臺北高等行政法院判決

102年6月19日辯論終結

原告

啟雲有限公司

代表人

陳國周 （董事）

訴訟代理人

陳永昌 律師

複代理人

陳建州 律師

被告

金門縣物資處

代表人

許明鴻（處長）

訴訟代理人

李志澄 律師

複代理人

李柏洋 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國101 年10月5 日訴字第1010192 號申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。

二、事實概要：被告於民國101 年4 月間辦理「梗性高粱2750萬公斤（單價決標）」採購案（下稱系爭採購案），共計有原告、紀氏源豐企業股份有限公司（下稱紀氏源豐公司）等7 家廠商參與投標，被告於101 年4 月17日開標時，發現原告與紀氏源豐公司招標文件有多處疑義，經認有政府採購法第50條第1 項第5 款及第7 款情形，不予決標。嗣被告依同法第31條第2項第8 款及投標須知52、(8) 規定，以101 年5 月9 日物一字第1010002556號函（下稱被告101 年5 月9 日函，即本件原處分）通知原告不發還押標金新台幣（下同）500 萬元。原告不服，提出異議，經被告以101 年5 月17日物一字第0000000000號函（異議處理結果）駁回異議。原告仍不服，提起申訴，經行政院公共工程委員會101 年10月5 日訴0000000 號採購申訴審議判斷駁回其申訴，原告仍不甘服，遂向本院提起本件行政訴訟。

三、原告主張：

（一）原告與紀氏源豐公司之投標文件雖均為紀淙耀準備，且原告與紀氏源豐公司之負責人及出席代表人間，具密切親屬關係，然本件難認有政府採購法第50條第1 項第5 、7 款之事由：

⒈就法律之文義解釋而言，政府採購法第50條第1 項第5 款既稱「不同投標廠商間之『投標文件內容』有重大異常關聯者」，則其所規範者，自應著重於標封內之投標文件內容而言。原告之投標文件與紀氏源豐公司之投標郵件，是否均由臺中港郵局寄出、信函號碼是否相近、投遞時間及外封格式是否相同等情，應非屬投標文件之內容，自非政府採購法第50條第1 項第5 款規定之文義射程範圍所及。則被告僅以兩公司之投標文件均由臺中港郵局寄出、信函號碼相近、投遞時間及外封格式相同為由，而未著眼其投標內容是否確有重大異常關聯之情形，即遽認原告與紀氏源豐公司之投標文件內容有政府採購法第50條第1 項第5款之重大異常關聯之情形，其運用法條是否妥適，堪值商榷。

⒉原告投標文件之所以由紀淙耀準備，係因原告負責人陳國周為紀淙耀之舅舅，且紀淙耀母親亦為原告之股東，故陳國周委請有辦理政府採購標案經驗之紀淙耀準備投標文件，並代表原告出席開標程序，實人之常情，且為一般家族公司常見之作法。至紀氏源豐公司之負責人紀竹林、總經理紀水樹分別為紀淙耀之祖父、父親，故源豐公司亦委託有辦理政府採購標案之紀淙耀準備投標文件，亦與常情無違，尚難以此逕認原告與紀氏源豐公司有圍標或影響採購公正之情形。

⒊原告與紀氏源豐公司雖因供應商有部分相同，故成本報價相近，惟原告與紀氏源豐公司之標價仍有差距，顯見原告與紀氏源豐公司之間有競爭關係，否則倘原告與紀氏源豐公司之投標文件皆由紀淙耀準備，為何標價並不相同？況原告押標金500 萬元，係由原告之股東廖玉雲於101 年4月13日，自原告於第一商業銀行西螺分行、帳號00000000000 之帳戶提領，並匯款至「金門物資處代收款專戶」，有匯款申請書回條可稽（原證8 ）；而紀氏源豐公司押標金則係於101 年4 月19日，向華南商業銀行沙鹿分行購買受款人為金門縣物資處、票面金額500 萬元之本行支票，益徵原告與紀氏源豐公司繳付押標金之方式及來源不同且無關連，足見其等各自投標，被告徒以原告與紀氏源豐公司之負責人及出席代表人間，具有密切親屬關係為由，進而推論兩家公司無競爭性，屬政府採購法第50條第1 項第5 、7 款之事由云云，實無可採。本件申訴審議判斷書亦維持被告見解，顯屬無據。

（二）縱認原告與紀氏源豐公司間之投標文件內容，有重大異常關聯情形，惟被告援引行政院公共工程委員會（下稱工程會）92年11月6 日工程企字第09200438750 號解釋函，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，不予發還原告之押標金，仍屬無據：

⒈按政府採購法31條第2 項第8 款，核其性質，係屬限制人民財產權之規定，依釋字第402 號、第619 號、第313 號及第394 號解釋意旨，該規定雖授權工程會得就「影響採購公正之違反法令行為」為補充之認定。惟工程會亦應依據該授權而訂定法規命令，並依行政程序法第157 條第3項、第160 條第2 項之規定發布於政府公報或新聞紙，以使人民得以預見，始得對於違反該法規命令之人民加以處罰。惟被告援引工程會92年11月6 日工程企字第00000000000 號之函文，係函覆臺灣菸酒股份有限公司關於廠商押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號，其押標金是否不予發還暨追繳額度等疑義，並副知工程會內部所屬之單位，而未發布於政府公報或新聞紙，除不符行政程序法規定外，亦違反上開大法官解釋意旨。是被告援引該函文，為不利原告之處分，顯屬違法。

⒉政府採購法第31條第2 項之押標金不予發還或予以追繳，除其中第7 款「押標金轉擙為保證金」外，乃課予投標廠商負擔之處罰行為，其構成要件自應明確，行為必須該當構成要件，始能加以處，不能僅因投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯，其行為有違法之嫌疑即加以處罰，故立法者未將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」納入押標金不予發還，或予以追繳之要件之一，其宗旨乃為徹處罰之標的乃「行為之違法」，而非「違法嫌疑」之法理，而未將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」納入政府採購法第31條第2 項所列各款得沒收押標金規範之列，係立法者之有意排除。至於工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函文，將政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，認定亦屬政府採購法第31條第2 項第8 款規定有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳之情形，實係將「投標文件內容有重大異常關聯」之「情狀」指為「有影響採購公正之違反法令行為」，卻未指出其違背之具體法令為何及有何事證證明其影響採購公正，顯然違背政府採購法第31條第2 項之立法原意及同條項第8 款之法條文義與授權本旨，且係以行政規則增加母法本無之限制，自屬違法，而不為實務判決所採（臺北高等行政法院95年度訴字第1467號判決意旨參照）。是以，被告援引該違法之工程會函文，認原告與紀氏源豐公司間有政府採購法第50條第1 項第5款投標文件內容有重大異常關聯情形，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，不予發還原告之押標金，顯屬無據。

⒊再者，原告並無政府採購法第50條第1 項第7 款之事由，業經工程會申訴判斷所認定，況系爭採購案共有7 家廠商投標，足見系爭採購案之競爭激烈。且系爭採購案雖可由兩家廠商得標，惟系爭採購案之開標結果，紀氏源豐公司與原告分別排名第3 、4 名，可知原告與紀氏源豐公司間確存有競爭關係，則被告既未舉證說明原告究竟有何影響採購公正之違反法令情形，以及該情形屬政府採購法第31條第2 項第8 款之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，被告自不得依上開規定，不予發還原告所繳交之押標金。

（三）聲明求為判決：申訴審議判斷（行政院公共工程委員會101 年10月5 日0000000 號）及原處分（101 年5 月9 日物一字第1010002556號、101 年5 月17日物一字第1010002676號）均撤銷。

四、被告主張：

（一）本件投標原告及紀氏源豐公司有下列異常情形：

⒈原告公司設址於雲林縣西螺鎮，紀氏源豐公司設址於臺中市龍井區，分屬不同縣市，然原告投標郵件（掛號：920896）與紀氏源豐公司投標郵件（掛號：920898），均由同一郵局（臺中港郵局）寄出、信函掛號號碼相近、投遞時間相同（郵戳均為101.04.13-10）、郵資流水標號連續（00000000、00000000）、外封格式相同。且原告及紀氏源豐公司之標單、退還押標金申請單及投標廠商說明書之筆跡幾近相同，顯係同一人或同一廠商所為。

⒉原告標價每公斤單價為12.233元，紀氏源豐公司標價每公斤單價為12.232元，彼此標價僅差0.001 元，疑有意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議、或其他方式之合意，使廠商不為價格競爭之情勢，影響採購公正性。

⒊開標當日原告出席代表人紀淙耀，為原告負責人陳國周之外甥，紀氏源豐公司出席代表人紀水樹為紀淙耀之父，負責人紀竹林為紀淙耀之祖父，原告與紀氏源豐公司之負責人及出席代表人間，具有密切親屬關係。

⒋綜上所述，原告之行為於客觀上，已得以確信兩公司間不具有價格上之競爭性，顯有違反政府採購法第50條第1項第5、7款之規定。

（二）又本件標案僅就同一標的即梗性高梁進行採購，總數量為2,750 萬公斤，決標原則為複數決標，依投標須知第56項規定（原處分卷第164 頁），須合於招標文件規定，且在底價以內，按廠商投標所報單價及數量（每一廠商最低應報1,375 萬公斤；最高應報2,000 萬公斤，超過之數量視為無效）決標，倘廠商決標數量不足招標之總數量，將依序洽願按該決標價承作之其他合格標購足數量；另複數決標條款㈣亦明確規範「因尚未購足招標總數量而續辦後續招標，僅限尚未得標之廠商投標，若已得標之廠商再參與後續招標，其投標視為無效標」（原處分卷第170 頁）。因此，系爭招標文件並不允許同一廠商承攬全部之採購數量，此為洽辦機關金門酒廠實業股份有限公司基於風險分散原則所為之決定。又因本件於同一採購項目下，僅有兩個得標廠商名額；兩家得標廠商之得標價格並不必然完全相同。投標廠商間應在價格上自由競爭，不得有聯合行為、假性競爭行為、或不同公司問存在任何異常關連，此乃當然。不同之投標廠商之投標文件均由同一人繕寫標價並備置投標文件之行為，已顯然影響採購公正。若所有投標廠商標價均未進入底價，必須進入比減程序時，代表原告出席之紀淙耀與紀氏源豐公司出席代表紀水樹，為親父子，又熟悉彼此之營運模式及成本，焉能於價格上進行競爭？又若本件最低標廠商為紀氏源豐公司，原告因為標價僅比源豐公司多0.001 元，相較其他投標廠商而言，原告將獲得較佳之標序（次低標），開標結果亦由上開2 公司得標，紀氏源豐公司與原告聯合起來，將排除其他競爭廠商之行為，顯不符合政府採購所訂的公平、公正原則。再者，本件原告與紀氏源豐公司所為形同一家廠商投二標，藉此可得增加得標機會或取得全部招標數量得標之目的，亦顯與「複數決標」之規定不合，並有圍標及影響標購公正之違法。

（三）按「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」「本會92年11月6 日工程企字第00000000000 號函，則為本會依採購法第31條第2 項第8 款之規定，基於採購法主管機關之權責，就個案經機關認定有採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』之情形，通案認定該情形即屬本法第31條第2 項第8 款所稱『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』，本會就具有共通性質之該款行為予以通案認定，尚無不妥，且就該等經本會通案認定之案件，無需就個案再送本會認定。」工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函、96年5 月8 日工程企字第00000000000 號函釋在案（被證2 ）。另依最高行政法院101 年度判字第452 號判決（被證3 ）意旨，本件原告之投標文件，即有重大異常關聯及影響採購公正之違反法令行為之情形，被告依法不予發還押標金，並無違誤。

（四）原告雖提出鈞院95年度訴字第1467號判決意旨，主張被告就工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函有適用法規不當，係以行政規則增加母法所無之限制云云。惟上開判決之事實與本件之情形並不全然相同，不能拘束法院之獨立判斷。且政府採購法第31條第2 項第8 款即已授權工程會基於採購法主管機關之權責，有認定具體「有影響採購公正之違反法令行為者」情形之權限（併參工程會96年5 月8 日之函釋及最高行政法院101 年度判字第452號判決意旨）。原告復主張工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函釋內容未正式發布，實無從預見云云；惟該函於發文時已一併公開於工程會網站，對外公開，任何人皆可查閱。

（五）原告另主張其押標金係由股東廖玉雲匯款至被告之收款帳戶，而紀氏源豐公司則係向華南商業銀行沙鹿分行購買受款人為被告之支票繳付，兩者繳付押標金方式及來源不同，並無關連性而係分別投標云云。惟查，原告所提匯款申請書回條及銀行支票，至多僅能證明原告與源豐公司之押標金係以不同方式繳付，但並不足以證明其資金來源為何。

（六）聲明求為判決：駁回原告之訴。

五、上開事實概要欄所述之事實，除兩造如下所示之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有金門縣物資處101 年4 月25日府政0000000000號函、101 年5 月9 日函、原告101 年5 月14日以啟雲字第1010514001號異議書、金門縣物資處101 年5 月17日物一字第1010002676號函、101 年5 月18日物一字第1010002688號函、原告101 年5 月30日申訴書、工程會申訴審議判斷書、匯款申請書回條、華南商業銀行本行支票、金門縣物資處101 年4 月17日開標紀錄、原告及紀氏源豐公司之投標文件（含信封、金門縣政府機關專戶款收款書、退還押標金申請書、標單、投標廠商聲明書、授權書、切結書、公司基本資料查詢等）、工程會91年11月27日工程企字第09100516820 號函釋、92年11月6 日工程企字第09200438750 號、96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函釋等件影本附於原處分卷、申訴審議卷及本院卷可證，足認屬實。本件兩造之爭點，在於原處分以原告有政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」及第7 款「其他影響採購公正之違反法令行為」之情形，依同法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之反法令行為者」及投標須知52、(8) 規定，不予發還原告於系爭採購案所繳納之押標金，有無違誤？茲分別析述如下。

六、本院之判斷：

（一）按政府採購法係為確保採購程序之公平、公開，提升採購效率與功能，而設立之制度（參該法第1 條）。故為制度之實現，在採購法中規定對於妨礙採購公正、公平之行為，視其違法性程度課予一定之刑事責任、行政罰或不利處分。政府採購法第50條第1 項規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六、第103 條第1 項不得參加投標或作為決標對象之情形。七、其他影響採購公正之違反法令行為。」詳列用以認定個別廠商所投之標不予接受之條件，作為機關與廠商一同遵循之基準，以免各機關在處理時漫無標準。即係以第1 至6 款列舉個別廠商破壞採購公正、公平、公開之行為態樣，並輔以第7 款之概括規定，予以不予開標或不予決標之不利處分，藉資全面防堵個別廠商之違法行為。

（二）次按機關招標要求廠商投標繳付押標金，目的在確保參與投標者係有誠意且有資格參與承包或供應之廠商，而非無意真正之參與者。投標廠商藉由繳交押標金以保證其踐行投標程序時願遵守相關法令及投標規定（例如投標須知），是以押標金應否及如何退還，應依相關法令及投標規定。政府採購法第31條第2 項第8 款：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」此規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，而非如同法第48條第1 項第2 款及第50條第1 項第7款分別僅規定為「發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者」、「其他影響採購公正之違反法令行為」，並無「經主管機關認定」之要件。顯然立法者有意區別政府採購法第31條第2 項第8 款與同法第48條第1 項第2 款、第50條第1 項第7 款。政府採購法第31條第2 項第8 款係授權政府採購法之主管機關就特定之行為類型，事先一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關加以認定，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨。因此，投標廠商有某一不正行為，該不正行為如非屬事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，仍不能依政府採購法第31條第2 項第8 款予以不發還或追繳押標金。至該投標廠商如屬得標者，事後經發現有此不正行為，該不正行為仍有可能被認定屬於同法第50條第1 項第7 款之「其他影響採購公正之違反法令行為」，機關而得依該條規定不決標予該廠商、撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失，然此乃屬另一問題（最高行政法院100年度判字第1985號、101 年度判字第839 號判決意旨參照）。

（三）本件被告所為不予發還押標金之處分，所援引之政府採購法第31條第2 項第8 款屬於經主管機關事先所為之一般性認定，已如前述。而經主管機關事先所為之一般性認定，具有法規命令性質，基於尊重行政機關之權限，行政法院僅能審查其有無違反法律保留及法律優位原則。苟其無違反法律保留及法律優位原則，行政法院應受其拘束，不得以自己之解釋代替主管機關之一般性認定。然而在具體個案中認定，即個案事實是否符合該一般性行為類型之要件，因涉及事實認定、不確定法律概念之解釋，以及事實推導至法規要件之涵攝過程，行政法院自有認定權限。換言之，原告行為是否該當政府採購法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，主管機關事先所為一般性認定，法院僅能審查其有無違反法律保留及法律優位原則，不能越徂代庖否定該事前一般性認定之行為類型；惟在具體案件判斷上，行為人是否符合此一般性要件，行政法院仍有權限加以審查。準此，對於前述政府採購法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之規定，工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函：「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」另工程會96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函：「…本會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函，則為本會依採購法第31條第2 項第8 款之規定，基於採購法主管機關之權責，就個案經機關認定有採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』之情形，通案認定該情形即屬本法第31條第2項第8 款所稱『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』，本會就具有共通性質之該款行為予以通案認定，尚無不妥，且就該等經本會通案認定之案件，無需就個案再送本會認定。」上開2 則函釋係工程會基於主管機關之地位，依該法第31條第2 項第8 款之授權，將同法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，認定屬於影響採購公正之行為。而金門縣政府暨所屬機關學校及公營事業機構採購投標須知第52項第8 款亦因此規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳（無押標金者不適用）：... （八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」是被告認「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」屬「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，自屬有據。原告雖認工程會上開函釋未依行政程序法第157 條第3項、第160 條第2 項之規定發布於政府公報或新聞紙，以使人民得以預見，是被告援引該函文，顯屬違法云云。惟被告所為上開函釋於發文時已一併登載於工程會網站，對外公開，任何人皆可查閱而得預知，且未違反法律保留原則，已如前述，難謂侵害人民權益，原告上開主張，尚無足採。從而，主管機關基於政府採購法第31條第2 項第8款之授權，將同法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」認定屬於同法第38條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，自符合法律規定意旨，本院自得適用，原告指摘上開函釋違反法律保留云云，尚無足採。然而，在具體個案之認定上，「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」既屬「影響採購公正之行為」之行為樣態之一，行政法院在事實認定及法律解釋上，就原告行為是否符合該等行為樣態，仍應著眼於其行為是否「影響採購公正」加以衡量，如此方能符合政府採購法之立法意旨，並兼顧投標廠商之權益。

（四）經查，原告及紀氏源豐公司等7 家廠商參與系爭採購案投標，原告設址於雲林縣西螺鎮，紀氏源豐公司設址於臺中市龍井區，分屬不同縣市，被告於101 年4 月17日開標時，發現原告與紀氏源豐公司之投標文件信封格式相同，並均係交付臺中港郵局寄送，其寄送時間相同（郵戳均為101.04.13-10）、郵資流水標號連續（分別為第00000000、00000000號）、快捷郵件編號亦相近（分別為第920896、920898號），另其等之標單、退還押標金申請單及投標廠商說明書之筆跡幾近相同，顯係同一人或同一廠商所為，原告亦自承其與紀氏源豐公司之投標文件均由紀淙耀繕寫，並於同一時間地點寄出之事實，有公司及分公司基本資料查詢（明細）2 紙、被告開標紀錄、廠商簽到表、紀淙耀身分證明文件、原告及啟雲公司投標信封、退還押標金申請單、標單（單價決標）、投標廠商聲明書、授權書等件影本附卷可憑（見原處分卷第1 冊第1至15頁）堪信為真實。次查，開標當日原告出席代理人紀淙耀，為原告代表人陳國周之外甥（陳國周為紀淙耀之舅舅），而紀氏源豐公司出席代理人紀水樹為紀淙耀之父，該公司代表人紀竹林為紀淙耀之祖父，此亦為原告所自認，足見原告與紀氏源豐公司之代表人及出席代理人間，具有密切親屬關係。又依卷附標單顯示原告標價每公斤單價為12.233元，紀氏源豐公司標價每公斤單價為12.232元，彼此標價僅相差0.001 元。從而，原告與紀氏源豐公司之投標文件內容有重大異常關聯，當可認定。原告雖主張依法條文義而言，政府採購法第50條第1 項第5 款既稱「投標文件內容」有重大異常關聯，自應著重於標封內之投標文件內容而言，被告以原告與紀氏源豐公司之投標郵件，是否均由臺中港郵局寄出、信函號碼是否相近、投遞時間及外封格式是否相同等情，非屬投標文件之內容，自非該法條規定規範之對象云云。惟查政府採購法係為確保採購程序之公平、公開，提升採購效率與功能，而設立之制度（參該法第1 條規定），為求制度之實現，政府採購法第50條第1 項即係以第1 至6 款列舉個別廠商破壞採購公正、公平、公開之行為態樣，並輔以第7 款之概括規定，予以不予開標或不予決標之不利處分，藉資全面防堵個別廠商之違法行為，已如前述。因此判斷不同投標廠商間之投標文件內容有無重大異常關聯，自應從投標文件所顯示「資訊」加以判斷，例如原告所述是否由同一郵局寄出、信函號碼是否相近、投遞時間及外封格式是否相同等情，綜合加以判斷，彼此間有無重大異常關聯，否則倘如原告主張僅限於投標文件「內容」，如何判斷彼此有無重大異常關聯？此由政府採購法第50條第1 項第5 款之立法說明：「…增訂第五款，以防止假性競爭行為，例如不同投標廠商間之投標文件內容筆跡相同、押標金由同一人繳納、掛號信連號、地址相同、電話號碼相同之情形…。」益徵其立法原意。因此被告以前揭情形判斷有無重大異常關聯，非但符合立法意旨，尚且在文義範圍之內（投標文件內容可解釋為所有投標文件、資料所顯示之資訊內容），原告此部分主張，尚難採認。

（五）原告雖主張其與紀氏源豐公司之投標文件雖均為紀淙耀準備，而紀淙耀與原告、紀氏源豐公司之負責人間均有親屬關係，此因紀淙耀具有辦理政府採購標案之經驗，兩家公司均委請其投標，符合常情，且為一般家族公司常見之作法，尚難以此逕認原告與紀氏源豐公司有圍標或影響採購公正之情形云云。惟本件投標須填寫標價及數量，此涉及成本、利潤之計算，屬於公司之商業機密，原告與紀氏源豐公司就本件標案而言，為相互競爭之公司，且本案採購金額高達4 億1,030 萬元，倘由同一人在不同投標單上填寫標價、數量，豈會有投標之競爭性？而紀淙耀既具有辦理採購業務經驗之人，當知此事而予以迴避，亦難以不知情而主張免責。又原告主張其每公斤標價為12.233元，紀氏源豐公司每公斤標價為12.232元，雖僅相差0.001 元，仍有所不同云云。惟原告與紀氏源豐公司之標單既均由紀淙耀所填寫，已如前述，而兩者僅相差0.001 元，依一般經驗法則及社會通念，疑有影響決標價格獲取不當利益之意圖，難認兩家公司具有價格上之競爭關係。

（六）再者，系爭採購案之標的為梗性高梁，總數量為2,750 萬公斤，決標原則為複數決標，依投標須知第56項規定，須合於招標文件規定，且在底價以內，按廠商投標所報單價及數量（每一廠商最低應報1,375 萬公斤；最高應報2,000 萬公斤，超過之數量視為無效）決標，倘廠商決標數量不足招標之總數量，將依序洽願按該決標價承作之其他合格標購足數量。又依複數決標條款㈣規定：「因尚未購足招標總數量而續辦後續招標，僅限尚未得標之廠商投標，若已得標之廠商再參與後續招標，其投標視為無效標。投標數量最低應為1,375 萬公斤，最高不得越過2,000 萬公斤，若後續招標之招標總量不足1,375 公斤，則以該次招標數量辦理決標作業。」等語（見原處分卷第170 頁）。由上開規定中可知系爭採購案並不允許同一廠商承攬全部之採購數量，此為洽辦機關金門酒廠實業股份有限公司基於風險分散原則所為之決定。又因本案於同一採購項目下，僅有兩個得標廠商名額，兩家得標廠商之得標價格並不必然完全相同。從而，一家廠商得標數量最高數量得超過2,000 萬公斤，即使第1 次招標結果未購足招標總數量而續辦後續招標，已得標之廠商不論已得標數量多寡，均不能再參與後續招標，否則其投標視為無效標。原告與紀氏源豐公司參與系爭採購案之投標文件均係由紀淙耀填寫、付郵，形同一家廠商投2 標，難謂無藉此增加得標機會或取得全部招標數量得標之目的，顯與「複數決標條款」第4 款規定不符，亦難謂無關圍標或無妨礙採購程序公正之行為。投標廠商間應在價格上自由競爭，不得有聯合行為、假性競爭行為、或不同公司間存在任何異常關連，此乃當然。故不同之投標廠商之投標文件倘均由同一人繕寫標價並備置投標文件之行為，已顯然影響採購公正。若所有投標廠商標價均未進入底價，而必須進入比減程序時，代表原告出席之紀淙耀與紀氏源豐公司出席代表紀水樹，為親父子又熟悉彼此之營運模式及成本，焉能於價格上進行競爭？而若本案最低標廠商為原告，原告公司因為標價僅比紀氏源豐公司多0.001 元，相較其他投標廠商而言，原告將獲得較佳之標序（次低標），開標結果亦由上開二公司得標，原告與紀氏源豐公司聯合起來，將排除其他競爭廠商之行為，顯有違政府採購法所追求之公平、公正原則，是原告此部分之主張，亦非可採。

（七）原告另主張被告系爭採購高粱購案，投標廠商家數高達7家，並非獨占或寡占之商品，係一競爭激烈之市場，並無與紀氏源豐公司圍標而為假性競爭之必要與動機云云。惟查原告投標前，無從知悉投標廠商家數，其以投標廠商家數，做為沒有圍標、假性競爭之前提之主張，顯難成立。又原告主張其押標金來源係出於自身帳戶，與紀氏源豐公司之繳納方式不同，顯係分別投標而無影響採購公正之情形。惟查政府採購法第50條第1 項第5 款之立法說明：「…增訂第五款，以防止假性競爭行為，例如不同投標廠商間之投標文件內容筆跡相同、押標金由同一人繳納、掛號信連號、地址相同、電話號碼相同之情形…。」並無僅以押標金之繳納為構成本款所定重大異常關聯情形之條件，只要有其他情形，亦可構成本款重大異常關聯情形之條件，是原告主張顯有誤解。

（八）綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告參與系爭採購案，其投標文件與紀氏源豐公司之投標文件內容有重大異常關聯之情形，該當於政府採購法第50條第1 項第5款規定，乃依同法第31條第2 項第8 款及投標須知第52項第8 款規定，不予發還押標金，於法並無違誤，申訴審議判斷均予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又被告另以原告有政府採購法第50條第1 項第7 款「其他影響採購公正之違反法令行為」之情形為上開處分。然原處分不予發還押標金之法律依據在於政府採購法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，而何謂「其他經主管機關之認定」，屬主管機關事先之一般性認定，並非個案審理時之認定，已如前述。工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函及96年5 月8 日工程企字第00000000000 號函已將政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，通案認定屬該法第31條第2 項第8 款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，亦如前述。而政府採購法第50條第1 項第7 款「其他影響採購公正之違反法令行為」本身係同條項第1 款至第6 款以外之概括規定，自難成為同法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定」之行為類型，且工程會亦未以函釋將該款列為政府採購法第31條第2 項第8 款之行為類型，是被告贅引該款法條，惟對處分結果並無影響，本院自無庸撤銷之，附此敘明。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、第218 條、民事訴訟法第385 條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭