臺北高等行政法院判決

102年4月24日辯論終結

原告

紀氏源豐企業股份有限公司

代表人

紀竹林（董事長）

訴訟代理人

陳永昌 律師

複代理人

陳柏均 律師

被告

金門縣物資處

代表人

許明鴻（處長）住同上

訴訟代理人

李志澄 律師

複代理人

李柏洋 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國101 年9 月14日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告於101 年4 月間辦理「梗性高梁2750萬公斤」採購案（下稱系爭採購案）共計有原告、啟雲有限公司（下稱啟雲公司）等7 家廠商參與投標，被告於民國（下同）101 年4 月17日開標時，發現原告與啟雲公司招標文件有多處疑義，經認定有政府採購法第50條第1 項第5 款及第7 款情形，乃不予決標，並於101 年5 月9 日以物一字第1010002555號函（下稱原處分）通知原告不予發還其押標金。原告不服，提出異議，經被告以101 年5 月18日物一字第1010002688號函（下稱異議處理結果）駁回異議。原告仍不服，提出申訴，經申訴審議判斷：「關於請求撤銷原異議處理結果部分，申訴駁回；其餘申訴不受理。」原告仍不甘服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠政府採購法第50條第1 項第5 款規定係著重於標封內之投標文件內容，則原告與啟雲公司之投標文件是否均由台中港郵局寄出、信函號碼是否相近、投遞時間及外封格式是否相同等情，因非屬投標文件之內容，自非上開規定之文義射程範圍所及。

㈡原告投標文件之所以由訴外人紀淙耀準備，係因紀淙耀為原告總經理紀水樹○○，且其曾協助紀水樹準備政府採購標案之投標文件，故系爭採購案之投標文件遂由紀淙耀繕寫，並由其送至郵局寄送。而啟雲公司之投標文件由紀淙耀繕寫，係因紀淙耀之○○陳國周為啟雲公司負責人，而陳國周亦有意參與系爭採購案，遂委請有辦理政府採購標案經驗之紀淙耀幫忙準備投標文件，並代表啟雲公司出席開標程序。上開情形，於一般家族親戚關係而言，實與常情無悖，尚難以此逕認原告與啟雲公司有圍標或影響採購公正之情形。況原告與啟雲公司雖因供應商有部分相同，故成本報價相近，惟因原告之企業經營及倉儲管理較佳，能將成本壓低，故原告與啟雲公司之標價稍有差距，顯見原告與啟雲公司之間仍有競爭關係，否則原告與啟雲公司之投標文件既皆由紀淙耀準備，為何標價並不相同？況原告押標金新臺幣（下同）500 萬元係由原告自己支出，與啟雲公司毫無關連，益徵原告與啟雲公司係分別各自投標。

㈢申訴審議判斷亦認被告以原告與啟雲公司間具有密切之親屬關係，及原告與啟雲公司之投標每公斤單價僅有0.001 元之價差為由，認定原告構成政府採購法第50條第1 項第7 款之事由，顯屬無據，足徵原告並無政府採購法第50條第1 項第7 款規定之事由。

㈣政府採購法第31條第2 項第8 款係涉及人民財產權限制之規定，其雖授權行政院公共工程委員會（下稱工程會）得就影響採購公正之違反法令行為為補充認定，惟工程會亦應依據該授權而訂定法規命令，並依行政程序法第157 條第3 項、第16 0條第2 項規定發布於政府公報或新聞紙，以使人民得以預見，始得對於違反該法規命令之人民加以處罰。惟工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函釋（下稱92年函釋）並未發布於政府公報或新聞紙，被告自不得援引作成不利於原告之處分。

㈤參照本院95年度訴字第1467號判決意旨可知立法者為貫徹處罰之標的乃行為之違法，而非違法嫌疑之法理，而未將不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯納入政府採購法第31條第2 項所列各款得沒收押標金規範之列，係立法者之有意排除，且工程會92年函釋將政府採購法第50條第1 項第5 款規定情形，認定屬政府採購法第31條第2 項第8 款規定有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳之情形，實係將投標文件內容有重大異常關聯之情狀指為有影響採購公正之違反法令行為，卻未指出其違背之具體法令為何及有何事證證明其影響採購公正，顯然違背政府採購法第31條第2 項之立法原意及同條項第8 款之法條文義與授權本旨，且係以行政規則增加母法所無之限制，自屬違法，而不為實務判決所採，則被告援引工程會92年函釋，進而不予發還原告之押標金，顯屬無據。況系爭採購案共有7 家廠商投標，足見系爭採購案之競爭激烈，且系爭採購案雖可由兩家廠商得標，惟系爭採購案之開標結果，原告與啟雲公司分別排名第3 、4 名，可知原告與啟雲公司間確存有競爭關係，則被告既未舉證說明原告究竟有何影響採購公正之違反法令情形，以及該情形屬政府採購法第31條第2 項第8 款規定之其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，被告自不得依上開規定，不予發還原告所繳交之押標金等情。並聲明求為判決申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。

三、被告則以：

㈠啟雲公司設址於雲林縣西螺鎮，原告設址於台中市龍井區，分屬不同縣市，然啟雲公司與原告之投標郵件，均由台中港郵局寄出，信函掛號號碼相近，郵資流水標號連續，投遞時間及外封格式均相同，二公司標單、退還押標金申請單及投標廠商說明書之筆跡幾近相同，顯係同一人或同一廠商所為，且原告亦自承其與啟雲公司之投標文件均由原告代表人之孫紀淙耀繕寫，並於同一時間地點寄出。又啟雲公司標價每公斤單價為12.233元，原告標價每公斤單價為12.232元，彼此標價僅差0.001 元，疑有意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議、或其他方式之合意，使廠商不為價格競爭之情勢，影響採購公正性。而開標當日啟雲公司出席代理人紀淙耀，為啟雲公司代表人陳國周之○○，原告出席代理人紀水樹為紀淙耀○○，原告代表人紀竹林為紀淙耀之○○，啟雲公司與原告之代表人及出席代理人間，具有密切親屬關係。準此，原告其行為於客觀上，已達通常一般之人均不至於有所懷疑，而得以確信兩公司間不具有價格上之競爭性，均屬違反政府採購法第50條第1 項第5 、7 款之事實，被告依法不予發還押標金，並無違誤。

㈡本件招標文件並不允許同一廠商承攬全部之採購數量，又因本件於同一採購項目下，僅有兩個得標廠商名額；兩家得標廠商之得標價格並不必然完全相同。投標廠商間應在價格上自由競爭，不得有聯合行為、假性競爭行為、或不同公司間存在任何異常關連。不同之投標廠商之投標文件均由同一人繕寫標價並備置投標文件之行為，已顯然影響採購公正。又若所有投標廠商標價均未進入底價，則進入比減程序時，代表啟雲公司出席之紀淙耀與原告出席代表紀水樹，為○○○，又熟悉彼此之營運模式及成本，焉能於價格上進行競爭？而若本件最低標廠商為原告，啟雲公司因為標價僅比原告多0.001 元，相較其他投標廠商而言，啟雲公司將獲得較佳之標序，開標結果亦由上開二公司得標，原告與啟雲公司聯合起來，將排除其他競爭廠商之行為，此顯不符合政府採購所訂的公平、公正原則。且本件啟雲公司與原告所為形同一家廠商投二標，藉此可得增加得標機會或取得全部招標數量得標之目的，亦顯與本件招標採複數決標之規定不合，亦顯有圍標及影響標購公正之違反法令行為。

㈢本院95年度訴字第1467號判決所指他案情形，與本件並不全然相同，亦不能拘束法院之獨立判斷，且政府採購法第31條第2 項第8 款已授權工程會基於採購法主管機關之權責，有認定具體有影響採購公正之違反法令行為者情形之權限。況工程會就此除已以96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函釋再為釋明外，亦經最高行政法院101 年度判字第452 號判決予以肯認。另工程會92年函釋於發文時已一併公開於該會網站，對外公開，任何人皆可查閱，其效力不容置疑，並無任何違法之處等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：原告參與系爭採購案，是否有政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」及第7 款「其他影響採購公正之違反法令行為」之情形？原處分不予發還原告於系爭採購案所繳納之押標金，有無違誤？

五、本院之判斷：

㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……

八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。……七、其他影響採購公正之違反法令行為。」「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中︰……四、採用複數決標之方式︰機關得於招標文件中公告保留採購項目或數量選擇之組合權利，但應合於最低價格或最有利標之競標精神。」政府採購法第31條第2 項第8 款、第50條第1 項第5 款與第7 款、第52條第1 項第4款分別定有明文。次按本件招標文件之金門縣政府暨所屬機關學校及公營事業機構採購投標須知（下稱投標須知）第52點第8款 明定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……⑻其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」

㈡經查，原告及啟雲公司等7 家廠商參與系爭採購案投標，原告設址於台中市龍井區，啟雲公司設址於雲林縣西螺鎮，分屬不同縣市，被告於101 年4 月17日開標時，發現原告與啟雲公司之投標文件信封格式相同，並均係交付台中港郵局寄送，其寄送時間相同(13.04.12-10) 、郵資流水標號連續（分別為第86648534、86648535號）、快捷郵件編號亦相近（分別為第920896、920898號），二公司標單、退還押標金申請單及投標廠商說明書之筆跡幾近相同，顯係同一人或同一廠商所為，原告亦自承其與啟雲公司之投標文件均由紀淙耀繕寫，並於同一時間地點寄出之事實，有公司及分公司基本資料查詢( 明細)2紙、被告開標紀錄、廠商簽到表、紀淙耀身分證明文件、原告及啟雲公司投標信封、退還押標金申請單、標單（單價決標）、投標廠商聲明書、授權書等件影本附卷可憑（見原處分卷第1 冊第12、23、1-10、15-22 頁），堪信為真實。次查，開標當日啟雲公司出席代理人紀淙耀，為啟雲公司代表人陳國周之○○，原告出席代理人紀水樹為紀淙耀○○，原告代表人紀竹林為紀淙耀之○○，啟雲公司與原告之代表人及出席代理人間，具有密切親屬關係；且依卷附標單顯示啟雲公司標價每公斤單價為12.233元，原告標價每公斤單價為12.232元，彼此標價僅差0.001 元，應有意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議、或其他方式之合意，使廠商不為價格競爭之情勢，影響採購公正性。從而，被告以原告與啟雲公司之投標文件內容有重大異常關聯，並有其他影響採購公正之違反法令行為，該當於政府採購法第50條第1 項第5 款及第7 款規定情形，乃依同法第31條第2 項第8 款及投標須知第52點第8 款規定，不予發還押標金，於法並無不合。

㈢原告雖主張政府採購法第50條第1 項第5 款規定係著重於標封內之投標文件內容，原告之投標文件與啟雲公司之投標郵件，是否均由台中港郵局寄出、信函號碼是否相近、投遞時間及外封格式是否相同，自非上開規定範圍所及云云。經查：

⒈按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」政府採購法第1 條定有明文。又同法第50條第1 項第5 款之規定，其立法理由在於防止假性競爭行為，期使所有競爭廠商公平競爭，並藉由廠商競爭而優化投標條件，以確保、提升採購品質之立法目的。另原告制作之投標須知第52點第8 款亦訂定「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…。⑻其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，即將前揭政府採購法之規定明訂為參與投標之廠商應遵守之條文。是立法者為確保公平公開之採購程序，避免違法或不當行為介入投標過程，乃准許機關得於招標文件中明文規範參與投標之廠商如有政府採購法第31條第2 項第1 款至第6 款及第8 款情形時，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，應予追繳；並於其中第8 款授權主管機關認定該「其他有影響採購公正之違反法令行為」。次按「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」、「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關連者』情形，本會依政府採購法第31 條 第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」業經工程會分別以91年11月27日工程企字第09100516820 號函(下稱91年函釋)及92 年函釋示在案。該等函釋示均係工程會基於主管機關地位，依政府採購法第31條第2 項第8 款之授權，將同法第50條第1 項第5 款所規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，訂定認定之標準，經核符合政府採購法上開規定之立法目的及精神，且未違反法律保留原則，本院自得予以適用。

⒉查原告及啟雲公司就其參與系爭採購案之投標文件均係由紀淙耀繕寫，其投標文件均係由臺中港郵局寄出，投遞時間相同( 郵戳均為101.04.13-10) ，郵資流水標號連續(00000000 、00000000) 等情，已如前述，則揆之上開法令及函釋意旨，足認原告與啟雲公司間確實有政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，被告不予開標，並依同法第31條第2 項第8 款規定，以該情形屬經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，不予發還押標金，於法並無不合。原告主張其投標文件與啟雲公司之投標文件，是否均由台中港郵局寄出、信函號碼是否相近、投遞時間及外封格式是否相同，自非政府採購法第50條第1 項第5 款規定範圍所及云云，自非可採。

㈣原告又主張其與啟雲公司之投標文件雖均為紀淙耀準備，投標之每公斤單價僅有0.001 元之價差，兩公司代表人及出席代理人間亦具密切親屬關係，惟難以此逕認原告與啟雲公司有圍標或影響採購公正之情形，而有違反政府採購法第50條第1 項第5 款及第7 款規定之事由云云。經查：

1.按「本會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函，則為本會依採購法第31條第2 項第8 款之規定，基於採購法主管機關之權責，就個案經機關認定有採購法第50條第1 項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』之情形，通案認定該情形即屬本法第31條第2 項第8 款所稱『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』，本會就具有共通性質之該款行為予以通案認定，尚無不妥，且就該等經本會通案認定之案件，無需就個案再送本會認定。」工程會96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函釋在案。次按「政府採購法係為確保採購程序之公平、公開，提升採購效率與功能，而設立之制度（參該法第1 條）。故為制度之實現，在採購法中規定對於妨礙採購公正、公平之行為，視其違法性程度課予一定之刑事責任、行政罰或不利處分。前揭政府採購法第50條第1 項即係以第1 至6 款列舉個別廠商破壞採購公正、公平、公開之行為態樣，並輔以第7款之概括規定，予以不予開標或不予決標之不利處分，藉資全面防堵個別廠商之違法行為。工程會92年11月6 日工程企字第092004387 50號函：……、96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函：……，上開二則函釋係工程會基於主管機關之地位，依該法第31條第2 項第8 款之授權，將同法第50條第1 項第5 款所列『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』，認定屬於影響採購公正之行為。」( 最高行政法院101 年度判字第452 號判決意旨參照)

⒉查系爭採購案之標的為梗性高梁，總數量為2,750 萬公斤，決標原則為複數決標，依投標須知第56項規定，須合於招標文件規定，且在底價以內，按廠商投標所報單價及數量( 每一廠商最低應報1,375 萬公斤；最高應報2,000 萬公斤，超過之數量視為無效) 決標，倘廠商決標數量不足招標之總數量，將依序洽願按該決標價承作之其他合格標購足數量；又依複數決標條款( 四) 規定「因尚未購足招標總數量而續辦後續招標，僅限尚未得標之廠商投標，若已得標之廠商再參與後續招標，其投標視為無效標」（見原處分卷第164 、170 頁）。由上開規定中可知系爭採購案並不允許同一廠商承攬全部之採購數量，此為洽辦機關金門酒廠實業股份有限公司基於風險分散原則所為之決定。又因本案於同一採購項目下，僅有兩個得標廠商名額；兩家得標廠商之得標價格並不必然完全相同。投標廠商間應在價格上自由競爭，不得有聯合行為、假性競爭行為、或不同公司間存在任何異常關連，此乃當然。故不同之投標廠商之投標文件倘均由同一人繕寫標價並備置投標文件之行為，已顯然影響採購公正。若所有投標廠商標價均未進入底價，而必須進入比減程序時，代表啟雲公司出席之紀淙耀與原告出席代表紀水樹，為○○○又熟悉彼此之營運模式及成本，焉能於價格上進行競爭？而若本案最低標廠商為原告，啟雲公司因為標價僅比原告多0.001元，相較其他投標廠商而言，啟雲公司將獲得較佳之標序(次低標) ，開標結果亦由上開二公司得標，原告與啟雲公司聯合起來，將排除其他競爭廠商之行為，顯有違政府採購法所追求之公平、公正原則。原告此部分之主張，亦非可採。

㈤原告另主張工程會92年函釋未發布於政府公報或新聞紙，且增加法律所無之限制，被告自不得援引作成不利於原告之處分云云。經查，該函釋於發文時已一併公開於工程會網站，對外公開，任何人皆可查閱，且該函釋並無違法律保留原則，已如前述，原告空言指摘，殊不足取。至原告所提出本院95年度訴字第1467號判決，因該判決個案之情形，與本件之情形並不全然相同，尚不能拘束本院之獨立判斷，併此敘明。

六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告參與系爭採購案，其投標文件與啟雲公司之投標文件內容有重大異常關聯，並有其他影響採購公正之違反法令行為，該當於政府採購法第50條第1 項第5 款及第7 款規定情形，乃依同法第31條第2 項第8 款及投標須知第52點第8 款規定，不予發還押標金，於法並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷均予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭