臺北高等行政法院裁定

101年11月1日辯論終結

原告

盤基建設股份有限公司

代表人

吳錫洋（董事長）住同上

訴訟代理人

陳明暉律師

複代理人

郭令立律師

被告

內政部

代表人

李鴻源（部長）住同上

訴訟代理人

陳淑芬律師

孫維潔

　王明堂

上列當事人間國家公園法事件，原告不服行政院中華民國101 年5 月31日院臺訴字第1010132429號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告依國家公園法第7 條及其施行細則第6 條規定，檢陳墾丁國家公園計畫第三次通盤檢討計畫書圖（下稱「系爭第3次通盤檢討計畫」），報經行政院民國100 年11月7 日院臺建字第1000106932號函核定（下稱「100 年11月7 日函」），被告遂以100 年11月17日台內營字第1000221466號公告系爭第3 次通盤檢討計畫，並自同年月25日起生效（下稱「系爭公告」）。原告以系爭第3 次通盤檢討計畫，關於「停13」停車場用地及其容許使用項目等，將損及其權益為由，而於100 年12月21日向被告提出聲明異議書，經被告以101 年1 月20日內授營園字第1010800512號函復原告（受文者名稱「○」○建設股份有限公司，係屬誤繕）略以：「停13用地徵收面積差異部分，被告已以100 年7 月8 日內授營園字第1000805893號函復原告。至本件計畫書、圖所載停13面積不符部分，業續循第三次計畫通盤檢討程序予以訂正。停13用地位處船帆石遊憩區，該區除存有區域交通停車問題外，尚有建置污水處理廠以維護海域水質之實際需求，爰於辦理本計畫第三次通盤檢討時，依國家公園法施行細則第3 條規定，一併修正保護利用管制原則及各類用地別容許使用項目等規定，以達活化園區內公共設施用地使用效益。相鄰公有土地現已完成屏東縣政府消防局第四大隊墾丁分隊消防站建置」等語（下稱「101 年1 月20日函」）。嗣原告就被告前開101 年1 月20日函文提起訴願，行政院審酌其意旨應係就行政院100 年11月7 日函核定、被告公告之系爭第3 次通盤檢討計畫案為爭執，乃以院臺訴字第1010132429號訴願決定不受理，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：系爭第3 次通盤檢討計畫雖係依據國家公園法施行細則第6 條之規定而來，惟其內容同時涉及伊財產之具體決定並影響伊之權益，具有行政處分之性質，訴願決定雖引用高等行政法院89年度第2 次法律座談會決議、最高行政法院100 年度判字第242 號判決及司法院釋字第156 號解釋之意旨，惟是否適用於本件非無疑義。而就被告101 年1月20日函文中所指之「停13」，即係伊所有擬被徵收作為停車場之用地而言，依訴願法第3 條第2 項之規定，即係「依一般特徵可得確定其範圍者」，又系爭第3 次通盤檢討計畫於該停車場用地增列「簡易休憩設施」等3 項容許使用項目，亦屬直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，自亦具備行政處分之性質。另系爭第3 次通盤檢討計畫經被告國家公園計畫委員會（下稱「國家公園計畫委員會」）於100年6 月17日第94次會議中，確認通過第93次會議紀錄，而該第93次會議就系爭第3 次通盤檢討計畫案，有關遊憩區之廢止、變更相關決議部分，業已提出應儘速提出後續處理方式之建議，卻未見內政部營建署（下稱「營建署」）儘速督導墾丁國家公園管理處（下稱「墾管處」）確定面積，並研提後續處理方式，亦未見營建署就其是否確認本次通盤檢討相關變更及修正資料與「通案處理原則」相符，提出報告或說明，顯然就系爭第3 次通盤檢討計畫有關「停13」面積變更部分之審議、決議過程仍有瑕疵。此外，系爭第3 次通盤檢討計畫增列之「簡易休憩設施」、「汙水處理設施」、「其他相關衛生及公眾服務設施」等項，與「停車場用地」之用途完全無關，顯已逾越「停車場用地」原設置之範圍等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：依司法院釋字第156 號解釋意旨，都市計畫之擬定及擬定機關依規定5 年定期通盤檢討所作之必要變更，並非直接限制一定區域內之人民權益，應非行政處分，是伊為因應園區整體之自然保育、人文發展現況及未來經營管理需要，依國家公園法第7 條及國家公園法施行細則第6 條之規定，檢陳系爭第3 次通盤檢討計畫案報請行政院核定，係屬法規性質，並非行政處分。且本件計畫書、圖所載「停13」面積不符部分，業循系爭第3 次通盤檢討計畫程序予以一同訂正，並為求周妥，爰於辦理系爭第3 次通盤檢討計畫時，依國家公園法施行細則第3 條規定一併修正保護利用管制原則及各類用地別容許使用項目等，是本次之計畫變更，實質上即為原國家公園計畫內容之檢討，並非一「具體事件之處理」，且此計畫之變更亦非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔。又有關原計畫、第1 次及第2 次通盤檢討計畫書所列「停13」面積0.31公頃部分，經查確屬未配合校正，墾管處依據國家公園計畫委員會第91次至第93次會議相關決議事項，再次整體檢視園區20處停車場用地面積，將其中「停13」面積更正為0.47公頃。另「停13」用地係經墾管處於76年間完成計畫釘樁、地籍逕為分割作業，由屏東縣恆春鎮○○○段392-2 地號分割新增為同段392-14地號（下稱「系爭土地」），面積即為0.4737公頃，其範圍明確劃定於計畫圖上，為墾丁國家公園遊憩區停車場用地，迄今未曾變更。伊前於76年11月2 日以台（76）內營字第539813號函准予墾管處所報「墾丁國家公園分區計畫釘樁測量作業」第一期作業成果，墾管處復於76年11月27日函送上開國家公園分區計畫釘樁測量作業成果公告及圖冊，並請屏東縣政府、恆春鎮公所等自76年12月1 日至12月31日辦理公告供人民閱覽作業程序在案，墾管處並於77年4 月27日函復系爭土地之原土地所有權人吳○○系爭土地為遊憩區「停車場用地」，並於77年7 月16日函復屏東縣政府恆春地政事務所說明系爭土地位於國家公園遊憩區停車場用地，是當時原土地所有權人及其他利害關係人業已知悉系爭土地已明確劃定於上開計畫圖上，而為墾丁國家公園遊憩區停車場用地，況墾丁國家公園計畫書之面積亦已加註「表內面積應以依據核定圖實地分割測量為準」，是上開程序業合法且未違法侵害原告之權益。此外，墾管處查復墾丁國家公園計畫書所載「停13」面積0.313 公頃與奉准徵收面積0.4737公頃不一致，業已於100 年5 月7 日簽奉伊核可，釐清確認「停13」面積為0.4737公頃，國家公園計畫委員會會議紀錄於100 年6 月17日召開第94次會議確認完竣。據此，營建署依據國家公園計畫委員會第91次至第93次會議決議，督請墾管處釐整修正本次通盤檢討書圖作業後，本案續依國家公園法之法定程序，伊於100 年8 月4 日函報請行政院核定事宜，上開核定程序於法尚無不合等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有行政院100 年11月7 日函影本、系爭公告影本、原告100 年12月21日聲明異議書影本、被告101 年1 月20日函文影本及訴願決定影本在卷可稽（答辯卷可閱覽部分第1 至7 、26、28頁、本院卷第26至27頁），堪認為真正。

五、經核本件兩造爭點為：㈠被告所公告之系爭第3 次通盤檢討計畫是否為行政處分？㈡如㈠為肯定，則系爭第3 次通盤檢討計畫是否違法？本院判斷如下：

㈠被告所公告之系爭第3 次通盤檢討計畫是否為行政處分？

1.按提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，始得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所稱行政處分者，依行政程序法第92條、訴願法第3 條規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為，或前開決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，以及有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者而言。如對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，高等行政法院應依行政訴訟法第107 條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。

2.次按「國家公園主管機關為內政部。」「內政部為選定、變更或廢止國家公園區域或審議國家公園計畫，設置國家公園計劃委員會，委員為無給職。」「國家公園之設立、廢止及其區域之劃定、變更，由內政部報請行政院核定公告之。」「本法用詞，定義如下：一、國家公園：指為永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之育樂及研究，經主管機關依本法規定劃設之區域。……三、國家公園計畫：指供國家公園整個區域之保護、利用及發展等經營管理上所需之綜合性計畫。……」國家公園法第3 條、第4 條、第7 條、第8 條第1款、第3 款分別定有明文。次按「依本法第7 條規定報請設立國家公園，應擬具國家公園計畫及圖，其計畫書應載明左列事項。一、計書範圍及其現況與特性。二、計畫目標及基本方針。三、計畫內容：包括分區、保護、利用、建設、經營、管理、經費概算、效益分析等項。四、實施日期。五、其他事項。」「國家公園計畫經報請行政院核定後，由內政部公告之，並分別通知有關機關及發交當地地方政府及鄉鎮市公所公開展示。」「國家公園計畫實施後，在國家公園區域內，已核定之開發計畫或建設計畫、都市計畫及非都市土地使用編定，應協調配合國家公園計畫修訂。」「國家公園計畫公告實施後，主管機關應每5年通盤檢討一次，並作必要之變更。但有左列情形之一者，得隨時檢討變更之。一、發生或避免重大災害者。二、內政部國家公園計畫委員會建議變更者。三、變更範圍之土地為公地，變更內容不涉及人民權益者。依本法第7 條變更國家公園計畫，準用第3 條及第4 條之規定。」則為國家公園法施行細則第3 條第1 項、第4 條、第5 條第1項、第6 條所明定。

3.又按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1 條、第2 條第1 項及行政訴訟法第1 條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5 年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同」（司法院釋字第156 號解釋理由書參照）。可知都市計畫之擬定、發布及依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。由於都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計相當年限內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參都市計畫法第3 條、第4 條），因此，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，一經發布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，惟因都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依前揭司法院釋字第156 號解釋理由書意旨，其並非行政處分而係屬「法規」性質。都市計畫性質上既為一「法規」，則依都市計畫法第26條定期通盤檢討所為必要之變更，性質上即屬法規之修正，亦非屬行政處分，人民即不得對之提起撤銷訴訟。

4.國家公園計畫經依國家公園法第7 條規定核定後公告實施，或依同法施行細則第6 條第1 項本文定期通盤檢討所作必要之變更，固有拘束國家公園區域內有關之開發或建設計畫、都市計畫及非都市土地使用編定之法規效力，惟因國家公園計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定區域內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制該一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，則基於司法院釋字第156 號解釋理由書就都市計畫所揭示之相同法理，亦應屬法規之性質，而非屬行政處分。經查：

⑴被告依國家公園法第7 條之規定，以71年8 月10日台(71) 內營字第93098 號公告所擬定之墾丁國家公園計畫（自同年9 月1 日生效），係屬供墾丁國家公園整個區域之保護、利用及發展等經營管理上所需之綜合性計畫，期間被告除曾依同條規定及同法施行細則第6 條但書規定，先後以74年1 月25日(74)台內營字第287840號公告（自同年月30日生效）、80年2 月5 日(80)台內營字第895600號公告（自當日零時生效）等2 次墾丁國家公園計畫個別變更案外，亦曾依國家公園法第7 條及同法施行細則第6 條本文規定，於85年3 月25日以台(85)內營字第8572386 號公告墾丁國家公園計畫第1 次定期通盤檢討案（自同年4 月1 日零時生效），又於93年7 月21日以臺內營字第09300853451 號公告墾丁國家公園計畫第2 次定期通盤檢討案（自同年月29日生效），復於100 年11月17日以台內營字第1000221466號公告系爭第3 次通盤檢討計畫（自同年月25日生效）等情（本院卷第15頁）。

⑵被告依國家公園法第7 條及同法施行細則第6 條但書規定，於74年及80年針對墾丁國家公園計畫所為之個別變更，固可能直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，而具有行政處分之性質；惟被告依國家公園法第7 條及同法施行細則第6 條本文規定，於71年擬定、公告墾丁國家公園計畫，以及先後於85年、93年及100 年針對墾丁國家公園計畫第1 次、第2 次及第3 次定期通盤檢討所作必要之變更，因非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，揆諸前揭司法院釋字第156號解釋理由書意旨，均屬法規性質，而非屬行政處分甚明。

⑶況自系爭第3 次通盤檢討計畫之內容觀之，其主要係為使墾丁國家公園計畫之土地管理、永續利用、經營管理及執行計畫等更契合在地保育及環境整體發展，達成園區住民與環境共存共榮之目標；且系爭第3 次通盤檢討計畫之變更，乃原計畫範圍之全部，益見本次變更係針對墾丁國家公園計畫內容之通盤檢討，並非針對某一「具體事件」之處理，亦未直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔。原告所有之系爭土地，雖位於系爭第3 次通盤檢討計畫之範圍內，並與墾丁國家公園內其他19處土地（包括：停1 、停2 、停3 、停4 、停5 、停6 、停9 、停10、停12、停14、停15、停17、停18、停19、停20、停21、停22、停23、停24，總面積為13.60公頃）公告為「停車場用地」（本院卷第17頁背面），惟原告並未因系爭第3 次通盤檢討計畫而直接受有損害（尚有待進一步依該計畫徵收及開發，且原告亦已另行針對徵收系爭土地之處分提起行政爭訟中，詳見本院卷第20至21頁），則依首揭規定及說明，原告自不得對系爭第3 次通盤檢討計畫提起撤銷訴訟。是原告主張伊所有系爭土地位於系爭第3 次通盤檢討計畫中之「停13」（停車場用地），且系爭第3 次通盤檢討計畫於該停車場用地增列「簡易休憩設施」等3 項容許使用項目，屬直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，具行政處分之性質，伊得針對系爭第3 次通盤檢討計畫提起本件撤銷訴訟云云，容有誤會，洵不足採。

㈡綜上所述，被告所公告之系爭第3 次通盤檢討計畫，既非屬行政處分，自不得為撤銷訴訟之標的，是原告對於非屬行政處分之系爭第3 次通盤檢討計畫提起本件撤銷訴訟，其起訴欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107 條第1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。又關於系爭第3 次通盤檢討計畫及訴願決定是否合法，應否予以撤銷，乃訴之有無理由之實體要件，基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既為不合法，自無再審究關於系爭第3 次通盤檢討計畫及訴願決定是否合法，應否予以撤銷之實體要件，併此敘明。

六、本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與裁定不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第六庭