臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第297號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 08 月 14 日
• 當事人: 洋基營造股份有限公司

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第297號101年7 月31日辯論終結原 告　洋基營造股份有限公司
代　表　人　陳俊仁（董事長）
訴訟代理人　廖芳萱　律師
陳鴻琪　律師
被 告　經濟部工業局
代　表　人　沈榮津（局長）住同上
訴訟代理人　林世勳　律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國100 年12月16日訴0000000 號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告之代表人於訴訟中變更為沈榮津，並經依法聲明承受訴訟，於法尚無不合，先予敘明。
二、事實概要：
原告參與被告所辦理「○○縣工業區車行空間改善（○○、○○工業區）工程」採購案（下稱系爭採購案），原定於中華民國（下同）100 年6 月28日開標。惟遭被告以原告與另一投標廠商三本營造有限公司（下稱三本公司）之押標金支票連號，經查證後顯係同一人或同一廠商所為，而認投標文件有重大異常關連，違反政府採購法第48條第1 項第2 款及第50條第1 項第5 款規定，而以100 年7 月29日工南管字第1007003945號函通知不予開標決標及押標金不予發還（下稱原處分），原告乃向被告提出異議，嗣經被告以100 年8 月19日工南管字第1007004633號函維持原決定（下稱異議處理結果），原告不服，提起申訴，遭申訴駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠原告並無任何違反法令之行為，且縱認有政府採購法第50條第1 項第5 款「重大異常關聯」，招標機關亦僅得不予開標，並不得據以為沒收押標金之依據，被告依前開依據決定不予發還押標金，違反依法行政原則。
㈡本件並無政府採購法第50條第1 項第5 款所稱之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形：
⒈按政府採購法第50條第1 項第5 款所謂「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，係指有下列之情形者而言：「一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」以上意旨業經行政院公共工程委員會（下稱工程會）91年11月27日工程企字第09100516820 號解釋函闡明在案。準此，前開條文所指重大異常關聯之情形，必係投標文件或投標金等顯係同一人或同一廠商所繕寫或繳納，亦即同一人或同一廠商所為之異常關聯行為，始足當之。
⒉被告負有義務應詳加查證是否有顯係同一人或同一廠商所為而構成重大異常關聯行為之情形，如非同一人或同一廠商所為者，即非屬有重大異常關聯，被告不得遽以單純巧合事件恣意臆測論斷。故而，工程會更特別對於押標金連號、投標標封信函連號、關係企業參與同一標案等情事，進一步明確作出解釋令清楚闡釋，以上情事均尚須經查證確實顯屬同一人或廠商所為者之情形，始得認定有重大異常關聯，機關不得逕以有連號之情形或屬關係企業，即指稱有何重大異常關聯。此有工程會94年7 月14日工程企字第09400253870 號函、98年1 月19日工程企字第09800007980 號函及98年6 月25日工程企字第09800280080 號函可資參考。
⒊且政府採購法第50條第1 項第5 款之規定，僅適用於「同一標案」之不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，若非同一標案，當無適用之餘地，此亦有最高行政法院100 年度判字第982 號判決可資參照。被告以原告另參與「○○市○○工業區車行空間改善工程」採購案（下稱○○採購案）之投標文件，據以認定重大異常關聯，實有違誤。
⒋查原告與三本公司押標金支票連號，純屬巧合。原告之押標金支票，乃原告會計人員鄧千紀自行至原告長期往來之聯邦商業銀行○○分行開立。因○○地小，另一家三本公司亦於相近時間前往同一銀行開立押標金支票，原告事前並不知情。又因原告之會計人員鄧千紀與為三本公司至銀行開立押標金支票之林美琪2 人本即為熟識，巧遇時並常會因等待銀行作業而聊天、或互相代為排隊、幫忙，然此純屬其私人友情行為，完全非公司所得限制與預料，原告更是直至本事件發生後始知上情。
⒌又查，營造業廠商在參與政府採購標案之投標以前，必先估算成本效益，確定標案是否符合預算下，最後始決定投標與否；且押標款項通常不低，故業界投標廠商到截止投標之前1 日，始前往銀行開立押標金支票之情形，實屬常見且為業界慣例，如此既可進行資金調度、維持資金靈活運用、節省利息、亦可審慎評估投標條件、修改投標內容。況以，聯邦商業銀行○○分行平時即甚少有客戶辦理開立押標金支票業務，故縱使相隔數日始至該行開立押標金支票者，亦極可能發生有連號之情形，然被告竟以押標金本票連號作為有何異常關聯之證據，其推論顯屬率斷。
⒍三本公司代表人謝○○雖為原告公司之董事，惟從未參與原告公司之經營，原告公司對於參與公共工程之投標，係由負責經營之原告公司負責人陳○○決定，無須透過董事會決議決定，亦無須知會相關董事。是以，原告參與系爭工程之投標，相關董事包含○○公司代表人謝○○並不知情。被告以謝○○亦為原告公司之董事而有異常關聯之情，係牽強附會。
⒎系爭工程之開標時間係於100 年6 月27日即已截標，故所有招標文件係於前開日期前即已提出完成。至於原告事後於100 年6 月29日應被告之要求所為之回函行為，完全不屬於所謂之投標文件內容。準此，被告以原告事後於100
年6 月29日至北社郵局寄發回函之行為，率爾認定有所謂之「投標文件內容有重大異常關聯」云云，已顯然逾越政府採購法第50條第1 項第5 款規定關於重大異常關聯之認定範圍，不足為採。又原告係直到被告指稱另一廠商亦係至○○郵局寄發其公司函文後，原告始知悉有同一郵局之巧合情事，原告亦感到驚訝。依常情而言，對於為何會有巧合事件發生，本就難以解釋，否則又何以稱為巧合？綜上，原告與○○公司之間關於本標案確實並無任何聯繫。⒏對於被告表示原告與○○公司之電子領標時間兩者有相距23 分 鐘之巧合云云，原告更是甚感莫名其妙！蓋以，其他廠商會在何時領標以及各廠商之領標時間為何，以上情形完全非原告所得知悉！復查，經審閱被告提出之被證14之電子領標紀錄可知，另一編號6 之廠商領標時間與原告領標時間僅僅差距19分鐘，比原告領標之時間更為接近；甚至，最後一位即編號8 之廠商，其領標時間也不過與原告間差距24分鐘。由上可見所有投標廠商全部都是在相近的時間領標，原告甚至不是與○○公司領標時間最接近之廠商，故被告以此來認定原告與○○公司間有異常關聯云云，實屬過於牽強，不足為採。再查，同樣以被證14之電子領標紀錄上所載之編號1 至3 之廠商為例，其領標時間最接近者也僅僅差距不過2 分鐘之時間。由此可證，領標時間接近係屬常態，而原告與三本公司之領標時間尚差距高達23分鐘，此依業界慣例觀之，並不得認為有何領標時間相近情形可言。
㈢並聲明求為判決：⒈原申訴審議判斷、原異議申復結果及原處分均撤銷。⒉被告應發還押標金新臺幣（下同）143
萬元予原告。⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
㈠原告狀稱「原告並違反法令行為，被告逕以政府採購法第50條第1 項第5 款之重大異常關聯，決定不予發還押標金予原告云云，實屬嚴重侵害原告財產權益之違法行為」等語云云，顯有誤解法令規定，說明如下：
⒈按政府採購法第31條第2 項第8 款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」及系爭採購案之投標須知第55點第8 款載明：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……⑻其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」訂有明文。
⒉次按政府採購法第48條第1 項第2 款規定：「機關依本法辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，……（第2 款）二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。」及政府採購法第50條第1 項第5 款規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……（第5 款）五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」亦定有明文。
⒊按政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭採購案之投標須知第55點第8 款，就重大異常關聯之情形，機關得不予發還押標金，均已訂有明文，是故，原告之投標文件有重大異常關聯之情形，被告自得依前揭規定不予發還投標金，洵有依據。
㈡原告復狀稱與○○公司押標金支票連號，係純屬巧合，並非有何重大異常關聯云云，惟查，原告與三本公司間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，說明如下：
⒈原告與○○公司均共同參與被告之100 年6 月22日○○採購案及系爭採購案。而被告分別於100 年6 月22日及6 月28日開標時發現，原告與三本公司於○○採購案中之押標金支票同屬聯邦商業銀行○○分行所開立，且押標金支票亦為連號；而系爭採購案之押標金支票，亦同為前揭銀行分行開立，且押標金支票亦為連號
⒉訴外人胡○○於100 年6 月22日○○採購案之開標過程中，受原告委託為代理人，胡○○復於系爭採購案開標過程中，受三本公司委託為代理人。
⒊且經被告查證後發現原告與○○公司間諸多異常關聯，茲再臚列如下：
⑴查經濟部商業司公司資料查詢系統，顯示三本公司代表人謝明吉，亦屬原告公司之董事之一。
⑵原告與○○公司之回覆說明函之郵寄，亦於100 年6 月29日同日由○○○○郵局同郵遞窗口（郵戳○○○○甲2 ）遞件，○○公司之限時掛號函件第923673號，而原告之限時掛號函件第923669號，幾為同時交付郵寄；惟，以○○公司之設籍位置至○○○○郵局尚須經過○○○○郵局、○○郵局、○○郵局之遙，○○公司捨近求遠之考量，而至臨近於原告公司之郵局寄送，著實令人匪夷所思。
⑶另原告與三本公司之電子領標時間分別為100 年6 月27日11時19分與11時42分，兩者僅僅相距23分鐘。
⑷於系爭採購案中，三本公司與原告之押標金支票分別為聯邦銀行○○分行100 年6 月27日交易時間12時15分34秒、支票號碼UE0000000 本行支票，與同日交易時間12時05分22秒，支票號碼UE0000000 本行支票，二者之交易時間相近，且支票號碼連號。
⑸再者，系爭採購案中押標金之銀行支票，乃由三本公司及原告公司之林美琪及鄧千紀所向聯邦銀行○○分行申請辦理，該二人之互動有銀行之監視器拍攝，於工程會採購異議申訴審議程序中，經勘驗錄影帶後，不但辦理時間相近，且該二人互動密切，彼此對於申領支票係為同一標案投標之用，應知之甚明。
⒋再經證人林美琪所述，三本公司本件押標金係向訴外人
○○瀝青公司（下稱宏基公司）負責人陳○○貸借，亦係○○公司員工林○○至銀行辦理○○公司押標金開票事宜，而系爭採購案開標時，原告公司由○○公司員工黃○○代理出席，而○○公司則由與○○瀝青公司（下稱宏展公司，負責人亦為陳○○）員工胡○○代理。而陳○○亦為原告之董事，足見原告、○○公司及○○公司、宏展公司互動密切。
㈢並聲明求為判決：⒈原告之訴均駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
㈠按政府採購法第31條第1 項、第2 項第8 款分別規定：「機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。」、「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……（第8 款）八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第50條第1 項規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六、第一百零三條第一項不得參加投標或作為決標對象之情形。七、其他影響採購公正之違反法令行為。」次按政府採購法係為確保採購程序之公平、公開，提升採購效率與功能，而設立之制度（參該法第1 條）。故為制度之實現，在採購法中規定對於妨礙採購公正、公平之行為，視其違法性程度課予一定之刑事責任、行政罰或不利處分。前揭政府採購法第50條第1 項即係以第1 至6 款列舉個別廠商破壞採購公正、公平、公開之行為態樣，並輔以第7 款之概括規定，予以不予開標或不予決標之不利處分，藉資全面防堵個別廠商之違法行為。又工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函：「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1 項第5
款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函：「……本會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函，則為本會依採購法第31條第2 項第8 款之規定，基於採購法主管機關之權責，就個案經機關認定有採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』之情形，通案認定該情形即屬本法第31條第2 項第8 款所稱『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』，本會就具有共通性質之該款行為予以通案認定，尚無不妥，且就該等經本會通案認定之案件，無需就個案再送本會認定。」上開2 則函釋係工程會基於主管機關之地位，依該法第31條第2 項第8 款之授權，將同法第50條第1 項第5 款所列「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，認定屬於影響採購公正之行為，第50條第1 項各款行為之本質即係妨礙採購公正、公平、公開之行為，已如前述，則工程會上開本於職權認定作成之函釋，自符法律規定意旨，得予適用。㈡次按政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，依前述工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號、96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函釋，即屬同法第31條第2 項第8 款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，其押標金不予發還。原告主張政府採購法第50條第1 項第5
款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，僅得不予開標，不得以此為由沒收押標金，被告依前開規定不予發還押標金有違依法行政原則云云，容有誤會。
㈢查原告參與被告所辦理系爭採購案，原定於100 年6 月28日開標。惟遭被告以原告與另一投標廠商三本公司之押標金支票連號，經查證後顯係同一人或同一廠商所為，而認投標文件有重大異常關連，違反政府採購法第48條第1 項第2 款及第50條第1 項第5 款規定，而以原處分通知不予開標決標及押標金不予發還，原告乃向被告提出異議，嗣經被告維持原決定，原告不服，提起申訴，遭申訴駁回等情，為兩造所不爭執，並有原處分（見本院卷第12頁）、異議處理結果（見本院卷第13頁）及申訴審議判斷書（見本院卷第14頁至第20頁）在卷可稽。而系爭採購案之投標須知第55點，已依政府採購法第31條第2 項規定載明：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……⑻其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」此為原告所不爭執，亦堪認為真實。
㈣本件兩造之爭執，主要在於原告參與系爭採購案，是否有政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形？經查：
⒈原告提出之投標文件即押標金支票，為聯邦商業銀行○○分行100 年6 月27日開立，支票號碼UE0000000 號，與同一採購案另一投標廠商三本公司之投標文件即押標金支票，亦為聯邦商業銀行○○分行100 年6 月27日簽發，支票號碼為UE0000000 號，二者押標金支票連號。
⒉因原告與三本公司之投標文件即押標金支票連號，究竟係屬巧合，或顯係同一人或同一廠商所為之重大異常關聯，自應再加查證，且此查證所得斟酌之證據，並不限於同一採購案投標文件內既存之證據。經查：
⑴系爭採購案，原告與三本公司押標金支票開立時間一為100 年6 月27日12時5 分22秒，一為同日12時15分34秒（見答辯狀所附證物第107 頁、第114 頁），相距僅10分鐘。據證人即原告之會計鄧千紀、宏基公司會計林美琪到庭證稱，原告、三本公司之押標金支票分別係由其到聯邦商業銀行○○分行辦理（見本院101 年6 月14日準備程序筆錄，本院卷第129 頁至第133 頁）。而經本院勘驗鄧千紀、林美琪於上開時間至聯邦商業銀行○○分行辦理押標金支票開立之錄影光碟，其2 人在銀行互動密切，原告之會計鄧千紀，尚且協助林美琪填寫單據至櫃臺辦理相關手續，有勘驗紀錄在卷可稽（見本院101 年6 月14日準備程序筆錄，本院卷第135 頁至第136
頁），且據證人鄧千紀證稱，其係協助林美琪填寫存款條，將錢存入三本公司等語（見本院101 年6 月14日準備程序筆錄，本院卷第131 頁）。
⑵又證人林美琪證稱，其在宏基公司擔任會計，黃白伊亦為宏基公司員工，因為三本開押標金的錢，是老闆陳啟勇借三本公司的，所以其先領宏基公司的錢存到三本公司帳戶，再由三本公司帳戶提領143 萬元開立押標金支票等語（見本院101 年6 月14日準備程序筆錄，本院卷第132 頁至第133 頁、第135 頁），足見本件採購案，三本公司之押標金款項，係向宏基公司陳啟勇借用，且投標文件之一即押標金支票，亦係宏基公司員工代向銀行申請開立。而本件採購案開標會議，原告係委由宏基公司黃白伊代理出席，且其代理權限包括全權代理原告參加開（決）標、行使減價或比價及相關事宜，此有開標會議出席人員簽名冊及授權書在卷可稽（見本院卷第59頁、第61頁）。堪認本件採購案，原告、三本公司均受宏基公司員工協助（代理原告出席開標、幫三本公司準備投標文件即押標金支票）。
⑶又本件採購案，原告委由黃白伊出席開標，三本公司係委由胡嘉玲出席開標（見本院卷第59頁至第61頁）；官田採購案，原告係委由胡嘉玲出席開標，三本公司則委由蔡碧蓮出席開標，此有開標會議出席人員簽名冊及授權書在卷可稽（見本院卷第56頁至第58頁）。而據證人林美琪證稱，黃白伊、胡嘉玲、蔡碧蓮分別為宏基公司、宏展公司、承瑋營造公司（下稱承瑋公司）員工，3
家公司老闆都是陳啟勇等語（見本院卷第133 頁、第135 頁）。
⑷而陳○○及三本公司負責人謝明吉，均為原告之董事，有公司登記查詢資料在卷可參（見本院卷第92頁）。
⑸原告公司位於○○市○區○○○街，三本公司則位於嘉義市
○○路，二者相距甚遠，且三本公司附近即有○○中山路郵局，須經過○○路郵局、○○郵局、○○郵局始能抵達○○郵局，此有地圖在卷可參（見本院卷第95頁），然原告與三本公司回覆被告說明函之郵寄，均係於100 年6 月29日同日由○○○○郵局同郵遞窗口（郵戳○○北社甲2 ）遞件，三本公司之限時掛號函件第92 3673 號，而原告之限時掛號函件第923669號，交付郵寄時間相近，此亦有信封照片影本存卷可參（見本院卷第93頁至第94頁）。
⑹原告與三本公司除系爭採購案押標金支票連號外，於另參與之○○採購案，原告與三本公司之押標金支票亦為連號（發票人均為聯邦商業銀行○○分行，支票號碼分別為UE0000000 號、UE0000000 號），此為原告所不爭執，並有被告整理之各投標廠商押標金支票資料在卷可參（見本院卷第84頁）。
⑺參互以觀，原告與三本公司於本件採購案之「投標文件」即押標金支票連號，應非單純巧合，被告查證後認顯係同一人或同一廠商所為之重大異常關聯，自非無據。又，前述⑴至⑹係用以佐證原告與三本公司於本件採購案之「投標文件」即押標金支票連號，係屬重大異常關聯而非單純巧合，並非逕以之與系爭採購案之投標文件比對認有重大異常關聯，特此說明。
㈤從而，本件採購案既有政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，被告所為原處分、異議處理結果，依同法第50條規定不予開標決標，核無不合。又依前述工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號、96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函釋，有政府採購法第50條第1 項第5 款情形，即屬同法第31條第2 項第8 款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，且投標須知第55點⑻已載明此情形押標金不予發還，是被告不予發還押標金，並無違誤。申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷並請求發還押標金143 萬元為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101 　年　　8 　　月 14 　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　王 立 杰
法 官　楊 得 君
法 官　洪 慕 芳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　101 　年　　8 　　月 14 　日書記官 陳 又 慈