臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第1283號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 01 月 17 日

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1283號102年1月3日辯論終結原 告　中信造船股份有限公司
代　表　人　韓碧祥（董事長）
訴訟代理人　李家慶　律師
王寶玲　律師
吳雅筠　律師
被 告　國防部軍備局採購中心
代　表　人　王國武（主任）
訴訟代理人　林家祺　律師
複代理人　　歐陽仕鋐律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國101 年7 月3 日工程訴字第10100247040 號（訴0000000 號）審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告於民國（下同）94年3 月參與被告即招標機關辦理之「光華六號計畫後續艇建造」採購案（採購編號：PA94002L143 ，下稱系爭採購案），因不服被告以訴外人臺灣國際造船股份有限公司（原名「中國造船股份有限公司」）為最有利標之決標結果，循序向本院提起行政訴訟，訴訟中查知原告就91年12月27日華滿707 漁船再承攬人品富企業行員工邵顯文墜落甲板死亡之重大職業災害事故（下稱系爭重大職災事故），曾遭高雄市政府依勞工安全衛生法合計裁處罰鍰新臺幣（下同）6 萬元，卻仍於投標文件即原告所提服務計畫書中「公司商譽」評選項目第3 點「5 年內之重大職業災害」部分記載「5 年內無重大職業災害」，而有於投標文件內為虛偽不實記載之情事，合致政府採購法第50條第1 項第4
款「偽造或變造投標文件」之要件，本院96年度訴字第3699號判決乃以原告有政府採購法第50條第1 項第4 款情事，依同條第2 項規定，縱原決標處分為違法而予撤銷，被告依法亦不得決標予原告，原告無提起撤銷訴訟之實益為由，駁回原告之訴，該判決並經最高行政法院99年裁字第1746號裁定確定在案。被告遂本於上開確定判決認定之事實，依政府採購法第31條第2 項規定，以99年11月11日備採購辦字第0990010354號函（下稱原處分）向原告追繳94年6 月14日已發還原告之押標金5,000 萬元。原告不服，提出異議，復不服被告99年12月17日備採購辦字第0990011900號函駁回異議之處理結果，續向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，遭審議判斷駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠被告對原告所為追繳押標金處分，已罹於行政罰法第27條所定3 年時效：
⒈依最高行政法院99年裁字第1113號裁定見解，追繳押標金之性質係行政罰，有行政罰法所定3 年裁處權時效之適用。次依行政罰法第1 條及政府採購法第31條規定，可知招標機關不予發還廠商所繳納押標金，其法律效果屬「沒入」之情形，自屬行政罰；而招標機關已返還押標金，之後再追繳已返還之押標金，其法律屬性應與沒入或不予發還押標金之情形無異，不應因其所使用之法文為「不予發還」或「追繳」而有不同，且被告為本件追繳押標金處分時，兩造事實上並無任何契約關係存在，無從認定被告係依契約所為公法上請求權，而應屬單方裁罰性處分甚明。
⒉況被告以原告有偽造、變造投標文件情事，除對原告追繳投標時所繳納之押標金外，另對原告處以停權3 年之處分，該停權處分經最高行政法院101 年度判字第648
號判決認定被告以原告有政府採購法第101 條第1 項第4 款情事，通知刊登政府採購公報，具有裁罰性，屬於行政罰性質，應適用行政罰法第27條第1 項所定3 年裁處權時效。工程會101 年10月18日工程企字第10100391340 號函釋亦採相同見解，原處分既係本於相同原因事實，即不應割裂處理，始為允當。
⒊本件縱認原告有被告所稱偽造、變造投標文件情事，其違反擔保義務之行為於決標之日止已終了，3 年裁處權時效應自決標日（94年6 月14日）起算；又被告依法負有審標義務，如被告善盡審標義務，至遲於決標日前，亦可獲知系爭重大職災事故，被告於99年11月11日始以原處分追繳押標金，顯已罹於時效。退萬步言，被告至遲於系爭採購案評選爭議申訴階段（申訴審議判斷於94年9 月22日作成），亦可知悉系爭重大職災之評分項目有重大爭議而得就相關事實進行調查，乃其遲至99年11月11日始作成原處分，亦已罹於3 年時效。
⒋復依行政罰法第45條規定，於行政罰法施行前違反行政法上義務之行為，於該法施行後裁處者，裁處權時效期間應自該法施行日（95年2 月5 日）起算3 年，即98年2 月5 日止罹於時效。系爭標案於94年6 月14日決標，縱令原告有偽造、變造招標文件行為，亦發生於決標日（94年6 月14日）前，係屬行政罰法施行日前發生之行為，故其裁處權時效應至98年2 月5 日屆滿，被告於99年11月11日發函追繳押標金，亦早罹於時效。
㈡退萬步言，縱令追繳押標金處分為不利益行政處分，被告對原告所為追繳押標金處分，亦已罹於行政程序法第131
條所定5 年時效：
⒈有關追繳押標金處分應適用之時效，工程會101 年3 月7 日工程企字第10100070460 號函雖認應適用行政程序法第131 條所定5 年時效，惟亦認為請求權時效之起算，應依具體個案情形認定。又依鈞院98年度訴字第2419號判決意旨，投標廠商繳納押標金之目的，在擔保投標行為之公正，投標廠商之擔保義務，應迄決標之日為止，故機關主張投標廠商有違反擔保義務而追繳其押標金者，其消滅時效應自決標之日起算。系爭採購案於94年6 月14日決標，原告保證義務自是日起即告解除，被告追繳押標金之公法上請求權時效應於99年6 月14日屆滿。
⒉復依工程會「改進現行審標制度以提升工程發包作業品質」乙文、政府採購法第51條、最有利標評選辦法第5
條至第7 條、採購評選委員會審議規則第3 條、第4 條及工程會101 年2 月4 日工程企字第10100038440 號函可知，系爭採購案係採最有利標，被告必需實質審查投標文件之內容，非僅形式審查投標文件是否齊備，始能公平合理進行評分。若被告依法具體審酌招標文件記載之真實性，則至遲於本標案決標日94年6 月14日前，即可得悉系爭重大職災事故，或可要求原告出面澄清說明，然其並未為之。此外，學說亦認若屬可歸責於機關之審標疏失，致資格不符廠商得標後又予以解除或終止契約，與民法第148 條誠信原則或行政法之過度禁止原則，即有未合。
⒊抑有進者，工作場所重大災害通報及檢查處理要點五、㈠、⒈已明定勞動檢查所（下稱勞檢所）必須於接獲職災訊息後，通報勞工委員會（下稱勞委會）列管。本件高雄勞檢所就系爭重大職災事故，已確實遵照上開規定通報勞委會，並列入「91年重大職業災害彙整表」，被告僅需查詢勞委會公告即可得知悉；況被告亦曾於兩造行政訴訟中，提出上開彙整表以為證物，足認被告對於系爭重大職災事故之發生，於系爭採購案開標時即屬可得知悉，自斯時或系爭審議判斷書作成之日起，即得向原告追繳押標金。被告怠於追繳押標金，其裁罰權已罹於消滅時效，而不得再為請求。
㈢原告與承攬人原本設計股份有限公司（下稱原本公司）及再承攬人品富企業行並無實質契約關係，毋庸依雇主或事業單位身分對該工安意外負責，更無違反勞工安全衛生法情事：
⒈系爭重大職災事故發生於原告向船東華偉漁業股份有限公司（下稱華偉公司）所承作之華滿707 號漁船上，依雙方建造合約書之約定，原告僅負責船殼之設計、建造與艤裝，不負責船舶之裝潢工作，且華滿707 號漁船之裝潢工程係在原告完成船殼之打造工程後，由華偉公司自行發包予原本公司，再由原本公司發包予品富企業行承作，原告與原本公司及品富公司間，並無實質契約關係。又事故發生前，原告業已完成華滿707 號漁船之船殼主體建造及進水，並交付予定作人華偉公司，該船舶之所有權及風險均已移轉予船東華偉公司，品富企業行係於船東華偉公司所擁有之漁船上工作。
⒉由於華偉公司並無任何可供船舶停靠之船塢，原告乃暫時容許其將該漁船停靠於原告所有之碼頭邊，惟僅供船舶停靠之用，實際船舶裝潢工作之施作，均係於船體內進行，自不得僅因該漁船係停靠於原告之碼頭邊，即謂品富企業行係於原告之廠區內工作，況事故係發生於華滿707 號漁船上，原告非該漁船所有人，對於該工作環境於原告交付船東後，有無發生任何危險因素，全然不知，更無從依勞工安全衛生法之相關規定，以事業單位身分控管風險。
⒊又依勞工安全衛生法第2 條第3 項規定及勞委會92年4
月24日修正之「加強勞工安全衛生法第17條及第18條檢查注意事項」所定，倘機構交付承攬施作者，非其事業範圍之工作，該機構即非屬勞工安全衛生法所稱原事業單位。原告係以船舶及機械之建造與批發為業務，公司營業登記資料中並無裝潢工程項目之記載，是原告就系爭木工裝潢工程，事實上僅具單純業主身分，非屬勞工安全衛生法所定義之「原事業單位」，要無勞工安全衛生法之適用。退萬步言之，縱認有勞工安全衛生法之適用，該法第18條第1 項第1 款亦以原事業單位與承攬人、再承攬人共同作業為要件，此所稱之「共同作業」，係指原事業單位將其事業之一部分交付承攬時，而與承攬人、再承攬人於同一時期、同一區域分別雇用勞工共同作業之謂。如僅派員做規劃、監督及指導時，則非該條文所稱之共同作業，勞委會81年1 月11日台81勞安一字第35197 號函釋、最高行政法院89年度判字第2518號判決、97年度判字第136 號判決意旨足供參照。原告就上開漁船木工裝潢工程，並無與原本公司或再承攬人品富企業行於同一時期、同一區域分別雇用勞工共同作業之情形，與勞工安全衛生法第18條所定義「共同作業」要件不符，應無上開規定之適用。
⒋況依系爭職災事故檢查報告書記載可知，該事故疑係因漁船甲板濕滑及船側鋁合金不當開啟所致。然無論事故原因及肇事經過，均係發生於系爭漁船上，與原告廠區有何不安全因素完全無涉。又原告自願與邵顯文家屬簽具和解書，係基於與華偉公司間合作情誼、對邵顯文家屬突逢丕變之同情以及品富企業行無資力負擔相關賠償之故。為對品富企業行及原本公司保留代位求償之權利，原告於簽具和解書後，始與原本公司及品富企業行另行簽具工程契約書，惟該等契約書僅徒具形式，原告並無委託渠等施作之真意及事實，且原告就所墊付之和解金，亦已於事後向品富企業行追償，並經其給付半數在案。
⒌鈞院就兩造另案（停權處分）爭議（鈞院100 年度訴字第434 號）訴訟進行中，曾傳喚原本公司設計師黃正德及品富企業行負責人到庭作證，渠等證述與原告主張系爭重大職災事故發生經過完全相符，足認原告並非「原事業單位」，並無「共同作業」情形，應無勞工安全衛生法之適用，亦可證原告係出於善意始出面簽具和解書，不應認定原告就該事故必須負責。
㈣退萬步言，原告無不實登載之故意，亦不該當政府採購法第50條第1 項第4 款及第31條第2 項第1 款所定偽造、變造招標文件之行為：
⒈依鈞院92年度訴字第2334號判決、96年度訴字第3832號判決及最高行政法院95年度判字第892 號判決意旨，政府採購法第101 條第1 項第4 款所定偽造、變造文件，應以故意為限，不能罰及過失。如前所述，原告既無勞工安全衛生法之適用，自無可能將邵顯文之意外傷亡事件載入自己之重大職業災害紀錄中。原告基於上開認知，於填載系爭工程招標文件時，就公司商譽「5 年內之重大職業災害」項目記載「無」，自無任何陳述不實或隱匿不報之情事，要無任何故意偽造、變造文書之行為。
⒉縱認原告於計畫書內填載5 年內無重大職業災害等語，有記載不實之情況（原告仍否認之），亦係基於邵顯文之案例非屬其工安意外之認知，充其量僅構成原告之過失行為，要無何隱瞞投標事實之故意，依前揭行政法院判決見解，自不該當於政府採購法第50條第1 項第4 款及第31條第2 項第1 款規定之情形。
㈤政府採購法第50條第1 項第4 款「偽造或變造投標文件」，應與刑法上偽造變造文書為相同解釋，不應任意擴張原條文之解釋：
⒈法律明確性原則係我國憲法位階之重要原則，對於行政罰亦有處罰法定原則之要求及限制，我國學說復肯認行政法應遵守處罰法定主義或明確性原則。基此，政府採購法第50條第1 項及第31條第2 項有關沒入或追繳押標金之處分，亦應符合法律明確性原則。而一般所謂「偽造、變造」文件之意義，均係依刑法上之構成要件及意義認定，亦即指無製作權人冒用他人名義而製作他人名義文書之行為；若係有製作權人製作反於真實之文書，其所可能該當或構成者乃「登載不實」之行為，而非偽造或變造，最高法院44年台上字第192 號及31年上字第2124號判例參照。其他法規關於偽造及變造之定義，亦多採取與刑法相同之解釋。另參照證券交易法第174 條規定，更顯見「偽造」、「變造」乃係涉及有無製作權之問題，並不包括文書之內容是否真實。再由政府採購法第101 條第1 項第4 款之立法歷程，亦可知應採取與刑法相同之見解。
⒉除偽、變造行為外，我國政府採購法並未明文處罰廠商「登載不實」之行為，核其緣由，乃在於投標過程已有被告依其權限作相關之審查與評價，且其情節亦不如偽造或變造嚴重，自無需於事後再對不實登載之行為另於採購法中予以規範或處罰。況是否構成登載不實，刑法亦已另有相關之處罰規範。申訴審議判斷所援引工程會94年1 月20日工程企字第09400024600 號函釋對「偽、變造」之定義顯與一般人民之認知相違，亦無從預見與理解「偽、變造」之規範意義，違反憲法對於行政罰所要求之法律明確性原則。況縱認為政府採購法第101 條所應規範或禁止之行為包括登載不實之行為內涵，亦應由政府採購法明確規定，方能符合憲法對法律明確性之要求。
㈥另案最高行政法院裁判對本案不具備任何既判力或爭點效：
⒈既判力之效力，在主觀上、客觀上及時間上均受有限制。就客觀範圍而言，實質確定力僅及於訴訟標的受判決之範圍，而在認定判決所及之訴訟標的時，所應依據者，為判決主文，而非判決理由，最高行政法院91年度判字第1579號判決肯認之。本件重要爭點為原告所提招標文件是否有偽造、變造文書之情形，鈞院96年度訴字第3699號判決及100 年度訴字第434 號判決，雖曾於判決理由中就原告是否曾發生重大職業災害，以及是否構成偽造變造招標文件等節予以論述，惟該案之訴訟標的均與前揭爭點無涉，其判決既判力，應僅及於該判決主文所判斷之訴訟標的，而不及於法院於理由內對相關爭點所為論述。該判決關於原告是否有偽造、變造文書行為之爭點僅於判決理由中附帶述及，自不具既判力。
⒉爭點效部分，實務見解多傾向於認為判決之理由無拘束力，例如最高法院51年台上字第1041號判例、73年台上字第3292號判例及最高法院72年度第4 次民事庭會議決議等均屬之。最高法院87年度台上字第1029號判決明確指出，若訴訟標的以外之事項，縱令與為訴訟標的之法律關係有影響，因而於判決理由中對之有所判斷，除民事訴訟法第400 條第2 項所定情形外，尚不能因該判決已經確定而認此項判斷有既判力。綜上所述，最高法院顯然尚未承認前案中之判決理由當然拘束涉及同一重要爭點之後案判決，仍應憑證據自行認定事實。民事訴訟程序是否採行爭點效理論，既然仍具爭議，則行政訴訟程序，亦應採取相同的立場，認為尚無爭點效之適用。被告以本案重要爭點業經最高行政法院判斷為由，主張本案不得再為相反之認定云云，顯欠缺法律上依據，而不足採。
㈦原處分（追繳押標金）確實對原告造成財務困難：
⒈如原告100 年度經會計師查核簽證之財務報表及資產負債表所示，原告現金週轉能力已屬有限，資金調度已至臨界點，再遭追繳5,000 萬元押標金，致負債大於資產，而發生虧損並導致營運困難。
⒉原告雖不服原處分，然為免遭行政執行致公司立即陷入營運危機，不得已於101 年8 月11日先行繳納完畢，惟實際上原告並無足夠資金得供繳納，而係向高雄銀行借貸而來，有貸款紀錄可稽。屆還款時期原告仍將面臨期滿還款之財務壓力，週轉困難之窘境並未因繳納系爭押標金而告解除，資金調度仍遭逢重大困難，益證系爭押標金處分確實對原告業務營運有重大損害。
⒊又對照原告受停權處分前之營收及營業淨利，可知原告因參與系爭採購案遭被告為停權處分而受嚴重損害，且因停權狀態將持續至103 年2 月15日，原告未來2 年之營收仍不佳，可能持續呈現虧損狀況。
㈧原告並未因參與系爭採購案而獲利，卻遭致停權3 年及追繳押標金之嚴厲處分，違反比例原則：
⒈退萬步言，縱認原告有違反政府採購法之情事（原告仍否認），實際上公司商譽之「5 年內之重大職業災害」項目僅占該項總分5 分之1 ，不僅影響原告之工安維護能力甚微，且評分比重亦僅占系爭標案之千分之6 ，亦可知此部分之記載與決標得標與否無重大影響，原告實無故意隱瞞之必要。
⒉再者，對於政府採購法第101 條第1 項第4 款之解釋，應側重對採購公益所造成之影響而定。原告既非系爭採購案之得標廠商，被告事實上未因原告上開記載而受有任何損害。況且，原告不僅未因參與系爭招標案而獲得任何利益，反而因此支出逾500 萬元以上之備標成本，被告再對原告追繳5,000 萬元巨額押標金，顯有失衡，並有違比例原則。
㈨為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：
㈠原告以不實文件投標，業經最高行政法院兩度確定判決認定在案，已生確定判決之既判力，依法不得再為與確定判決相異之主張：
原告明知其於投標前5 年內曾發生系爭重大職災，遭到高雄市政府裁罰，竟於投標所提之服務計畫書「柒、公司商譽」中不實記載「於5 年內無重大職業災害」，致使評選委員會依其不實之投標訊息作成評分，此事實經鈞院96年度訴字第3699號判決經兩造充分攻防之後作成判決認定原告有偽變造投標文件在案，並因最高行政法院99年度裁字第1746號駁回上訴確定。此外，原告不實記載之事實，在停權之行政訴訟中又再一次經鈞院100 年度訴字第434 號判決、最高行政法院101 年度判字第648 號判決認定構成偽變造投標文件。以上兩案均經判決確定而生既判力，原告為上開案件訴訟當事人，受既判力之拘束，不得再為與確定判決相異之主張。
㈡縱認本件不受既判力拘束，就偽、變造之主要爭點，雙方已經充分攻擊防禦，有爭點效適用，而不得再為與前揭兩案確定判決理由相異之主張：
依最高法院99年台上字第1717號判決關於爭點效所揭示之意旨，可知相同當事人如於其他判決中，對於重要之爭點已經雙方當事人為充分辯論後，除有顯然違法或新事證足以推翻原判決外，當事人不得再為相反之主張，後審法院亦不得做出和已作成之判決相反認定。查本件關於原告於投標文件中就5 年內重大職災乙事為不實記載之事，在先前之停權行政訴訟中已經鈞院認定屬實，及最高行政法院判決確定在案。而在該案中之雙方當事人，既已於行政訴訟中就系爭投標文件是否屬虛偽、變造文件為充分攻擊防禦並互為辯論，依前揭最高法院判決意旨，除有顯然違法或新事證足以推翻原判決外，當事人已不得再為相反主張，故本件原告即不得再為與前開確定判決認定作相反之主張。
㈢追繳押標金乃屬管制性不利益處分，並非裁罰性不利益處分，無行政罰法第27條之適用，被告追繳押標金並未罹於時效：
⒈依最高行政法院98年度裁字第1382號、第2704號裁定意旨，投標廠商繳交押標金之目的，在於確保投標之公正，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入，追繳押標金非裁罰性之處分，無行政罰法第27條適用之餘地，現行法令亦未就此定有時效規定，縱認有時效之適用，其時效亦係5 年，且依政府採購法第31條第2 項規定，係以機關「發現」為要件，故時效起算點應自招標機關知悉投標廠商有違反政府採購法第31條第2 項各款情事時起算。
⒉被告所為追繳押標金之通知，並未罹於時效：
⑴政府採購法為提升採購效率，僅課予招標機關依其內容形式審查廠商投標文件之義務，而未要求招標機關逐一實質審查其投標文件之內容是否與事實相符，鈞院100 年度訴字第434 號判決已明揭其旨。因此，縱使客觀之投標文件於94年被告即已獲得，但因採形式審查，故直到99年8 月12日（即最高行政法院99年度裁字第1746號裁定確定日）始對原告有偽變造疑義之投標文件為實質審查。
⑵退步言，縱採取最寬鬆之標準，認為本件時效應自高雄市勞工局勞檢處函覆鈞院時開始起算者，仍無罹於5 年時效。蓋依鈞院96年度訴字第3699號98年9 月30日準備程序筆錄可知，原告訴訟代理人於斯時尚堅稱原告並未發生過重大工安事件，被告為確實釐清此事，當庭向鈞院聲請調閱91年度重大職業災害序號第0911226 號相關資料，鈞院始分別向勞委會及高雄市政府勞工局勞動檢查處函查上開資料，嗣經勞委會於98年10月20日以勞檢3 字第0980029681號函覆系爭職災檢查報告書、高雄市政府勞工局勞動檢查處以98年11月17日高勞檢一字第0980012662號函檢附檢查報告及行政裁處書予鈞院。是被告至少於98年11月17日高雄市政府勞工局回函之前，對原告於投標前5 年內是否果真有發生過重大勞災一事，皆處於尚未知悉之狀態。另被告縱一度主觀上有所懷疑，而於98年2 月27日自行去函勞委會函查，但遭勞委會函覆拒絕提供，被告已盡調查之能事，未怠為調查。
㈣政府採購法第50條「偽造、變造」行為應為合目的性之解釋，不限於刑法上偽變造之定義：
依政府採購法之立法目的、工程會94年1 月20日工程企字第09400024600 號函釋及最高行政法院96年度判字第887
號判決意旨，政府採購法意在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，故政府採購法第50條第1 項所稱「偽造、變造」之定義，應為合目的性之解釋，不僅刑法上偽變造之意義屬之，即廠商以自己名義所製作之文書反於真實，亦屬之。且廠商係以何種方法、何種材料為偽、變造，均在所不問，只要廠商有製作虛偽文書或變更改造文書原有內容，均構成政府採購法第101 條所稱之「偽造、變造」。
㈤原告工作場所發生重大職業災害並受裁罰乙事已臻明確，原告於投標時顯有隱瞞之故意：
原告自陳長期從事船舶製造，對於身為製造業者之相關行政法規自無推稱不知之理。原告工作場所發生屬於勞工安全衛生法等相關法規所定義之重大職業災害並受裁罰，已經明確，原告在投標文件上為「無任何重大勞安意外之不實記載」，至少應認定有偽造投標文件之間接故意。又基於政府採購法之要求，參與投標即負有據實告知採購規範要求事項之義務，方能提供審查委員作成評選判斷，使原告與其他共同參與招標廠商間有公平競爭之餘地，此事關政府採購法中招標程序公開公平透明原則之實踐，實無容由原告自行判斷其應否載入，或容許原告以不知、遺忘等主觀事由推免。至原告雖稱該事故非屬工安意外，充其量僅構成原告之過失行為云云。惟果真有此類疑慮，並非不得具體表明於計畫建議書，供為評選委員判斷評分之參考，系爭採購案招標文件招標單第5 點可資佐證。原告於事前得為而不為，待事後發生其主觀認知與招標規範之規定不符時，自應承擔招致不利之後果，不得於事後再行爭執。
㈥原告確屬勞工安全衛生法之「原事業單位」，應對系爭重大職災事故負責：
⒈原告稱該事故之707 號漁船已於系爭事故發生前交付予定作人，然僅提出匯款資料，未有任何已交付之事實證據。原告所附合約書中，亦未見有任何「付款即代表已交付」之字樣，又即便確實已交付，依海商法第8 條規定意旨，船舶所有權或應有部分之讓與，應作成書面並申請讓與地或船舶所在地航政主管機關蓋印證明，然原告未能提出，其稱由於華偉公司並無任何可供船舶停靠之船塢，原告乃暫時容許其將該漁船停靠於申訴廠商所有之碼頭云云，顯屬卸責之托辭，不足採信。
⒉縱然船舶所有權已移轉予華偉公司，原告亦有過失。原告自承該出事船舶當時確係停靠於原告所有之碼頭旁，依職災檢查報告書所載，原告有未依勞工安全衛生法第17條第1 項、第5 條第1 項、第18條第1 項暨勞工安全衛生設施規則第224 條規定之違法。該發生事故之船舶既停靠於原告之碼頭內，原告又派監工到場監督，為實際上該承攬工程之現場監督人，其身為工作環境場所（即該停靠碼頭）之所有人，並實際在場監督之人，自應確保勞工工作環境安全無虞，而非僅以是否具船舶所有權、是否與承攬商有實際契約關係再行推托。
⒊原告稱無實質契約關係、無共同作業情事云云，僅為推托之詞：
⑴雖原告辯稱僅因出於善意始代品富企業行與原本公司和解，其事後簽定之承攬契約僅屬形式、而無承攬真意云云，實令人難以相信。蓋船舶裝潢承攬契約事關重大，竟會有廠商出於善意，代無關係之他公司和解，並冒日後遭強制請求履行契約之風險，簽立虛偽之承攬契約，就常理觀之，實令人難以置信。凡此種種，皆可佐證原告與品富企業行及原本公司間，確有實質的契約關係並有共同作業之事實，否則何需指派監工在場。
⑵原告援引勞委會92年4 月24日勞檢一字第0920023403號令，認其非屬勞工安全衛生法中所稱原事業單位。然原告所舉之例，係為「單純的定作人」之狀況，所謂單純的定作人，係定作人本身對定作內容顯欠缺任何專業，無法有效加以監督管理等情況。原告本以船舶之建造為其業務，且具多年造船經驗，殊難想像其對船舶內部裝潢作業一無所知，亦實難認其對該作業毫無專業監督管理之能力。是原告與承攬人間顯非上開函釋所稱「單純的定作人」。再者，當時現場監工既為原告指派，則原告對該裝潢工程應具監督管理能力，應甚昭然。
⒋原告於不同訴訟中陳述反覆不一，顯有卸責故意。原告辯稱並非該船之所有人，並與承攬人及再承攬人並無任何實質上契約關係，然據鈞院96年度訴字第3699號判決及原告於該案之辯論意旨狀所陳，原告係事故漁船之所有人與定作人，屬業主身分，並非基於承攬地位。原告今又改稱該船隻已屬華偉公司所有，原告並非船隻所有人，與原本公司及品富企業行無實質契約關係云云，試圖撇清與該發生事故之船舶間之關係，足見其推諉卸責居心甚明。原告一再以各種托詞，屢屢推翻於前行政訴訟程序、甚至相關異議、申訴程序中之證言及主張，原告陳言之不當，可見一斑。
㈦至原告稱追繳押標金處分造成其沉重財務負擔云云，核與原處分無關。蓋本件只應審酌原告是否有政府採購法第31條第2 項第1 款所定以偽造、變造文件投標之情事，如有，依法即應追繳押標金，否則以後廠商只要辯稱其財務負擔沉重即可免受追繳處分，殊違立法目的。為此求為判決：駁回原告之訴。
四、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有被告國內標購物資投標須知、系爭採購案廠商資格審查及評選須知節本、光華六號計畫後續艇建造契約計畫建議書評選標準及評分表、原告投標所提服務計畫書（關於第柒項公司商譽部分）、本院96年度訴字第3699號判決、最高行政法院99年度裁字第1746號裁定、高雄市政府勞工局勞動檢查處98年11月17日高市勞檢一字第0980012662號函及隨函檢附之職業災害檢查報告書、高雄市政府勞工局92年3 月18日高市勞局二字第0920004673號函、勞委會98年10月20日勞檢3 字第0980029681號函、高雄市政府勞工安全衛生法罰鍰處分書、原處分、被告99年12月17日備採購辦字第0990011900號異議處理結果函、申訴審議判斷等件影本在卷可稽，復據本院調取本院96年度訴字第3699號案卷核閱無誤，其事實堪予認定。本件兩造所爭執者厥為原告於投標文件即其所提服務計畫書「公司商譽」部分記載「5 年內無重大職業災害」，是否屬偽造或變造投標文件之行為？有無政府採購法第31條第2 項第1 款所定情事？追繳押標金之權利是否罹於時效？
五、本院判斷如下：
㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第31條第2 項定有明文。又系爭採購案招標文件即被告國內標購物資投標須知2.3 亦明定：「廠商有下列情形之一者，所繳納押標金不予發還，已發還者予以追繳︰2.3.1 以偽造、變造之文件投標。……」
㈡查原告前就91年12月27日華滿707 漁船再承攬人品富企業行員工邵顯文於工作場所從事船上木工裝潢作業，因滑倒發生墜落致死事故，經高雄市政府認有違反勞工安全衛生法第17條第1 項暨第18條第1 項規定之情事，依同法第34條規定，各處罰鍰3 萬元，合計裁處罰鍰6 萬元在案，有高雄市政府92年4 月22日高市府勞檢字第0920022082號勞工安全衛生法罰鍰處分書在卷可考（本院卷㈡第385~387
頁）；復依勞工安全衛生法第2 條第4 項規定：「本法所稱職業災害，謂勞工就業場所之建築物、設備、原料、材料、化學物品、氣體、蒸氣、粉塵等或作業活動及其他職業上原因引起之勞工疾病、傷害、殘廢或死亡。」、勞動檢查法第27條規定：「勞動檢查機構對事業單位工作場所發生重大職業災害時，應立即指派勞動檢查員前往實施檢查，調查職業災害原因及責任；……」、同法施行細則第31條規定：「本法第27條所稱重大職業災害，係指左列職業災害之一：一、發生死亡災害者。……」可知，事業單位工作場所發生死亡災害者即屬「重大職業災害」，故上開91年12月27日事故係屬重大職業災害，應無疑義。原告為船舶及其零件製造業者（見本院卷㈠所附原告公司登記資料查詢），對於前揭勞工安全及勞動環境之法規自無不知之理，明知其曾因系爭重大職災事故於92年間遭主管機關裁罰，卻於投標文件即其所提服務計畫書中「公司商譽」評選項目第3 點「5 年內之重大職業災害」部分記載「5 年內無重大職業災害」（本院卷㈡第389 頁），顯與事實未符，自有虛偽不實情事。
㈢次查，原告前開所為「5 年內無重大職業災害」之記載，核屬政府採購法第50條第1 項第4 款所定「偽造或變造投標文件」行為，因政府採購法之立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，同法第50條第1 項第4 款所稱「偽造、變造」自應為合目的性之解釋（亦即不僅刑法上偽、變造之意義屬之，廠商以自己名義製作之文書反於真實亦屬之），方得落實政府採購法對於廠商誠實投標、履約之要求，此為本院96年度訴字第3699號判決、最高行政法院99年度裁字第1746號裁定所確定之事實及所表明之法律意見；且被告依據上開確定判決之認定，另以原告有政府採購法第101 條第1 項第4 款「偽造、變造投標文件」情事，依同法第103 條第1 項第1 款規定所為刊登政府採購公報之處分，經原告提起訴訟結果，亦經本院100 年度訴字第434 號判決及最高行政法院101 年度判字第648 號判決核認原告於投標文件為5 年內無重大職業災害之記載，已該當政府採購法第101 條第1 項第4 款規定，最高行政法院並於其判決理由六、㈤明確揭示「政府採購法第101 條第1
項第4 款所謂『偽造、變造』文件，其定義應為合目的性之解釋，不僅以刑法上偽造、變造之意義屬之，即廠商以自己名義所製作之文書反於真實，亦屬之」（本院卷㈡第348 頁反面）。從而，原告明知其曾因系爭重大職災事件，遭高雄市政府認有違反勞工安全衛生法情事而受裁罰，卻於投標文件即其所提服務計畫書中「公司商譽」部分記載「5 年內無重大職業災害」，致與事實不符，審酌政府採購法之立法目的，並就該法所稱「偽造、變造」投標文件採取前述合目的性解釋結果，自應認原告投標文件有偽造、變造之虛偽不實情事，合於政府採購法第31條第2 項第1 款之規定。原告主張政府採購法所稱「偽造或變造」投標文件，應與刑法之偽造、變造為相同解釋云云，並無可採。
㈣又原告因系爭重大職災事故，業經高雄市政府依勞工安全衛生法以92年4 月22日高市府勞檢字第0920022082號處分書裁處罰鍰，已詳述如前，該處分既未經撤銷、廢止，亦未因其他事由而失效，參以行政程序法第110 條第3 項規定，其效力繼續存在，原告自應受該處分規制內容之拘束；且該處分因其存續力亦產生構成要件效力，倘為事後其他行政處分作成之前提要件時，應為其他行政機關所尊重，並以之為既存構成要件事實，作為其本身決定之基礎。故被告以高雄市政府前開處分所認定原告有違反勞工安全衛生法第17條第1 項、第18條第1 項規定致生系爭重大職災之事實，作為本件構成要件事實之一部，而認原告於投標文件即服務計畫書中「公司商譽」部分記載「5 年內無重大職業災害」，與事實不符，有以偽造、變造文件投標情事，據以作成原處分，於法自無不合。再者，本件訴訟係以被告作成之原處分為訴訟客體，並非以高雄市政府前開處分為訴訟客體，高雄市政府前開處分是否合法非屬本案審理範疇，故原告於本案中主張其與承攬人原本公司及再承攬人品富企業行並無實質契約關係，與勞工安全衛生法第18條所定義「共同作業」要件不符，不應以雇主或事業單位身分對系爭重大職災事故負責，其無違反勞工安全衛生法情事云云，即無論究必要，爰不贅論。
㈤第按政府採購法第30條第1 項前段規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。」同法第31條第2 項並針對招標文件中明文規定，投標廠商如有不當或違法圍標行為介入，所繳納之押標金依法即不予發還或追繳為規範，足見投標廠商繳納押標金目的，在於確保投標之公正，此係辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法行為介入，招標機關於投標廠商有政府採購法第31條第2 項及招標文件所定情事時依法追繳押標金，性質上屬管制性不利處分，與行政罰法所謂裁罰性不利處分係以違反行政法上義務而對過去不法行為所為之制裁並不相同，其性質非屬行政罰，自無行政罰法及該法第27條關於裁處權時效規定之適用（最高行政法院101 年度判字第8 號、101 年度判字第625 號判決、98年度裁字第1382號裁定、98年度裁字第2704號裁定意旨參照）。原告主張追繳押標金之處分係屬裁罰性不利處分，屬行政罰，應適用行政罰法云云，難認可採。至原告所引最高行政法院99年度裁字第1113號裁定，係以上訴人未具體表明原判決合於不適用法規、法規適用不當、或行政訴訟法第243 條第2 項所列各款之情形，其上訴不合法而予駁回，並未論究實體，原告稱該裁定亦認追繳押標金處分有行政罰法第27條所定3 年時效之適用云云，容有所誤，洵不足採。
㈥再機關依政府採購法第31條第2 項規定為追繳押標金之不利處分，乃行政主體並為公法上財產請求權之行使，依行政程序法第131 條第1 項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。」惟上開時效應自何時起算，行政程序法並未規定，應類推適用民法第128 條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」是追繳押標金之請求權時效，即應自請求權可行使時起算。又所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態，應自廠商構成政府採購法第31條第2 項各款之事由，並為機關可得知悉時起算。查本件原告於94年間參與系爭採購案投標，其投標文件雖有如前所述之不實情事，而合致政府採購法第31條第2 項第1 款規定，惟原告於投標前5 年曾因系爭重大職災事故遭高雄市政府裁處之事實，係於本院96年度訴字第3699號案件審理時，經向高雄市政府勞工局查詢，該局以98年11月17日高市勞檢一字第0980012662號函復檢查報告及行政裁罰處分書後始為查悉，已據被告辯明在卷，並經本院調取前開案卷核閱無訛，並參以原告於高雄市政府勞工局函復上開資料前，在該案件中猶對法院先行向勞委會查詢所得之系爭重大職災檢查報告書多所爭執並堅詞否認，訴稱當時係由承攬人及再承攬人在處理，非原告公司製造責任云云。準此，被告稱其係於高雄市政府勞工局98年11月17日高市勞檢一字第0980012662號函復後，始知悉原告有以偽造、變造文件投標情事，構成政府採購法第31條第2 項第1 款之事由，而得行使其向原告追繳押標金之權利，洵非無據，故被告自知悉後，迄99年11 月11 日以原處分向被告追繳押標金，並未逾上開5 年時效。
㈦原告雖主張廠商繳納押標金之目的既在擔保投標行為之公正，其擔保義務應至決標之日為止，招標機關以廠商有違反擔保義務而追繳押標金時，其消滅時效應自決標之日起算，系爭採購案於94年6 月14日決標被告追繳押標金之公法上請求權時效應於99年6 月14日屆滿云云，惟此顯與時效制度係在督促權利人行使權利，對於怠於行使權利者始使其權利消滅之意旨不符，非屬可採。另原告稱被告有審查投標文件之責，至遲於系爭採購案決標日（94年6 月14日）之前即得悉系爭重大職災事故乙節，經查政府採購法第51條第1 項課予招標機關審查廠商投標文件之義務，僅要求依招標文件規定之條件予以審查，並未要求招標機關針對投標文件之內容，逐一實質審查是否與事實相符，況被告曾於98年2 月間向勞委會函查系爭重大職災事故相關資料，遭勞委會以被告非事件之當事人或利害關係人為由予以拒絕，有勞委會98年3 月6 日勞檢3 字第0980065200號函在卷可稽（本院卷㈠第250 頁），顯見被告進行實質查證時確有實質上及法律上之困難，原告上開所陳，亦不足取。至被告在本院96年度訴字第3699號案件審理時，於97年10月22日所具行政訴訟答辯㈦狀提出之被證27「91年重大職業災害彙整表」（即本件原告所提原證10），其內僅記載原告為原事業單位、災害發生單位為品富企業行、發生日期91年12月27日等簡略資料，因此被告稱其輾轉取得上開資料，僅有所懷疑，未能知悉原告是否於5 年內有重大職業災害事故，尚非無據，自不據此而認被告於系爭採購案開標時，就系爭重大職災事故即屬可得知悉。原告主張被告自斯時或系爭審議判斷書作成之日起，即得行使向其追繳押標金之權利云云，並無可採。
㈧末以，政府採購法係為確保公平、公開之採購程序，並提升採購效率、確保採購品質而設，該法第31條第2 項並規定倘招標文件中明定，投標廠商有不當或違法圍標行為介入，所繳納之押標金即不予發還或追繳，以確保投標之公正，避免不當或違法行為介入，故凡廠商有招標文件所定不予發還或追繳保證金之情事，其所繳保證金依法即不予發還或追繳。本件原告參與系爭採購案之投標，並於投標文件隱瞞曾於5 年內發生重大職業災害之事實，而有以偽造、變造文件投標情事，已危及投標之公正，亦有損害採購效率與品質之虞，被告據此依政府採購法第31條第2 項第1 款規定，對原告作成原處分，並無違反目的妥當性、手段必要性及限制妥當性之比例原則可言。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102　 年　　1　　 月　　17　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　王　碧　芳
法 官　高　愈　杰
法 官　程　怡　怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102 　年　　1 　　月　　17　　日書記官　張　正　清