臺北高等行政法院判決

再審原告

新北市政府環境保護局（原臺北縣政府環境保護局）

代表人

劉和然（局長）住同上

訴訟代理人

林合民 律師

再審被告

台灣電力股份有限公司

代表人

陳貴明（董事長）

訴訟代理人

吳雨學 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，再審原告不服最高行政法院中華民國100 年8 月4 日100 年度判字第1340號判決，提起再審之訴，經最高行政法院將關於行政訴訟法第273 條第1 項第14款事由部分裁定移送本院，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：再審原告以再審被告核一廠、核二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書之貯存場未興建，認再審被告未依環境影響說明書審查結論之承諾執行，違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條之規定；且再審被告核一廠、核二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書均分別載明用過燃料貯存池貯滿期限，如今貯存池均已貯滿，再審被告仍未興建貯存場，因發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，再審原告因認再審被告應依環評法第18條第3 項提出因應對策，經限期命再審被告提出，再審被告以再審原告並無命其提出因應對策之權限，而未提出，再審原告即以再審被告核一廠、核二廠均有違反環評法第17條、第18條第3 項情事，均依同法第23條第1 項第1 款、第2 款規定，各裁處新臺幣（下同）30萬元罰鍰，合計4 次，並均限期命再審被告於民國96年10月31日前完成改善，嗣再函限期命再審被告於96年11月26日前完成改善，有再審原告96年10月1 日北環規字第0960069135號函暨所附96年10月1 日北環規字第10-096-100001 號裁處書（下稱核一廠違反環評法第17條首次裁處書）、96年10月1日北環規字第0960069134號函暨所附96年10月1 日北環規字第10-096-100002 號裁處書（下稱核一廠違反環評法第18條第3 項首次裁處書）、96年10月1 日北環規字第0960069150號函暨所附96年10月1 日北環規字第10-096-100003 號裁處書（下稱核二廠違反環評法第17條首次裁處書）、96年10月1 日北環規字第0960069136號函暨所附96年10月1 日北環規字第10-096-100004 號裁處書（下稱核二廠違反環評法第18條第3 項首次裁處書），及96年11月12日北環規字第0960080777號、96年11月12日北環規字第0960080778號、96年11月12日北環規字第0960080779號、96年11月12日北環規字第0960080780號再次限期完成改善函在卷可稽。因再審被告逾期仍未完成改善，再審原告乃依同法第23條第1 項第1 款、第2 款規定，自96年11月27日至97年2 月26日止，按日連續處罰再審被告30萬、60萬、90萬、150 萬元不等之罰鍰，合計裁罰處分共368 件（詳如本院前判決附表所示），金額共540,000,000 元（已執行完畢）。再審被告不服，提起訴願，均遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院99年7 月29日97年度訴字第2635號判決：「附表所示訴願決定及原處分均撤銷。被告應給付原告新臺幣伍億肆仟萬元，及自民國九十八年二月二十日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔。」（下稱本院前判決）。再審原告不服，就其中不利部分提起上訴，經最高行政法院以100 年8 月4 日100 年度判字第1340號判決：「原判決關於命上訴人（即再審原告）給付被上訴人( 即再審被告) 利息部分暨該訴訟費用部分均廢棄。廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。其餘上訴駁回。廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。」（下稱原確定判決）。再審原告仍表不服，提起再審，關於以行政訴訟法第273 條第1 項第1 款提起再審之訴部分，經最高行政法院以101 年2 月23日101 年度判字第197 號判決再審之訴駁回；關於以行政訴訟法第273 條第1項第14款提起再審之訴部分，經最高行政法院以101 年2 月23日101 年度裁字第381 號裁定移送本院審理。

二、本件再審原告主張：

㈠原確定判決所適用之法規顯不合於環評法第2 條及環評法施行細則第5 條第4 款規定內容，有行政訴訟法第27條第1 項第14款所定「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」之再審事由：1 按環評法第2 條所定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」。又環評法施行細則第5 條第4 款就縣市政府之權限，明文規定：「四、有關轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。」依此規定，現行環評法制顯然將有關新北市( 原為臺北縣) 轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項之執行權限，明文賦予新北市政府。復依環評法第18條規定，新北市政府對於具有主管監督權限之開發行為，自得由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。因此本件再審原告基於上揭之法定監督權限，認定再審被告核一廠、核二廠違反環評法第17條、第18條第3 項，而依同法第23條第1 項第1 、2 款之規定，作成科處罰鍰之系爭處分，及限期命再審被告改善，及於再審被告未改善時按日連續處罰之處分，均係有權處分。2 另依行政院環境保護署86年11月20日訂定發佈而於本件處分時仍有效之「環境影響評估個案監督作業執行原則」第5 點規定：「惟臺灣各級主管機關分工原則：符合監督時機之案件，各級主管機關依下列分工原則進行環境影響評估監督作業。（一）環境影響評估個案之原審查機關列為辦理監督該個案之第一優先順位。（二）原審查機關將該個案之審查結論副知其他主管機關者，則被副知之主管機關列為辦理監督該個案之第二優先順位。（三）該個案遇有人民陳情、檢舉或公害糾紛案件或基於業務需要，以當地環保主管機關為監督優先順位，如涉及跨縣市者由省級環保主管機關辦理監督作業；如跨省市由中央環保主管機關辦理監督作業，各環保機關之監督結果均應副知原審查機關。（四）其餘非屬上述之各類狀況，原則上仍由原審查機關負責辦理監督作業，若遇執行困難時，則由原審查機關提出支援需求，並負責相關之協調配合事宜。」而本件行政院環境保護署審竣「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之環境影響評估案件，亦函請再審原告納入監督工作，再審原告依上揭「環境影響評估個案監督作業執行原則」第5 點第（二）項規定自有第二優先順位得執行監督事項。又因再審被告長期未依「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」之承諾於期限內興建用過核燃料之中期貯存場，而仍將用過核燃料持續貯存於水池中，違背「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」，且對新北市環境造成嚴重影響，再審原告基於維護新北市環境之業務需要，依上揭「環境影響評估個案監督作業執行原則」第5 點第（三）項規定，對再審被告是否執行「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」之承諾事項，亦有優先監督之順位。因此本件就再審被告於新北市關於核一、二廠之開發行為，是否依環境影響說明書內容及審查結論切實執行；及是否應命再審被告提出環境影響調查報告書或限期命提出因應對策以供審查，依上開規定，均屬再審原告之權限，且屬監督優先順位，再審原告自得以再審被告核一廠、核二廠違反環評法第17條、第18條第3項，而依同法第23條第1 項第1 、2 款之規定，作成科處罰鍰之裁處，亦得限期命再審被告改善，以及於再審被告未改善時按日連續處罰之，至為明確。

3.惟原確定判決卻忽視本件開發行為位於新北市轄區，環評法施行細則第5 條第4 款就「縣市政府之權限」已明文規定：「四、有關轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。」亦即規定新北市轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，均屬新北市政府之權限之規定，而以本件環評審查事項及監督事項，應屬中央主管機關環保署之權責，誤認再審原告無權為裁罰處分云云，對於再審原告於歷審書狀及上訴理由狀所提出行政院環境保護署86年11月20日訂定發佈而於本件處分時仍有效之「環境影響評估個案監督作業執行原則」第5 點規定之有利於再審原告之證物( 書證) ，漏未斟酌，有行政訴訟法第273 條第1 項第14款所定「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」之再審事由。

㈡綜上所述，原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第14款之情事，為此，再審原告依據行政訴訟法第273 條第1 項第14款規定，提起本件再審之訴，並聲明求為判決：

⒈原確定判決廢棄。

⒉本院前判決廢棄，再審被告於第一審之訴駁回，或發回鈞院。

三、再審被告則以：

㈠再審原告在再審起訴狀第7 頁至第8 頁引用於本件行政處分時當下仍有效之「環境影響評估個案監督作業執行原則」第5 點規定，作為其主張原確定判決有足以影響於判決之重要證物漏未審酌之再審事由，惟：

⒈依環評法第2 條及同法施行細則第12條規定，即可知再審被告之中央目的事業主管機關為經濟部，則再審被告就環評法所定「主管機關」之層級，自應係「行政院環境保護署」者，而非新北市政府或再審原告。

⒉又按行政院環境保護署98年7 月1 日環署綜字第0980057591號函示：「經本署審查通過之環境影響評估書件，未經本署依公告程序踐行將監督權限交付委託者，其監督權專屬本署。」。其理由略以：「……依環境影響評估法第18條規定：『開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。』該條文內容所稱『主管機關』，依環境影響評估法施行細則第12條規定：『本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。』準此，上開環境影響評估法第18條所定開發行為進行中及完成使用時環境影響評估審查結論執行情形之監督權限，係專屬於審查該開發案環境影響評估之主管機關……」等語。

⒊由上可知，本件系爭開發案有關環評法第18條所定之監督事項，僅有行政院環境保護署為主管機關，雖依同法施行細則第12條後段：「……必要時，上級主管機關得『委託』下級主管機關辦理。」之規定，然而，本件行政院環境保護署既未踐行將監督權限交付予再審原告執行之「公告」程序，亦即行政院環境保護署並未將系爭開發案之監督權限合法委辦再審原告執行之，從而，本件再審原告既非系爭開發案環境影響評估審查之主管機關或受託機關，再審原告自不具備環評法第18條所定監督開發單位之權限。

⒋再者，參諸行政院環境保護署前於95年11月29日以環署綜字第0950095186號函、96年1 月24日以環署綜字第0960007004號函業已多次函覆臺北縣政府略以：「為利審查之一致性及事權統一，本案環境影響調查報告書仍由本署（即行政院環境保護署）進行審查為宜」之意旨，均可認定有關再審被告就環境保護事項之主管機關，確為行政院環境保護署。

⒌復查，有關再審被告之環境保護事項及評估之主管機關究屬何機關乙節，迭經行政院環境保護署以96年4 月14日環署訴字第0960010424號訴願決定；暨環署訴字第0960010426號訴願決定認定：「……本開發案之審查機關為本署（即指行政院環境保護署），而有無權限命開發單位提出環境影響調查報告書及『因應對策』，因涉及事實與比對判斷之問題，自屬原審查機關即本署之權責，故原處分機關（即指新北市政府）無權命開發單位提出環境影響調查報告書及『因應對策』進行審查，乃屬當然……」等事實及理由可稽。

⒍申言之，有關環評法施行細則第5 條第4 款之規定，僅包括轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論；或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項而已，尚不包括命再審原告提出環境影響調查報告書或因應對策，以及其審查權在內，就此另有行政院環境保護署96年11月7 日環署綜字第0960085227號函，其中有說明欄第3 點之說明可資遵循。

⒎準此，再審原告主張應適用於本件行政處分時當下仍有效之「環境影響評估個案監督作業執行原則」第5 點規定，作為其主張原確定判決有足以影響於判決之重要證物漏未審酌之再審事由，即非可採，亦屬無據，原確定判決之認事用法洵屬允當，並無任何重要證物漏未審酌之再審事由，至為灼然。

㈡何況，再審原告引用於本件行政處分時當下仍有效「環境影響評估個案監督作業執行原則」第5 點之規定，係屬上級機關對下級機關，依其權限或職權為規範機關內部秩序或運作，所訂定之「行政規則」，依「法律優位原則」，自不得與上揭「環評法第18條」之規定相牴觸，易言之，該「環境影響評估個案監督作業執行原則」有與「環評法」之規定相牴觸者均屬無效。據此，再審原告徒以停止適用前之「環境影響評估個案監督作業執行原則」，作為原確定判決有足以影響於判決之重要證物漏未審酌之再審事由，亦顯屬無據。

㈢綜上所述，再審原告起訴意旨所執各詞，或係於前訴訟程序業已主張，或屬對於原確定判決證據取捨及事實認定職權之行使，與再審原告之希冀不同所造成之差異，自不得作為有上開再審事由之依據，難認有行政訴訟法第273 條第1 項第14款所定原判決就足以影響於判決之重要證物漏未審酌之再審事由。據此，再審原告請求廢棄原確定判決，顯無理由，應予駁回。

四、按「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之」、「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：……十四、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。」行政訴訟法第278 條第2 項、第273 條第1 項但書及第14款分別定有明文。準此，再審程式旨在補上訴制度之窮，是其具有補充性，如當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，即不得提起再審之訴。再按所謂「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者」係指當事人在前訴訟程式已經提出，而原確定判決漏未於判決理由中斟酌者而言；申言之，該項證物如經斟酌，原判決將不致為如此之論斷，若縱經斟酌亦不足影響原判決之內容，或原判決曾於理由中說明其為不必要之證據者，均與本條規定得提起再審之要件不符。

五、再按「依司法院大法官會議議決釋字第110 號及司法院院字第2704號解釋所示意旨，原祇謂需用土地人不依規定期限繳交補償地價及其他補償費時，原徵收土地核准案應解為從此失其效力，並不解為原徵收處分因此認為違法，且此種法律上之見解，亦不能認為民事訴訟法第492 條第1 項第11款所稱之證物，尤非同條項第9 款所指之確定裁判或行政處分及第10款所指之確定判決或和解調解可比。再審原告提起本件再審之訴，原不具備法定再審之原因，且距原判決送達時已逾年餘之久，自亦無從主張提起再審之訴之不變期間可自事由發生或知悉時起算，其遽行提起再審之訴，自難認為合法。」最高行政法院55年裁字第36號判例意旨意旨參照。可知，此所謂「發現未經斟酌之證物」者，當係限於有證物屬性之物證及書證在內，並不包括未具證物屬性之人證、法律見解及有關法令之適用在內。

六、再審原告主張原確定判決對於行政院環境保護署86年11月20日訂定發佈而於本件處分時仍有效之「環境影響評估個案監督作業執行原則」第5 點規定，漏未斟酌，有行政訴訟法第273 條第1 項第14款所定「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」之再審事由云云。惟按所謂「證物」乃指可供證明待證事實之證書及與證書有相同效力之物件或勘驗物，且其證據力，係由事實審法院根據經驗法則，依自由心證判斷之。查「環境影響評估個案監督作業執行原則」第5 點規定，係屬上級機關對下級機關，依其權限或職權為規範機關內部秩序或運作所訂定之「行政規則」，並非證物。故原確定判決並無就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌之情形可言，核與前開行政訴訟法第273 條第1 項第14款重要證物漏未斟酌之再審要件尚有未合。

七、再者，原確定判決已詳細論述依環境影響評估法施行細則第3 條第3 款、第4 款及第12條規定，認本件係由中央目的事業主管機關經濟部轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書及環境影響調查報告書之審查事項，而由環保署公告審查通過，則其各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，係屬環保署之權限，而非屬新北市政府之權限，是新北市政府無權將上開屬於環保署之權限事項，以96年8 月27日北府環一字第0960057950號公告委任其所屬即再審原告執行，再審原告自亦無權基於臺北縣政府之公告，而為系爭處分等情，因而駁回再審原告在前程序之上訴。再審原告不服，依行政訴訟法第273 條第1 項第1 款規定，提起再審之訴，亦經最高行政法院於101 年2 月23日以101 年度判字第197 號判決駁回確定在案。可知，再審原告無權基於上開新北市政府之公告，而為系爭處分，甚為明確，縱經斟酌「環境影響評估個案監督作業執行原則」第5 點規定，亦不足影響原確定判決之內容，而受較有利益之判決。

八、綜上所述，再審原告主張最高行政法院100 年度判字第1340號判決有行政訴訟法第273 條第1 項第14款再審事由，提起再審之訴，依其起訴主張之事實，於法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。

據上論結，本件再審原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第278 條第2 項、第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭