」，即法律行為有瑕疵，而程度嚴重者是無效，而程度較輕者僅屬得撤銷，而非必然無效。

②在公法上亦同，確認無效之訴要處理的程度顯然嚴重於撤銷之訴。提起撤銷之訴，有法定期間之限制，參見行政訴訟法第106 條，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之。而提起確認行政處分無效之訴原則上並無期限之限制。若兩種類型訴訟之對象完全一致，則提起撤銷之訴之法定期間限制，即無立法之必要。

③而正因為確認無效之訴之提起無法定期間之限制，也不以提起訴願為前置程序，為了讓為行政處分之機關有所因應，訴訟制度上才設計確答程序（確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之）以資週延。

⑵本件訴訟之程序問題：

①按教師法第33條：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」次按本院93年度訴字第3389號判決：「又再申訴評議決定視同再訴願決定，再申訴人不服評議決定，得提起行政訴訟救濟，改制前行政法院86年度判字第3301號及最高行政法院89年度判字第3627號各著有判決。」故本件雖未經訴願程序，惟參照行政法院判決意旨，經申訴程序後應可逕行提起行政訴訟。

②但問題在於原告申訴逾期，所以原告無法提起撤銷之訴。原告於申訴書中稱知悉被告核定退休金之日為98年4 月17日（中高行卷p.70），惟原告遲至100 年8 月5 日始向教育部中央教師申訴評議委員會提出申訴（中高行卷p.70申訴書之收文日期章戳），雖原處分（被告98年1 月15日98退0040函）未有教示條款，但仍已逾1 年之法定期限（參見訴願法第92條第2 項），故本件申訴已逾期而經申訴不受理在案（中高行卷p.39）。

③但原告循確答程序，提起本件確認行政處分無效之訴。經查，被告陳明「原告所稱之確認行政處分無效申請書，被告的確有收到，但原告在申請書上面並未簽章，被告才會以存查方式處理（參本院卷p.45）」，雖申請書署名部分僅屬打字而非簽字或蓋章（參中高行卷p.08），但明確的意思表示已經到達，該確答程序應屬完備，核先述明。

⑶兩造之實體爭執，為原告有無適用公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項（中高行卷p.24）第5 條第1 款，及嶺東科技大學教職員工退休撫卹資遣辦法（中高行卷p.20）第12條第3 項之規定，而有增核退休給與之適用？但在處理實體爭議之前，還是要釐清「提起撤銷之訴」與「提起確認行政處分無效之訴」之差異。經查：

①一般違法的行政處分是要以訴願程序為前置程序，因訴願程序未達救濟目的，始得於法定期限內提起撤銷之訴。只有違法的情節嚴重到行政處分無效的程度，才有提起確認行政處分無效之訴之空間。因此導致行政處分無效的原因，必是明顯而嚴重的違法，參見行政程序法第111 條之規定自明。故行政處分之瑕疵要到如何的程度才可謂之無效，學者前大法官吳庚所著「行政法之理論與實用」一書（增訂八版p398），稱如同寫在額頭上，任何人一望即知，已達重大明顯程度，方屬無效。

②原告所稱之「公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項第5 條第1 款」、「嶺東科技大學教職員工退休撫卹資遣辦法第12條第3 項」等規定之適用爭議，是「公立學校校長、教師併計私立學校校長、教師年資辦理退休、撫卹、資遣時，其於85年2 月1 日以前年資併計最高採計30年、連同85年2 月1 日以後年資最高採計35年，符合增核退休給與規定者，最高得採計40年。」或「教師或校長服務滿30年，並有連續任教公私立學校20年之資歷，成績優異者，一次退休金之給與，依第1 項規定增加其基數，但最高總數以81個基數為限。」要件審查之爭議，並非行政程序法第111 條第3 款（處分內容對任何人均屬不能實現）、第7 款（重大明顯瑕疵）之情事，此等爭議，自非提起確認行政處分無效之訴救濟之範疇，原告據此主張自無理由。

③原告就上開規範適用之爭議，是行政處分有無違法的範疇，應該循撤銷之訴救濟之，是原告遲誤法定申訴期間（申訴案，經依教師申訴評議委員會組織及評議準則第20條第1 款，諭知申訴不受理），而無法提起撤銷之訴（因此，該事由若提起撤銷之訴，是否有理由，已無審究之必要）。但斷不能因為違誤申訴法定期限，而認為該事由可以提起確認行政處分無效之訴。

⑷提起確認行政處分無效之訴已無理由，當予駁回；所附帶提起之給付之訴（被告應一次給付原告5 年退休金1,048,200元以及懲罰性賠償金200,000 元，兩項合計總金額1,248,200 元）亦無理由，併予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭