臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第380號

• 裁判案由: 有線廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 08 月 30 日
• 法官: 徐瑞晃、鍾啟煒、蕭忠仁
• 法定代理人: 賴弦五、石世豪
• 原告: 鳳信有線電視股份有限公司法人
• 被告: 國家通訊傳播委員會

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第380號101年8月23日辯論終結原 告　鳳信有線電視股份有限公司
代　表　人　賴弦五（董事長）
訴訟代理人　黃雅惠　律師
曾惠仙　律師
李佳真　律師
被 告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　石世豪（主任委員）
訴訟代理人　陳嘉仁
謝明謙
上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告101年1月6日
通傳營字第10141000410號裁處書，提起行政訴訟，本院判決如
下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔
事實及理由
一、程序事項：
㈠按不服經聽證之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序，行政程序法第109 條有明文規定。本件原告不服之被告101 年1 月6 日通傳營字第10141000410 號裁處書，係經聽證作成之行政處分，依前開規定免除訴願程序，是原告未經訴願逕向本院提起行政訴訟，並無不合，先予敘明。
㈡原告起訴時，被告之代表人為蘇蘅，嗣變更為石世豪，並由石世豪承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
被告查認依富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控）97年度年報第16頁及第51頁所載，臺北市政府為富邦金控之最大股東，持股數為1,159,009 千股，持股比率14.26 ％，並取得2 席董事席位；台灣大哥大股份有限公司（下稱台哥大）97年度年報第44、45、96、97頁所載，富邦金控旗下百分之百持股之富邦綜合證券股份有限公司持有台哥大96,525,640股及富邦人壽股份有限公司持有台哥大89,773,963股、第96、97頁復登載，觀天下、鳳信、聯禾、紅樹林、永佳樂及新和等6 家有線電視股份有限公司均係台哥大之關係企業，是以臺北市政府對於富邦金控有直接投資關係、富邦金控百分之百持有之富邦綜合證券股份有限公司及富邦人壽股份有限公司對於台哥大有間接投資關係；台哥大復透過百分之百持有之台灣固網股份有限公司、台固投資股份有限公司及台固媒體股份有限公司多層次轉投資原告。被告因認臺北市政府與原告之間接投資關係，已該當有線廣播電視法第19條第4 項之法律要件，經聽證程序給予原告陳述意見後，乃依同法第68條第1 項第2 款規定，處罰鍰新台幣（下同）10萬元，並命原告自本裁處書送達之日起，1 年內就臺北市政府之間接投資涉及抵觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除；及通知原告若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證。原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈原處分撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、原告主張：
㈠原處分乃被告對原告做出相同裁罰內容之第三次裁罰處分，而前二次裁罰處分均已遭行政院訴願會撤銷在案，原處分顯有違反訴願法第95條及96條之行政自我拘束原則、行政程序法第8條誠信原則之重大違誤：
⒈按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力；」、「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」，訴願法95條前段、96條定有明文。查被告前於98年12月做出第一次裁罰處分，經原告提出訴願後，業遭行政院訴願會以「…他人之投資行為如非訴願人所能掌控，如何認定訴願人有違法之故意或過失？…」等理由而撤銷（第一次訴願決定）；被告復於99年6月再次做出相同裁罰內容之處分（第二
次裁罰處分），經原告再次提出訴願，亦經該會認定原告並無可責性為由撤銷（第二次訴願決定，鈞院卷1第
39-68頁，附件3），惟被告歷經上級機關2次撤銷違法
處分後，再以同一理由接續做出裁罰內容相同之第三次（即本次）處分，已違反前揭訴願決定拘束力之規定，且再次重覆所為之原處分，亦明顯未按訴願決定意旨為之，則原處分違法失當，自不待言。
⒉再者，被告一方面一再對原告施以裁罰並限期命改正之行政處分，另一方面卻於99年間提案通過研議修正有線廣播電視法部分條文「…五、明定黨政機關（構）控制系統經營者之處罰，並修正為處罰黨政機關（構）投資人（修正條文第68條之1第1項至第4項）。…」（有線
廣播電視法部分條文修正草案，鈞院卷1第77-88頁，原證2），可見被告顯然明知現行法禁止黨政軍直接間接
投資有線廣播電視業者，卻於黨政軍違法時，以被投資之原告為裁罰對象，確不合法且不合理，若仍援用現行規定予以裁罰亦與行政罰法第7條第1項規定之責任要件不符。被告既已確知現行黨政軍條款有如上缺失且悖於公平正義原則並有違憲之虞，而提出修法並送行政院審議，同時卻無視前揭違法性認知及其上級行政機關2次
撤銷原處分之訴願決定，又第3度對原告做出本件裁罰
處分，除嚴重違反訴願法第95條、96條之行政自我拘束原則外，更違反行政程序法第8條「行政行為，應以誠
實信用之方法為之」之誠信原則。查本件前2次之訴願
結果均對人民有利（撤銷原處分），則基於行政一體、行政拘束原則，被告自不得再以相同之事實及理由再次裁罰原告。惟被告竟無視於該訴願決定之拘束力，一而再的執相同之事實及理由裁罰原告，甚且，為規避第3
次遭到其上級機關行政院訴願會之撤銷，而故意更以先行舉辦聽證會之方式做出原處分，使原告需依法逕向鈞院提出訴訟，則原處分顯然不當，應予撤銷。
㈡最高行政法院與鈞院均肯認廣播電視業者僅係被投資標的，無法事先知悉防止或事後排除黨政軍投資，難認有故意過失、可歸責性及可非難性：
⒈查另案同受被告裁罰之有線廣播電視系統經營者（下稱系統經營者）聯禾有線電視股份有限公司（101年度訴
字第379號，鈞院卷1第299-318頁，原證18）、觀天下
有線電視股份有限公司、永佳樂有線電視股份有限公司及紅樹林有線電視股份有限公司起訴之案件（101年度
訴字第398號、101年度訴字第433號及101年度訴字第
428號，鈞院卷2，原證21），股權結構與本件相同（鈞院1卷第38頁，附件2），違法投資之行為人同為臺北市政府，透過富邦金控與台哥大間接投資系統經營者，已由鈞院撤銷前揭案件違法行政處分（鈞院卷1第299-318頁，原證18、鈞院卷2，原證21）。
⒉又查，另案同受被告裁罰之系統經營者大豐有線電視股份有限公司（下稱大豐公司，為上櫃公司，鈞院101年
度訴字第406號判決，鈞院卷2，原證22），投資架構為臺北市政府對於富邦金控有直接投資關係、富邦金控
100％持有之富邦人壽對於大豐公司有直接投資關係，
因而臺北市政府違法間接投資大豐公司。該案亦認系統經營者大豐公司係因第三人富邦人壽購入大豐公司之行為，而非自己之行為導致政府間接投資之違法狀態，且大豐公司無法選擇或拒絕特定人於公開市場隨時買賣該公司股份，因此大豐公司主觀上無預見可能性，客觀上亦無從期待克盡如何之注意義務後可避免結果之發生，自無可歸責性，故判決撤銷該案之行政處分，一併提供鈞院參酌。
⒊其餘廣電三法（即衛星廣播電視法、廣播電視法及有廣法）之廣播電視業者因黨政軍違法投資致受被告裁罰等數十件類似案件，已有諸多案件經鈞院以被投資之廣播電視業者無故意過失、無可非難性及可歸責性等理由，而判決撤銷被告之違法行政處分（鈞院卷1第232-282頁，原證11至16、第319-326頁，原證19、第327-337頁，原證20、鈞院卷2，原證22-23）；其中最高行政法院101年度判字第194號確定判決（鈞院卷1第245-250頁，原證12）維持鈞院100年度訴字第911號判決認定廣播電視業者就被動受黨政軍間接投資乙事無預見可能性，亦無可歸責性及可非難性之見解，併此敘明。
㈢有線廣播電視法第19條第4項規範之行為人為「政府、政
黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，原告僅為被投資標的，無可歸責性及可非難性，原處分顯然違反行政罰法第7條及大法官會議釋字第275號解釋意旨：
⒈違法投資之行為人為黨政軍，有線廣播電視者或系統經營者僅係被投資標的，故基於處罰法定主義，被告僅以原告單純受臺北市政府違法間接投資為由裁罰，顯屬無據：
⑴按依行政罰法之立法理由及行政罰法第4條揭櫫之處
罰法定主義，受行政裁罰者須有「違反行政法上義務之行為」為前提，而此行政法上義務之構成要件，當須法律或法規命令有明文規定者為限，合先敘明。
⑵查有線廣播電視法第68條第1項第2款規定所謂「有線廣播電視者」或「系統經營者」有同法第24條第1款
之違反同法第19條規定之處罰，係以「有線廣播電視者」或「系統經營者」為處罰之對象，惟違反行政法義務之構成要件，卻以「黨政軍不得直接、間接投資系統經營者」為要件，該規定之主體為「黨政軍」，而規範之「行為」亦係「黨政軍」所為之「直接、間接投資系統經營者」，均與「有線廣播電視者」或「系統經營者」無涉，「有線廣播電視者」或「系統經營者」僅係被投資標的。另遍查有線廣播電視法，亦無課予系統經營者負有防免黨政軍違法投資之作為義務，基於處罰法定主義，主管機關除有相當證據足以證明被直接或間接投資之系統經營者，與黨政軍間有故意之共同實施投資行為外，系統經營者應無違反有線廣播電視法第19條第4項、第5項不作為義務之可能，而非屬有線廣播電視法第68條第1項第2款之處罰對象。且有線廣播電視法第68條第2項所舉之改正方式
，或無法使系統經營者得以有效達成防免黨政軍投資之目的（第1款至第3款），或無法由系統經營者一己之力自行排除或防免黨政軍投資之有效措施，更足以證明該法第68條第1項第2款針對「系統經營者」之處罰，仍應以系統經營者確有違反有線廣播電視法第19條各款明定之義務為限，而不包括第19條第4項、第5項規定單純因「受」黨政軍違法直接或間接投資系統經營者之情形。
⑶次查，行政罰上之不作為義務仍應以行為人「依法有防止之義務」為前提，有線廣播電視法第19條規定共分6項，並非各項均係課予系統經營者一定之作為或
不作為義務，則被告僅以有線廣播電視法第24條第1
款、第68條第1項第2款針對系統經營者違反同法第19條之處罰規定，即據以推論上開規定課予系統經營者負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云，而未逐項論究該法第19條各項之構成要件，顯屬逾越法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣播電視法第19條第4項、第5項、第24條第1款及第68條第1項第2款之規範對象，而使
依法本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之系統經營者，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，自不足採，此亦有實務判決（鈞院卷1第232-282頁，原證11至16、鈞院卷1第299-337頁，原證18至20、鈞院卷2，原證
21-23）可參。
⑷被告於此辯稱：本件違法構成要件非僅有線廣播電視法第19條第4項，而是同法第68條第1項第2款，而同
法第19條第4項所稱政府間接投資媒體，於許可營運
前之效果為「不予許可申請」（侵益行政處分），許可營運後之效果為「罰鍰」（行政罰），認應以「ㄧ般解釋方法」認定系統經營者負有黨政軍退出媒體義務云云，顯非可採。蓋因：有線廣播電視法第19條規定共分6項，並非各項均係課予系統經營者一定之作
為或不作為義務，第19條第4項規定之行為主體為「
黨政軍」，行為亦為黨政軍違法投資，法既已明文規範行為主體，自無適用「ㄧ般解釋方法」之餘地; 故被告僅以有線廣播電視法第24條第1款、第68條第1項第2款針對系統經營者違反同法第19條之處罰規定，
裁罰單純「受」臺北市政府違法投資之原告，構成要件顯不該當。況如被告自承如有黨政軍違法投資之情形，於許可營運後之法律效果為罰鍰（行政罰），自應遵循行政罰法第7條規定，以原告有主觀上故意過
失為必要，然原告並無故意過失可言，自不應以行政罰相繩。
⑸綜上，廣電三法確未規範系統經營者負有防免被投資之義務，本件違反行政法上義務者為臺北市政府，而非不負有上開不作為義務之原告，且原告與富邦金控、富邦金控與台哥大間並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係（被告不爭執台哥大與富邦金控間並非關係企業），原告與臺北市政府間亦無犯意聯絡或故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4項
規定之投資行為，則基於處罰法定主義並揆諸前揭規定及說明，被告僅以原告單純受臺北市政府違法間接投資為由裁罰，顯屬無據。
⒉縱認有線廣播電視法課予系統經營者防止或排除黨政軍直接或間接投資之義務，然基於「有責任始有處罰」原則，系統經營者處於被動狀態，僅係最底層被投資標的，無故意、過失可言，自無可非難性及可歸責性，更無排除或防止黨政軍投資之期待可能性：
⑴退步言，縱認據有線廣播電視法第24條第1款、第68
條第1項第2款針對系統經營者違反同法第19條之處罰規定，得以推論上開規定課予系統經營者負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務，然依大法官會議釋字第275號解釋、行政罰法第7條暨立法理由及同法立法總說明揭櫫之「有責任始有處罰」原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，否則即不予處罰；且國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，均應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任。
⑵然查本件原告係被動之被投資標的，並無政府機關之調查權限，且依現行法制，更無任何得以防止臺北市政府對於原告進行類似本件所謂間接投資之有效措施，從而，實無課以原告應事先知情或事後排除義務之餘地。原告對於臺北市政府間接轉投資之情形，均處於被動狀態，根本無預見可能性，更無法拒絕，可證原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性。況被告亦未舉證證明原告有何可非難性及可歸責性，故原處分顯已違反釋字第275
號解釋及行政罰法第7條第1項規定，自應予撤銷。此亦為前開諸多實務判決所肯定。
⑶況查系統經營者（即原告）其上數層股東如有上市上櫃公司，黨政軍即可透過公開集中交易市場買進其上數層股東（上市上櫃公司）之股票，而構成黨政軍間接投資系統經營者之違法狀態，系統經營者於此並無任何防止或排除之可能性：
①查本件臺北市政府為富邦金控最大股東，富邦金控之子公司富邦證券、富邦人壽可經由公開市場持有台哥大股份，台哥大再透過台固、台固投資、台媒多層次轉投資原告，原告係「被動」成為臺北市政府第8層次間接投資之對象，除有違規內線交易之
情形，原則上原告對於上開間接轉投資之情形，均處於被動狀態，縱使知悉，亦無從防止，更無法拒絕臺北市政府間接投資原告，亦即原告對於富邦證券、富邦人壽可經由公開集中交易市場買進台哥大之股票，致間接投資原告之投資行為的決策及判斷，並無任何實質影響能力，可證原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性。且被告雖為主管機關，亦無力阻止臺北市政府違規投資原告結果之發生，是原告縱得知臺北市政府購買上市櫃公司之股票而有間接投資原告之行為，惟有線廣播電視法等現行相關法規，均未賦予原告任何足以否決或排除臺北市政府或上市公司投資決定之權利或有效措施，客觀上無從期待因原告克盡如何之注意義務後，即可避免結果之發生，亦即原告對此種間接投資之結果，並無任何「防止或排除之可能性」，故原告自無可歸責性及可非難性，更無何過失責任可言。
②況原告於96年底加入台灣大集團時，台哥大、富邦金控、臺北市政府間已存在間接投資關係，原告縱可知悉，但當時或未來是否還有其他大量且不勝枚舉之「黨政軍」存有直接及間接投資行為（該黨政軍可能只是間接持有富股金控、台哥大之極少股份）。若課予原告未來隨時知悉有無被任何黨政軍間接投資之義務，無異課予原告大海撈針似的「期待不可能」注意義務。況目前並無任何法規授權原告等系統經營者，得合法取得上層公司之股東持股狀況，並據以向被告申報；遑論以公開集中交易市場撮合狀況之瞬息萬變，原告若欲隨時每日掌握直接或間接持有原告所有上層股東股權之變化狀況，顯需付出不成比例之巨大成本，勢必影響原告之正常營運，而有悖於有線廣播電視法第1條所揭櫫「促
進有線廣播電視事業之健全發展」之立法目的。故被告謂原告「平時即應審慎檢視股權結構是否符合有線廣電法相關規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形，若有違反，即有過失」云云，顯係課予原告顯不相當且欠缺期待可能性之注意義務。
⑷另觀諸被告提案並經行政院會議通過、目前在立法院審議之有線廣播電視法草案明白指出自92年間實施至今之有線廣播電視法第19條第4項「政府、政黨、其
捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」、第24條第1款及第68條第1項第2款等
規定，包含下列問題：對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制系統經營者，漏未規範；在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形；違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理等語（鈞院卷2，原證24）
。可知身為有線廣播電視法之中央主管機關即被告及其上級機關行政院，均認同違反該法第19條第4項為
黨政軍，卻以系統經營者為裁罰對象顯不合理，始提出修法草案，足徵被告明知系統經營者顯然欠缺可歸責性及可非難性，卻仍對身為最底層被投資標的之原告加以裁罰，顯有悖行政罰法第7條第1項之規範意旨至明。
㈣被告主張原告事前知悉、事後亦未排除臺北市政府之間接投資云云，顯有重大違誤而不足採信：
被告雖以原告網站、報載資料主張原告96年底加入台灣大集團時，對於受政府間接投資的事實具有合理的知悉可能性；又原告依據富邦金控及台哥大年報、公開資訊觀測站及經濟部工商登記資料均可輕易查知該等公司之股權結構，而應善盡前揭排除義務，惟原告卻絲毫不盡注意義務，甚且切結無違反黨政軍條款，切結書為原告主觀過失的間接證據云云。惟查：
⒈前揭諸多實務見解均肯認原告並無隨時注意是否受黨政軍投資之期待可能性，被告主張原告對於受政府間接投資的事實具有合理的知悉可能性云云，顯有邏輯上之謬誤而不可採。
⒉又年報及股權結構圖係被告整理所得，原告囿於無政府機關之調查權限，對於黨政軍因投資或購入國內上市（櫃）公司股票，致其間接持有系統經營者股份等轉投資關係、持股比例及持股起迄時間，事先均不知情，更無故意過失；且基於證券市場自由流通及公司股份自由轉讓原則，原告對於上開間接轉投資之情形，實處於被動狀態，且無預見可能性，更無法拒絕該等黨政軍購買其上數層上市公司股東（如台哥大及富邦金控）之股份，而無可非難性及可歸責性。被告雖謂原告得由政府機關公示登記系統查詢得知上開股權結構云云，顯係課以原告不合理之注意義務，蓋若非經股務代理公司提供股權相關資料，任何人均無法知悉黨政軍係於何時、購買何種、數量多少之自家公司股票，且被告身為系統經營者之主管機關，若非檢視上市公司（本件即富邦金控、台哥大）已公開之年報資料，亦無法得知上開資訊，卻苛求原告應隨時掌握黨政軍之直接及間接投資行為，顯係課予原告「期待不可能」之注意義務。亦即縱係上市公司或身為主管機關之被告本身，要於「事前預見」或「事後掌控」黨政軍之違規投資行為，幾屬不可能，因而被告要求系統經營者須隨時注意股權結構，自係課予原告等系統經營者顯不相當且欠缺期待可能性之注意義務至明。
⒊縱原告知悉上開資訊，然前揭資訊均係記載過去發生之事實，臺北市政府早已完成違法投資在先，原告僅為被投資之標的，原告與臺北市政府間存有8層股東，各法
人股東係由董事會決定投資決策，原告並無參與之餘地，顯無可能事先知情或與其上各層股東有意思聯絡行為分擔。就令原告事後知悉，黨政軍違法投資之行為業已完成，原告既屬最底層之被投資標的，與違法投資之臺北市政府並無關係企業或類似監督關係，依現行法制，亦無任何得以防止相關黨政軍對於原告進行類似本件所謂間接投資之有效措施，無自行排除渠等持股之可能，故難謂原告有何違反注意義務之過失，前述實務諸多判決均同此見解。
⒋原告出具之切結書，與黨政軍「已發生之違法投資行為」二者間顯無因果關係，被告以此認定原告有過失云云，實屬無稽：
⑴按「行政罰法第7條第1項規定違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，係就行為人行為有無故意或過失為規範，如與受責難之行為無關，自不得任意連結。」，前揭實務見解已明確揭示在案。⑵查依被告要求之制式切結書表格，原告對投資股東是否有黨政軍持股所應負之注意義務範圍，僅限直接股東（即台媒及富信媒體科技股份有限公司，二者上層股東均無外國人）是否存有黨政軍投資情事，因台媒及富信媒體確無黨政軍投資情事，故原告乃依被告之制式切結書切結「本公司98年10月15日鳳98發字第
0171號函申報之股權結構資料」，絕無違反有線廣播電視法之相關規定。則原告以被告所要求之內容據實申報，並無切結不實，亦無違法之故意過失。惟被告明知原告等系統經營者，難以得知上層股東持股狀況，卻執意要求原告必須提出切結書，始願發給籌設或營運許可，則原告為取得許可而配合出具之切結書，卻遭被告據以認定原告係怠於檢視股權結構而有過失之佐證，顯係將其身為主管機關怠於審查之責任，轉嫁由系統經營者負擔，洵不足取，前揭實務判決亦同此意旨。
⑶次查，臺北市政府入股富邦金控，實屬原告出具切結書前早已發生之事，不但與原告出具切結書之行為分屬不同之行為態樣，且黨政軍違反有線廣播電視法第19條第4項、第5項之行為與原告出具切結書完全無任何因果關係，況縱使原告知悉，原告亦無法要求或命令臺北市政府出售富邦金控持股，顯見原告「切結與否」與黨政軍「違法投資行為」二者間並無因果關係，故被告以原告出具此等切結書而論據原告有主觀之過失，顯有違誤且亦違反信賴保護原則。
⒌另就被告主張司法院大法官釋字第638號解釋林席堯大
法官與彭鳳至大法官協同意見書肯認一般解釋方法下之防止或監督義務；及行政法院實務肯認受處罰人「預促行為義務人履行義務」之義務、寬認行政法上行為義務來源、處罰行政法上不作為云云，亦無足取：
⑴被告援引最高行政法院93年度判字第1175號判決、94年度判字第552號判決、99年判字第1298號判決、行
政法院89年度判字第1948號判決及鈞院97年度訴字第2557號判決、91年度訴字第2280號判決、91年度訴字第5006號判決主張實務肯認受處罰人預促行為義務人履行之義務；另司法院大法官釋字第638號解釋林錫
堯大法官與彭鳳至大法官協同意見書主張可經由一般解釋方法，說明為何處罰對象必須對他人之行為負責及其應負義務之內容，惟該等案件所涉法令及事實均與本件相異，不能比附援引。
⑵且本件並非涉及處罰對象不明確，而係原告既非義務主體（行為人），亦不符合行政罰所要求主觀上故意過失之要件，被告自不得裁罰原告，當無前揭判決及協同意見書之適用。縱認本件原告依法有防止或排除之不作為義務，然依前揭實務見解，被告未證明原告主觀上有故意過失，仍不得據此裁罰原告，自不待言。
⒍被告復援引行政院訴願審議委員會100年1月12日院臺訴字第1000090553號、100年3月23日主張院臺訴字第1000091229號、100年3月31日主張院臺訴字第1000094569號訴願決定書維持被告之處分，認定受處分人有過失，而謂原告有過失責任云云，惟查：
⑴1月12日訴願決定受處分人為東森電視事業股份有限
公司（下稱東森電視），該案事實為黨政軍即財團法人臺灣區雜糧發展基金會（下稱糧發會），投資東森國際股份有限公司（下稱東森國際），取得2席董事
席位，而東森國際為東森電視之股東，取得3席董事
席位，為實質治理公司之管理人，對於東森電視具有實質控制力，是東森電視難諉為不知，難謂無過失，與本件臺北市政府經由8層股東間接投資原告，且未
擔任原告董事，並無實質控制力乙節，顯不相同，難據以認定原告過失。
⑵3月23日訴願決定及3月31日訴願決定則分別由鈞院撤銷該案行政處分後，經最高行政法院以101年度判字
第194號判決及101年度判字第346號判決駁回被告之
上訴確定，此二件訴願決定最終並未被最高行政法院肯認，亦難作為認定原告有過失之依據。
㈤原告並無排除第三人直接或間接投資之法令依據，無排除黨政軍投資系統經營者之可能性，故被告命原告應以適當方法予以排除，違反行政行為明確性原則及期待可能性原則：
被告要以訴外人陽明山等12家凱擘旗下系統經營者表明「已特別徵詢」原股東「同意轉售」持有集團上層公司之股份，其違反黨政軍乙節已獲得改正，故謂原告亦應有其適當方式排除，有排除可能性云云，亦甚為謬誤。蓋：
⒈原告既非投資之行為人，無從自行排除或改正，且亦無任何法令依據賦予原告得強制要求或命令臺北市政府「排除」其持股。況無論從被告第327次委員會議（鈞院
卷1第173-175頁，原證10）甚或修法草案總說明（鈞院卷1第77-88頁，原證2、鈞院卷2，原證24）中，均顯示被告明知原告有不可歸責之事由，且「確實無法配合改善」，故被告既已明知原告確實無法改善，復據他案第三人（非遭處分之系統經營者）之任意收購股權行為而認定同屬系統經營者之原告得以適當方式排除云云，被告所持理由前後矛盾，顯無足取。
⒉況且，被告所引上開陽明山等案例，乃屬第三人之任意行為，而此第三人出於自願而為收購行為，非屬身為最底層投資標的之系統經營者所能掌控，就令該案因第三人之任意行為而排除違法狀態，亦不能據此以認定系統經營者即有法定排除義務。此節鈞院於另案判決中亦認為被告所舉陽明山等案例，係建立於該間接投資之股東自願配合之基礎上，而非系統經營者得以自行獨立排除，被告辯稱原告應有得以排除黨政軍投資媒體之適當方式，而具有期待可能性云云，尚難憑採（鈞院卷1第270頁，原證15第15頁第⑦點、鈞院卷1第336頁，原證20第19頁第6點）。
⒊按行政行為之內容應明確，行政程序法第5條定有明文
，故行政處分之內容應具備明確性，此係自行政處分之具體化抽象法規範的功能衍生而來，要求行政處分之內容必須清楚、明白，俾相對人得以知悉國家所課予義務或給予權利之內容，進而知所應對進退。如命相對人應為「必要之改正措施」，而未指明如何改正，即有違背明確性要求之嫌。被告僅命原告於收到處分之日起1年
內對於黨政軍持股以「適當方式」予以排除之改正措施，卻未具體指明應如何改正，及所謂適當方式係指何意及何種方式，則被告原處分此部分內容顯已違背明確性原則，德國實務上甚至對單純命相對人應「回復適法之狀態」的行政處分，亦以其未指明何種狀態始為適法為由，而認定違反明確性原則之要求；又凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」；查徒憑被告所為之原處分，殊難期待原告即有法律上權源，而得本於一己之力獨立以「適當方式」「排除」黨政軍間接投資原告之結果。是以原處分限期命原告應為一定之作為義務，客觀上實欠缺期待原告得依處分內容改正之可能性，亦有違行政法上之期待可能性原則，此亦為前揭諸多實務判決所肯定。
⒋被告主張原告雖係被投資之從屬公司，但可依公司法第369條之4第1項規定請求上層控制公司富邦金控、台哥
大、台固等集團中任一間轉投資公司釋股，非無期待可能性云云，顯有誤謬，蓋查：
⑴按公司法第369條之4第1項係規範控制公司直接或間
接使從屬公司為不合營業常規或其他不利益之經營而未於會計年度終了時為適當補償，致從屬公司受有損害者，應負賠償責任;實與排除或防止黨政軍直接或
間接投資無涉，被告謂得據此要求原告應請求上層股東釋股云云，顯有重大誤會，且亦係強加法令所無之義務予原告等系統經營者，有悖於法律保留原則，且上層股東釋股與否，顯非原告憑一己之力所可掌控，難謂有期待可能性。況被告於其書狀第23頁第2行自
承「台哥大與富邦金控間並非關係企業，被告不爭執」，於此卻又謂原告可依法請求上層控制公司富邦金控釋股云云，顯然主張前後矛盾，殊無足採。
⑵又原告雖無此義務，惟在101年1月10日收受原處分前，曾於99年3月3日透過富邦金控發函轉知臺北市政府關於適當方式排除乙事，經臺北市政府函覆富邦金控：「三、次查本府雖於98年度編列預算擬將持有貴公司之股份全數處分，惟經本市議會全數刪除，另依該會審議意見，總預算經該會審議全數刪除者，2年內
不得再行編列，是本府99年度並無釋出貴公司股份之計畫。」（鈞院卷1第283-287頁，原證17），可知臺北市政府於101年度前無法排除本件違法間接投資。
⑶嗣原告收受原處分後再次請富邦金控轉知臺北市政府，惟臺北市政府業函覆富邦金控：「三、次查本府
101年度並未編列處分貴公司股票相關預算，且目前
無釋出貴公司股份之計畫。」。據此可知臺北市政府於原處分要求限期改正之期限內，並無編列預算釋股之計畫（鈞院卷1第166-172頁，原證9），則縱認原
告負有排除義務，原告亦已履行被告之要求，於本件受罰前發函請臺北市政府退出媒體，應無過失責任甚明。
⑷至被告辯稱原處分可分為罰鍰及限期改正，限期改正之處分不以原告具備故意過失責任要件為前提，且有線廣播電視法修正草案第18條第8項亦堅持系統經營
者負有限期改正義務之立場云云，亦屬無據，蓋查被告所為之改正處分顯違反明確性原則（未指明必要之改正措施），且無期待可能性（客觀上並無任何方法可以排除），已如前述，且：
①縱認原處分中關於原告於「1年內就臺北市政府之
間接投資涉及抵觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除」部分，非屬行政罰而為單純不利處分者，惟僅命被上訴人應為「以適當方式排除」之改正措施，卻未具體指明如何改正，即所謂「適當」方式排除係指何意及何種方式，自難謂明確。
②甚且，有線廣播電視法第68條第2項所列舉第1至3
款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「黨政軍」直接或間接投資之目的，至於第4款之概括規定，依現行法亦難認「系統經
營者」有得以一己之力獨立排除或防免「黨政軍」直接或間接投資之有效措施，況富邦金控、台哥大係一上市公司，任何人，包括臺北市政府等政府機關，皆可經由公開集中交易市場自由買賣該公司之股票，並無需經富邦金控、台哥大之同意或主管機關、甚至原告之許可，而現行法更未賦予原告或被告任何足以否決或排除臺北市政府或上市公司投資決定之權力或有效措施，亦即原告對此種間接投資之結果，客觀上並無任何方法可以排除，原處分要求之「以適當方式排除」，揆諸前揭規定及說明，顯已違背明確性原則。
⑸綜上可知，原告實無故意過失，且原處分要求原告需於1年內以適當方式排除違法投資情狀，顯然無可期
待，而有違行政行為明確性原則及期待可能性原則，故原處分應屬違法、無效之行政處分至明。
㈥綜上所述，依有線廣播電視法第19條第4項規定，行為主
體為黨政軍，原告依法本無「不得被黨政軍投資」之義務，被告僅以原告網站、報載資料、年報、公開資訊觀測站、經濟部工商登記網站資訊及切結書認定原告有故意過失，顯未善盡舉證責任，且前揭實務見解及訴願決定（鈞院卷1第39-68頁，附件3）均肯認原告無任何事前或事後防
止其受臺北市政府或上市公司投資決定之作為義務，復僅係最底層之被投資標的，無故意過失，亦無可歸責性及可非難性，從而原處分顯違反處罰法定主義、行政罰法第7
條、大法官會議釋字第275號解釋意旨、行政程序法第5條明確性原則及期待可能性原則，應予撤銷等語。
㈦提出101年1月6日通傳營字第10141000410號行政處分書、持股關係圖、通傳營字第09841083850號裁處書、院臺訴
字第0990096687號訴願決定書、通傳營字第09941042981
號裁處書、院臺訴字第0990107509號訴願決定書、國家通訊傳播委員會100年7月6日通傳營字第10041040860號召集聽證會函文通知、有線廣播電視法部分條文修正草案總說明、許玉秀大法官於釋字第687號解釋提出之部分協同意
見書節本、行政院第3286次院會決議、行政院列為「優先審議通過之急迫性法案」、98年10月15日鳳98發字第0171號函、節錄台哥大97年度年報97-103頁、125頁、證券發
行人財務報告編製準則、鳳101 發字第20號函、臺北市政府府財金字第10100505400號函、節錄NCC第327次委員會
議㈤、㈥、原告99年3月3日鳳99 發字第0033號函及富邦
金控99年3月18日富金管秘字第0990000100號函暨附件臺
北市政府99年3月8日府財金字第09900714900號函、有線
廣播電視法部分條文修正草案條文對照表等件影本為證。五、被告主張：
㈠原處分未違反行政自我拘束原則及誠信原則。
⒈原處分做出與行政院訴願會撤銷之相同裁罰內容處分，未違反行政自我拘束原則：
⑴按訴願法第95條：「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力；就其依第10條提起訴願之事件，對於受委託行使公權力之團體或個人，亦有拘束力。」係指除有再審之法定原因外，不得再重開「訴願」程序或任意撤銷變更「該訴願決定」，而非「不得再為處分」。
⑵次按訴願法第96條：「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」。本條僅要求依訴願決定「意旨」，並非禁止行政機關重為與訴願決定「主文」結論相左之處分。另參照司法院大法官釋字第368號解釋意旨，縱行政機關遭行政法院判
決撤銷原處分，仍有維持已撤銷之前見解的權利。
⑶查行政院院臺訴字第0990096687號訴願決定書（原處分卷2附證3）第5頁及院臺訴字第0990107509號訴願
決定書（原處分卷2附證4）第7頁均謂：「…如何認
定訴願人有違法之故意或過失？…是否為該法規範之本旨？均非無研酌之處。…爰將原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處理。」，既然訴願決定係請被告就原告有無違法之故意或過失等事項再酌後，由被告另為適法之處理。因本件涉及多家有線廣播電視系統業者之權利（含原告）且具有法律上之重要性，被告為求慎重，爰遵照指示重啟調查程序，依行政程序法第2章第10節（第54條至第66條）及第107條、108 條規定辦理聽證程序，使原告充分表示意見，再行衡酌相關新事證後，認為原告係有過失，故依法另為系爭適法處分，無違行政自我拘束原則。
⒉被告提出有線廣播電視法修正草案並援用現行法裁罰，未違反誠信原則：
⑴按現行有線廣播電視法第19條及同法第20條規定，係於92年12月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5屆第3會期第15次會議決議）。被告作為行政機關，唯有依法行政，切實執行立法者所託，既然立法者已明示採嚴格立場（立法院第5屆第3會期第15次會議決議），就現階段法律之執行，並無被告所提修正草案之適用，唯有明確執法，始能符合92年修正廣電三法，要求黨政軍徹底退出媒體當時之立法意旨，杜絕黨政軍介入媒體，俾能確保媒體自主運作、言論自由發揮，產生制衡力量。
⑵此外，92年12月24日公布、同年12月26日施行之廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。被告就其中涉及之個案，經95年5月19日第56次委員會議決議，考量整體產業
現況、歷史因素及法規遵守，認為應予一致處理。被告前經調查程序並依前揭會議決議已正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6個月之改正期限
，是以，各相關廣電媒體對於原處分機關處理黨政軍持股採取從嚴（直、間接均不得持有）已然明確，殆無疑義。
⑶惟被告對立法者所明示採的嚴格立場（立法院第5屆
第3會期第15次會議決議）及現行法是否矯枉過正不
無疑義，因此研擬有線廣播電視法修正草案經行政院審查並核轉立法院審議，惟尚未經立法院三讀通過，總統公布，修法程序仍未完成，法律草案並非有效法源而無從為行政機關所引用，行政機關有依據現行有效施行法律之依法行政義務。
⑷現行法既仍有效施行中，不僅行政機關有依法行政義務，司法機關亦有依法審判義務，此乃本於權力分立所設。縱司法機關認現行法立法不當而有違反最高指導位階之憲法之虞，仍無從逕予排斥而不適用，而須迂迴依司法院大法官釋字第371號、第572號、第590
號解釋裁定停止訴訟程序而聲請釋憲，遑論行政機關更無從審查現行法之適當性。縱然現行法律獲大法官宣告違憲，仍有可能因法安定性等考量而須定期失效，不得立即失效，例如釋字第649號解釋即甚至定期
達3年始失效而繼續拘束行政機關。最高司法機關對
違憲不當的立法尚須如此慎重以待，遑論行政機關豈可擅自審查現行法適當性而排斥不適用之。被告所以提出修正草案，正是冀望立法機關重新檢視立法適當性，此乃憲政架構下所賦予行政機關挑戰現行法之體制內途徑。於此之前，被告仍僅得秉持行政機關之依法行政義務兢兢業業執行立法者所託。倘依原告所辯，不啻允許行政機關擅自踰越現行法，引用自行所提案且未經立法機關檢視之草案版本為處分考量，則恐嚴重侵犯立法權，而生憲政危機，委無可採。被告依現行有線廣播電視法行政，並提出有線廣播電視法修正草案，看似兩面手法而使原告誤會涉及誠信問題，但實乃憲政架構下不得不然之作法。
㈡原告屬有線廣播電視法第19條第4項所規範負有行政法上
義務之行為人：
⒈本件違法構成要件：
原處分是否違法與原處分所依據而作成之法律是否違憲為不同層次問題。應先釐清本件違法構成要件為何，始可釐清有無違法或違憲。本件違法構成要件實非僅有線廣播電視法第19條第4項，而是同法第68條第1項第2款
：「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，
並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：…二、有第24條第1款、第4款或第5款情形者。…」；而同法第24條第1款規定：「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。…」；同法第19條第4項則規定：「政府、政
黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人不得直接、間接投資系統經營者。」，細酌上開規範內容及意旨，營運前如有政府間接投資有廣電視業者之狀態，申請籌設、營運將不予許可；而營運前申請時如無政府間接投資狀態則可予許可，但非謂獲許可後即可豁免杜絕政府投資媒體義務，故立法再次設下第二道防線，系統經營者如嗣後發生本不應許可其申請籌設、營運之情形，將處罰鍰並限期改正。由此可知，同法第19條第4項所稱政
府間接投資媒體，區分不同時點而產生「兩種法律效果」，發生於許可營運前之效果為「不予許可申請」，發生於許可營運後之效果為「罰鍰」，前者為「單純不利處分」（侵益行政處分），後者方為「裁罰性不利處分」（行政罰）。
⒉司法院大法官肯認一般解釋方法下之防止或監督義務：關於原告所陳前開法律規範之行為人為黨政軍，處罰對象卻係有線電視業者，核此等規定實已嚴重悖離「無責任即無行政罰」之有責主義云云。查司法院大法官釋字第638號解釋林錫堯大法官與彭鳳至大法官協同意見書
：「行政法上之義務主體何人，取決於法律或法律明確授權之法規命令。如有不明之處，則屬該法律或法規命令之解釋問題。…法律或法律明確授權之法規命令未明文規定其為義務主體，但於處罰規定中明文規定其為處罰對象者，則寓有課予某種防止或監督等義務之意。此種立法方式，欠缺處罰對象之義務規定，且如未能於相關法規中知悉其義務內容者，顯有漏洞，未來修法時應有所檢討。惟目前此類規定似尚可經由一般解釋方法，說明為何處罰對象必須對他人之行為負責及其應負義務之內容，以獲得合理之答案，而補充法律漏洞。」。
⒊行政法院實務肯認受處罰人「預促行為義務人履行義務」之義務：
按最高行政法院93年度判字1175號判決、最高行政法院99年度判字1298號判決、鈞院97年度訴字第2557號判決、鈞院91年度訴字第2280號判決、最高行政法院94年度判字552號判決、鈞院91年度訴字第5006號判決、改制
前行政法院89年度判字1948號判決均認為，不論上訴人抗辯被指派人（法人股東指派之代表人）實難以回頭監督或促請指派人（法人股東）履行法定義務，最高行政法院依舊肯認最低持股義務人雖係法人股東，但透過將法人股東指派之代表人列為處罰對象，仍可推導出該代表人因此負有督促法人股東持有一定成數股份之義務，倘違反該義務，即屬有可歸責之原因。
⒋行政法院實務寬認行政法上行為義務來源：
次按最高行政法院97年度判字880號判決意旨，可推知
行政罰所得形塑出的行政法上行為義務較為彈性，並呼應司法院大法官釋字第638號解釋林錫堯大法官與彭鳳
至大法官協同意見書所揭示未規定其為義務主體，但於處罰規定中明文規定其為處罰對象者，乃寓有課予某種防止或監督等義務之意。而所謂防止或監督義務，不啻是一種行政法上的「作為義務」，當有此種義務違反，如存在知悉義務已然發生的可能性卻仍未採取任何行動，自有受到行政制裁的可能。
⒌行政法上不作為之處罰：
是以，行政罰法第10條第1項規定：「對於違反行政法
上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」，立法理由三並明示參考刑法第15條：「對於犯罪結果之發生，法律上有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生結果者同。因自己行為致有發生犯罪結果之危險者，負防止其發生之義務。」，故行政罰上亦存在不作為犯，亦即作為義務違反之制裁。而不作為犯責任的確立，有助於釐清過失與行為主體判斷上的疑慮，參照鈞院97年度簡字第731號判決、鈞院96年度簡字第662號判決意旨，均屬違反行政法上作為義務而受罰之適例。
⒍媒體所負「黨政軍退出媒體」之義務：
準此，有線廣播電視法第68條第1項第2款固然對於積極主動促成「政府投資媒體」結果的「作為」予以處罰，即便媒體消極被動遭到政府投資，基於有線廣播電視法第68條第1項第2款存在另一「不作為犯」隱藏性構成要件，亦即有線廣播電視法第19條第4項雖僅係課予黨政
軍不得投資媒體之「禁止規定」，然併同法第24條、第68條以觀，自系統經營者倘有第19條第4項情事將受罰
規定即可推知，第24條、第68條乃自另一角度對系統經營者形成「誡命規定」，而系統經營者因此負有防止或監督自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務，於知悉遭介入後如有放任，仍應負不作為犯責任，始合乎立法本旨。「黨政軍退出媒體」之相關規範修法通過後，被告並於95年5月19日第56次委員會議決議後，正式
函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6個月之
改正期限，至此顯然已足使各相關廣電媒體均認知媒體所應承擔「黨政軍退出媒體」之排除或監督等作為義務，並確立媒體違法行為態樣主要即為「不作為」。爾後如有怠於監督、排除之不作為，於主觀過失要件具備之前提下，將形成違法。
⒎至於違反有線廣播電視法第68條第1項規定，除裁處罰
鍰外，另一法律效果為「限期改正」，則非屬行政罰，而僅為一不利益行政處分，立法目的在於改正因政府間接投資有線廣播電視系統經營者所肇致有線廣播電視系統經營者適格性要件欠缺之情形，而無行政罰法之適用，準此，限期改正之處分不以原告具備行政罰法第7條
故意過失責任要件為前提：
依有線廣播電視法第68條第1項規定，政府間接投資媒
體，如發生於許可營運後之效果，除裁處罰鍰（行政罰）外，尚須通知有線廣播電視系統經營者限期改正，此種限期改正係立法者對於有線廣播電視系統經營者，課與其改正政府間接投資而使其欠缺有線廣播電視系統經營適格要件之情形，限期改正之法律性質，依法務部98年6月9日法律字第0980012616號函釋（原處分卷2附證5）認為：「另查行政罰法（以下簡稱本法）所稱之「行政罰」，須具備「裁罰性」及「不利處分」之要件（本法第2條規定參照），而單純命違反義務人除去違法狀
態或停止違法行為，因不具裁罰性，故非本法所稱之行政罰。」；行政罰法第2條之立法理由亦指出「如其處
分係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性不利處分，而無本法之適用。」，故限期改正處分，不以行政罰法第7條規定故意過
失責任要件為前提，基此，縱退步言之，認原告對於遭受政府間接投資之情形，主觀上無故意過失，惟依有線廣播電視法第68條第1項第2款規定，仍應就於被告給予之合理期限內改正此種違規情形。
⒏原處分合法且合憲：
⑴釐清本件違法構成要件後，即可發現原告以本件相關法律規範行為人與處罰對象不一致，逕論斷為悖離有責主義而違憲云云，似嫌跳躍。蓋於確認立法者透過處罰而冀望受處罰人所負義務內容後，進一步問題方為此種義務之加諸受處罰人，可否能通過所謂「有責主義」的檢驗。
⑵有線廣播電視法第19條第4項所稱政府間接投資媒體
本身並非完全構成要件，而須視不同法律效果再予補足法定構成要件，亦即如係行政處分效果，完整的構成要件並非僅如有線廣播電視法第24條第1款，尚有
行政程序法第92條至第134條；如係行政罰效果，完
整的構成要件非僅有線廣播電視法第68條第1項第2款，尚有行政程序法第92條至第134條、更無可逸脫行
政罰法之要件限制，尤其是第7條故意過失主觀要件
與第10條不作為義務客觀要件。從而，倘處分係「不分青紅皂白，只要系統經營者一受有政府、政黨間接投資之情形，立即依相關規定論處。」，則此類單純立基於有線廣播電視法第68條第1項第2款而欠缺行政罰第7條過失主觀要件的法律適用自然違反「有責主
義」，但既本件效果為行政罰，被告亦明瞭主觀要件仍屬不可或缺，被告爰於適用有線廣播電視法第68條第1項第2款時，均不忘於個案中搭配行政罰法第7條
過失要件為具體判斷，因此本件所適用之法律並無違憲，所為之處分更未違法。
⑶查行政院訴願審議委員會所為之行政院100年1月12日院臺訴字第1000090553號訴願決定書、行政院100年3月23日院臺訴字第1000091229號訴願決定書、行政院100年3月31日院臺訴字第1000094569號訴願決定書（原處分卷2附證6至8）…等過去維持被告類似之黨政
軍介入媒體之裁處案件，同基於個案中受處分人確實可被認定為過失所致，足徵此類案件並非抽象法律必然違憲，而是違反義務行為的主觀歸責要件於個案中是否具備之違法問題，亦即倘對毫無過失之人處罰，始構成違法處分。
⑷茲有附言者，被告深諳現行有線廣播電視法第68條第1項第2款倘未搭配行政罰法第7條適用，必然有高度
歸責對象不合理之違憲疑慮，然作為行政機關，有服膺現行有效法律之義務，為掙脫高度違憲法律之枷鎖，除聲請大法官檢視系爭條文合憲性外，僅得嘗試自行提出較合理之修正草案，對現行法唯一的限縮適用途徑，只剩下適用行政罰法第7條故意過失，具體認
定個案中政府間接投資媒體緣由的可歸責性。原告不解被告作為行政機關的憲法忠誠義務，徒執被告依現行法行政與提出修正草案立場不一，指摘違反誠信原則或有責主義而違法、違憲，應屬誤會。
㈢被告以原告每季申報股權切結書認定原告有過失，不生重大違誤，亦無違信賴保護原則，且非以切結書為唯一過失來源：
⒈按「行政罰責任之成立須具備故意或過失之主觀歸責要件，…；所謂過失係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意，並能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。…，而過失之要求注意程度，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，其注意範圍以違反行政法上義務之構成要件事實為原則。」，此有鈞院99年度訴字第2537號判決可稽。依現行有線廣播電視法第19條、第24條、第68條規定，既然課予有線廣播電視系統經營者本身是否有盡到防止或排除政黨、政府等購買其股份之義務，已如前述，如按其情節應注意、能注意卻不注意而違反上開行政法上義務將受裁罰。
⒉原告自承：「鳳信有線電視自民國96年底加入台灣大寬頻，以嶄新的『台灣大寬頻』品牌、熱忱的服務精神服務在地鄉親。『台灣大寬頻』是整合台灣固網、台固媒體與旗下有線電視網，以及台灣大哥大資源的全新品牌。」（原處分卷2附證9），原告本身非公開上市上櫃公司，且有高達96.66％之股份為台媒公司所持有，台媒
公司又被台固投資100％持有、台固投資公司則被台固
公司100％持有、台固公司則再由台信電訊100％持有，台訊電訊則由台哥大100％持有，層層轉投資均為100％持有，應能確實掌握股東變動情形。原告為台哥大投資之下層公司，台哥大既為上市公司，況且台哥大於實質上可控制原告，歷年年報均有揭露前十大股東資訊，其每季申報股權時，更申報將近40家法人股東持股狀況，且均已申報富邦人壽公司，原告自可得知上層股東受富邦人壽間接投資之事實，而富邦人壽為富邦金控百分百持股子公司應屬公眾周知無庸舉證之事實，且據報載「台灣大哥大85年籌設之初，富邦即是主要的原始股東之一。當時太電本身約持有二十％股份，以富邦產險與蔡家兄弟個人名義的持股則合計約十五％。此外，包括宏碁投資十五％，長榮、大陸工程分占十％與五％，這些都是太電的原始股東。後來部分原始股東陸續出脫持股，而富邦集團卻是唯一持續加碼的股東，目前累計已持有台灣大二十％以上的股權，成為台灣大最大股東。」、「91年間，台北市政府標售其持有之台北銀行股票共9億7,236萬餘股（股權比例約45％），由富邦金控標下。91年12月23日，富邦金控與台北市政府完成股份轉換作業，富邦金控持有台北銀行百分之百股權，使其成為富邦金控旗下之子公司，並終止股票之公開發行；台北市政府則轉為持有富邦金控11億5,900萬餘股，佔其股
權比例約15％。94年1月1日台北銀行股份有限公司與富邦商業銀行股份有限公司合併，台北銀行為存續公司，富邦銀行為消滅公司。經台北市政府同意，台北銀行更名為台北富邦商業銀行。」，從而富邦金控受臺北市政府間接投資亦堪為明確事實，原告對於受政府間接投資乙事早已有知悉可能性。又富邦金融控股股份有限公司97年度年報第16頁及第51頁所載，臺北市政府為富邦金控之最大股東，持股數為1,159,009千股，持股比率14.26％，並取得2席董事席位；富邦金控持持有台哥大96,525,640股及旗下百分之百持股之富邦人壽股份有限公
司持有台灣大哥大89,773,963股，蓋此一股權結構非常明顯，原告無須太費事便可查得、知悉。
⒊因此，原告於96年底加入台灣大集團時，台灣大、富邦金控、台北市政府間早已存在間接投資關係，此不僅為市場上公開多時之消息，且台灣大及富邦金控均為上市公司，股權結構須按時公告周知於公開資訊觀測站，原告對於受政府間接投資的事實具有合理的「知悉可能性」。復據富邦金融控股股份有限公司97年度年報第16頁及第51頁所載，臺北市政府為富邦金控之最大股東，持股數為1,159,009千股，持股比率14.26％，並取得2席
董事席位；台哥大97年度年報第44、45、96、97頁所載，富邦金控旗下百分之百持股之富邦綜合證券股份有限公司持有台哥大96,525,640股及富邦人壽股份有限公司持有台哥大89,773,963股、第96、97 頁復登載，觀天
下、鳳信、聯禾、紅樹林、永佳樂及新和等6家有線電
視股份有限公司均係台哥大之關係企業，上開資料經向公開資訊觀測站及經濟部商工登記資料公示查詢系統查核無誤，此一股權結構非常明顯，原告無須太費事便可查得、知悉。原告辯稱因資訊取得困難，無從掌握上層公司之投資狀況，純屬推諉之詞。
⒋「黨政軍退出媒體」之相關規範修法通過後，被告於95年正式函告各相關廣電媒體，給予6個月之改正黨政軍
持股期限，至此顯然已足使各相關廣電媒體均認知所應承擔「黨政軍退出媒體」之排除或監督等作為義務。本件中，原告於96年底加入台灣大集團時，即應可知悉形成黨政軍介入媒體，但並無任何查核作為，原告甚至於每季申報股權結構時均向被告切結其絕無違反有線廣播電視法第19條規定情事，絲毫不願盡其上開注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯股權結構、仍有排除可能卻不願盡其查核、排除義務之義務違反，原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失，應可確定。
⒌原告復辯稱合理信賴「切結負責」之範圍僅及該切結書格式要求列載之範圍，原告並無切結不實之情事亦屬托詞。蓋所切結為「絕無違反有線廣播電視法第19條之各項規定」，而有線廣播電視法施行細則第12條明文僅針對有線廣播電視法第19條第2項之外國人間接投資之計
算方式，並不及於同條第4項本國人黨政軍之投資。依
據「明示其一，排除其他」之法理，應無類推適用於計算第19條第4項政府、政黨、其捐助成立之財團法人及
其受託人間接投資系統經營者之情形。故原告辯稱「切結負責」之範圍僅及於上兩層並無可採，充其量，原告僅為過失切結不實，而無礙其過失未履行黨政軍退出媒體之查核監督排除義務。
⒍又原告切結不實，與原告因受臺北市政府多層次間接投資，致違反有線廣播電視法第19條規定之行為，看似分屬不同行為態樣，原告於受臺北市政府間接投資後，即已發生立法者所要求之作為義務，不僅實際上未履行查核監督排除義務，反而以不實的切結向被告宣示已盡此義務。於不作為角度下，二者關係實為客觀義務違反下主觀過失的間接證據。
⒎又原告所負查核、排除義務亦有其合理界線，行政罰須以可歸責性為要件，倘其證明自身有盡查核義務而無效果，即得認為並無過失，本件原告受罰前並未發函請政府退出媒體，故仍屬過失未履行義務無疑。
⒏台哥大與富邦金控間並非關係企業，被告不爭執。
㈣原處分客觀上非無執行可能性，不屬無效之行政處分：
⒈又原告辯稱原處分命原告應自原處分送達之日起，1年
內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定部分，以「適當方式」予以排除為事實上不能履行云云。經查99年因有線廣播電視系統經營者違反有線廣播電視法第19條第4項規定遭被告裁處之系統經營者
計有28家，該28家業者不服提起訴願後，經訴願決定撤銷原處分，被告復於100年7月28日就該違反黨政軍規定乙節舉行聽證，該聽證程序中當事人之一陽明山等12家凱擘旗下系統經營者（註該12家系統經營者之上層控股公司是盛庭及盛浩股份有限公司，由本國投資人宏璟新股份有限公司持有23%股份，其上層股東為宏璟建設股
份有限公司，另外日月光半導體透過宏璟建設股份有限公司間接持有宏璟新股份有限公司股份。於聽證中表示（原處分卷1第51頁）表明已特別徵詢原股東-宏璟新股份有限公司同意，轉售原持有集團上層公司的股份與凱聲股份有限公司，因凱聲股份有限公司的股東身分已經是本國籍的自然人，已經沒有涉及到任何上市公司持股的情況股東身分已經是本國籍的自然人，故違反黨政軍條款乙節已獲得改正。故他案中之原告既可以適當方式排除黨政軍投資媒體之條款，原告亦應有其適當方式排除，並無違法。以往既有系統經營者排除黨政軍持股之先例，並非全無排除之可能性。
⒉原處分可分為罰鍰及限期改正兩部分，前者為行政罰，後者因處分內容與義務內容高度重疊而不具裁罰性，僅為單純不利處分，因此前者著眼過去義務違反之制裁，後者著重將來義務履行之督促，立法意旨既為嚴格之黨政軍退出媒體誡命，倘此項規範正當性得到確認，則媒體經營者即負有貫徹之義務，即便是有線廣播電視法修正草案仍然堅持此項立場。此觀修正草案第10條第8項
：「違反第1項第2款、第3款、第3項第2款至第4款或第5項規定者，中央主管機關得令系統經營者限期為下列
行為：一、解除擔任董事、監察人或經理人之職務。二、解除政府、政黨、其捐助之財團法人及其受託人對系統經營者之控制。」、第58條第4款：「系統經營者有
下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上4百萬元以下罰
鍰，並令其限期改正；屆期不改正者，得按次處罰，或廢止其經營許可並註銷其執照：四、違反中央主管機關依第10條第8項規定所為之命令。」自明，原告所舉原
證10委員會議並非本會所提修正草案立場，先予敘明。⒊原告所舉原證9（鈞院卷1第166-172頁）僅可證明無法
直接令政府釋股，但非謂「黨政軍退出媒體」為一客觀上並非無法執行之規範內容，如此因噎廢食，本末倒置的論證，不啻根本地推翻此項規範之執行可能性。實則本件台北市政府與原告間存在多層次轉投資關係，只要其中任何一層鏈結斷裂，即可達成「黨政軍退出媒體」之目的，原告本身非公開上市上櫃公司，且有高達
96.66 ％之股份為台媒公司所持有，台媒公司又被台固投資100％持有、台固投資公司則被台固公司100％持有、台固公司則再由台信電訊100％持有，台訊電訊則由
台哥大100％持有，層層轉投資均為100％持有，依公司法第369條之4第1項規定：「控制公司直接或間接使從
屬公司為不合營業常規或其他不利益之經營，而未於會計年度終了時為適當補償，致從屬公司受有損害者，應負賠償責任。」；又損害賠償責任依照民法第213條第1項規定：「負損害賠償責任者，除法律另有規定或契約另有訂定外，應回復他方損害發生前之原狀。」。因此，原告雖係被投資之從屬公司，但可依前揭公司法第
369 條之4第1項及民法第213條第1項規定，請求上層控制公司富邦、台灣大哥大、台灣固網等集團中任何一間轉投資公司釋股，以回復被投資前未違反有線廣播電視法第19條第4項、第24條第1款規定之原狀，此項請求具有法律上依據，並非無期待可能性，故被告之處分非屬無效云云。
㈤提出富邦金控97年度年報、台哥大97年度年報（節錄）、行政院院臺訴字第0990096687號訴願決定書、行政院院臺訴字第0990107509號訴願決定書、法務部98年6月9日法律字第0980012616號函釋、行政院100年1月12日院臺訴字第1000090553號訴願決定書、行政院100年3月23日院臺訴字第1000091229號訴願決定書、行政院100年3月31日院臺訴字第1000094569號訴願決定書、鳳信有線電視股份有限公司網站上公司簡介說明等件影本為證。
六、按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人不得直接、間接投資系統經營者。」；「本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日起2 年內改正。」；「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。…」；「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：…二、有第24條第1 款、第4 款或第5 款情形者。…」；「前項限期改正方式如下：一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方式。」，有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項、第24條第1 款、第68條第1 項第2 款及第68條第2 項各定有明文。
七、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件及原處分等件影本附原處分卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。
八、本件原處分並無違反訴願法第95條及96條之行政自我拘束原則及行政程序法第8 條誠信原則之情事：
原告雖主張本件原處分係被告對原告所作相同裁罰內容之第三次裁罰處分，而前二次裁罰處分均已遭行政院訴願會撤銷在案，原處分顯有違反訴願法第95條及96條之行政自我拘束原則及行政程序法第8條誠信原則之違誤云云，惟查：
㈠按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力；就其依第10條提起訴願之事件，對於受委託行使公權力之團體或個人，亦有拘束力。」，訴願法第95 條固
定有明文。惟上開規定所指訴願決定之拘束力，係就「已確定」之「終局性訴願決定」而言。本件前訴願決定，雖將前處分撤銷，並命被告另為適法之處理（即本件程序標的之原處分），係屬「程序中之決定」，而不具終局效力，故本件並無訴願法第95條前段之適用。原告所稱前訴願決定就本件有存續力、構成要件效力及確認效力，被告除有再審之法定原因外，不得就同一事實再更為處分，則被告於別無新事證之情況下，竟違法再就同一事件對原告作成原處分，顯已違反一事不再理原則云云，核屬誤會。
㈡又按「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」，訴願法第96條定有明文。是訴願決定撤銷原處分，如係須由原處分機關調查事證後另為適法之處分者，原處分機關自應依訴願決定意旨調查事證，此並無違反訴願決定拘束力之問題，且原處分機關依調查結果所認定之事實，如認為前處分適用法規並無錯誤，仍得維持經撤銷之前處分見解。本件第2 次訴願決定，係以原告既因資訊取得困難，無從掌握上層公司之投資狀況，如何認定原告於每季切結申報股權資料有違法之故意過失？且原告是否切結不實，與原告因受臺北市政府間接投資致違反有線廣播電視法第19條規定之行為，分屬不同行為態樣，被告僅以原告每季申報股權切結承諾書違反黨政軍退出媒體規定，認原告應負違法過失責任，尚嫌速斷；又如黨政軍等他人投資行為非原告所能掌握，如何認定原告有違法之故意或過失？且有線廣播電視法第19條第4 項旨在禁止黨政軍以任何形式投資媒體，以防止介入媒體經營，惟因有價證券公開市場交易之不確定性，將致原告隨時可能違反規定而受罰，是否為該法規範之本旨？因認原處分非無研酌之處，乃將第2 次裁罰處分撤銷，並命被告另為適法之處理等語（本院卷1 第67-68 頁）。是第2 次訴願決定既認第2 次裁罰處分尚須斟酌前情，應係指明被告應重為斟酌調查後再為適法處分，被告基此乃於100 年7 月28
日召開聽證會重為調查（本院卷1 第69頁），經衡酌相關事證綜合判斷後，仍認為原告有系爭違章情事，乃作成原處分，並未違反第2 次訴願決定之意旨，且被告係認有線廣播電視法草案尚未經修正通過，依現行法規定仍應裁罰而作成原處分。是原告所稱原處分違反訴願法第96條規定及行政程序法第8 條誠實信用原則云云，亦有誤會。
㈢原告上開主張，觀諸前揭規定及說明，並非可採，先予敘明。
九、被告所為罰鍰處分，於法未合：
㈠被告主張原告屬有線廣播電視法第19條第4 項所規範負有行政法上義務之行為人，且其以原告每季申報股權切結書認定原告有過失，應無違誤，本件原告涉有違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之違章情事，被告依同法第68條第1 項第2 款規定所為罰鍰處分，於法應無不合云云。
㈡本件被告認原告應處以罰鍰，係以原告有違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之違章情事為據。按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」；「本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日起2 年內改正。」，有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項定有明文。其立法背景係92年間為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，立法院於92年3 月間三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構）及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不合理現象。觀其文義，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有有線廣播電視系統經營者之股份，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有線廣播電視系統之經營。可知上開規定係課予「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統經營者之不作為義務，亦即有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項所規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非系統經營者甚明。次按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」；「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」，行政罰法第1 條、第3條 設有規定，即揭示行政罰應以違反行政法上義務為前提，且行政罰法原則上採行為責任，處罰之對象係以實施違反行政法上義務之行為人為限。又對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則（行政罰法第1 條立法理由參照）。準此，為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限。是以同法第4 條明定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」，即揭櫫「處罰法定」之規範意旨。是如非屬法律或自治條例課予行政法上義務之人，除與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或同法第15條至第17條應予併同處罰之情形者外，即無違反行政法上義務，而非屬行政罰之處罰對象，行政機關自不得任意以他人違反行政法上義務為由，而對未違反行政法上義務之人加以裁罰，合先敘明。
㈢查有線廣播電視法第24條第1 款規定：「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。…」，且同法第68條第1 項第2 款規定：「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上1 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：…二、有第24條第1 款、第4 款或第5 款情形者。…」，固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項規定情形為前提。而有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項之規範對象既均為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非「系統經營者」，已如前述，則基於「處罰法定主義」，主管機關除有相當證據足以證明被直接或間接投資之「系統經營者」，與投資之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有故意共同實施投資之行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外，「系統經營者」應無違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項不作為之義務，自非屬於有線廣播電視法第68條第1 項第2 款之處罰對象，被告亦不得以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反該法第19條第4 項所定不得直接或間接投資「系統經營者」之義務為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加以裁罰。此由同法第68條第2 項「前項限期改正方式如下：一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方式。」，所列舉第1 至3款 之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之目的，至於第4 款之概括規定，依現行規定，亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之有效措施。由此更足以證明同法第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」之處罰，不包括單純因受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定而直接或間接投資「系統經營者」之情形。再者，行政罰法第10條第1
項規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」，係就行為人以消極不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。惟該規定之適用，應以行為人「依法有防止之義務」為前提，若是行為人依現行法令均無防止之義務，即無適用該規定予以處罰之餘地。又依有線廣播電視法第19條規定，共分為6項 ，除第2 項及第4 項、第5 項係分別限制外國人及「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」投資系統經營者外，其餘各項均係課予系統經營者一定之作為或不作為義務，是同法第24條第1 項、第68條第1 項第2 款固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所定情形為限，且應不包括「系統經營者」單純因「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4
項、第5 項規定而被直接或間接投資之情形。故被告僅以有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，即據以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任），顯有逾越法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項、第24條第1 款及第68條第1項 第2
款之規範對象，而使依法本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之「系統經營者」，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，洵屬無據。
㈣又查本件臺北市政府為富邦金控最大股東，富邦金控之子公司富邦證券、富邦人壽可經由公開市場持有台哥大股份，台哥大再透過台固、台固投資、台媒多層次轉投資原告，原告係「被動」成為臺北市政府第8 層次間接投資之對象（本院卷1 第38頁），除有違規內線交易之情形，原則上原告對於上開間接轉投資之情形，均處於被動狀態，縱使知悉，亦無從防止，更無法拒絕臺北市政府間接投資原告，亦即原告對於富邦證券、富邦人壽可經由公開集中交易市場買進台哥大之股票，致間接投資原告之投資行為的決策及判斷，並無任何實質影響能力，可證原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，並無可非難性及可歸責性。且被告雖為主管機關，亦無力阻止臺北市政府違規投資原告結果之發生，是原告縱得知臺北市政府購買上市櫃公司之股票而有間接投資原告之行為，惟有線廣播電視法等現行相關法規，均未賦予原告任何足以否決或排除臺北市政府或上市公司投資決定之權利或有效措施，客觀上無從期待因原告克盡如何之注意義務後，即可避免結果之發生，亦即原告對此種間接投資之結果，並無任何「防止或排除之可能性」，故原告應無可歸責性及可非難性，難認其有過失之責任。何況原告於96年底加入台灣大集團時，台哥大、富邦金控、臺北市政府間已存在間接投資關係，原告縱可知悉，但當時或未來是否還有其他大量且不勝枚舉之「黨政軍」存有直接及間接投資行為（該黨政軍可能只是間接持有富股金控、台哥大之極少股份）。若課予原告未來隨時知悉有無被任何黨政軍間接投資之義務，於公開市場之情形，無異課予原告「期待不可能」之注意義務。且並無任何法規授權原告等系統經營者，得合法取得上層公司之股東持股狀況，並據以向被告申報；遑論以公開集中交易市場撮合狀況之瞬息萬變，原告若欲隨時每日掌握直接或間接持有原告所有上層股東股權之變化狀況，顯需付出不成比例之巨大成本，勢必影響原告之正常營運，而有悖於有線廣播電視法第1 條所揭櫫「促進有線廣播電視事業之健全發展」之立法目的。故被告謂原告平時即應審慎檢視股權結構是否符合有線廣電法相關規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形，若有違反，即有過失云云，顯係課予原告顯不相當且欠缺期待可能性之注意義務，並非可取。
㈤被告雖稱由原告每季申報之股權切結書，足以認定原告確有過失云云。按行政罰法第7 條第1 項規定違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，係就行為人行為有無故意或過失所為之規範，如與受責難之行為無關，自不得任意連結。經查，被告係要求原告依制式表格填具切結書，原告亦依被告之制式切結書切結「本公司98年10月15日鳳98發字第0171號函申報之股權結構資料」，絕無違反有線廣播電視法第19條及第20條之各項規定（本院卷1 第128 頁）。惟原告出具之切結書與黨政軍已發生違法投資行為二者之間，並無因果關係，被告以此認定原告為有過失，核屬無稽；即臺北市政府入股富邦金控，實屬原告出具切結書前早已發生之事，不但與原告出具切結書之行為分屬不同之行為態樣，且黨政軍違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項之行為與原告出具切結書完全無任何因果關係，況縱使原告知悉，亦無法要求或命令臺北市政府出售富邦金控持股，顯見原告「切結與否」與黨政軍「違法投資行為」二者間並無因果關係，則原告於每季股權申報結構時均向被告切結其無違反有線廣播電視法第19條規定一事，因切結書僅能作為原告承諾提出切結書時，就所切結之事實如有虛假應負責任之證明，尚不足以作為原告就其受臺北市政府間接投資之事實，應負故意或過失責任之佐證。是以被告以原告出具此等切結書而論據原告有主觀之過失，核有違誤。
㈥另參諸行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過之有線廣播電視法部分條文修正草案，其總說明已明白指出「現行三廣法黨政軍退出媒體條款之規範方式，包括完全禁止直接投資及間接投資廣播電視媒體（即無論直接持股及間接持股方式，一股股份均不得持有），即違規時係以非投資者之廣播電視媒體為處罰對象等，在實施數年經檢討…對於諸多黨政軍機關（構）其本意僅在單純理財而於集中交易市場購買非廣播電視媒體之上市公司股票，購買時亦不知該上市公司已直接或間接持有、或事後直接或間接持有廣播電視媒體之股份，卻因現行無論直接持股及間接持股、一股股份均不得持有之規範方式，而造成廣播電視媒體於不知情下構成違反黨政軍退出媒體條款，面臨被主管機關處罰甚至廢照之結果。」（見本院卷1 第77頁）其增訂第68條之1 條文之說明欄亦載明「……違反現行條文第十九條第四項規定者，現行規定係處罰被投資者（即有線廣播電視事業），而非處罰投資者。因該違法行為既係由投資者所為，依情依理均應處罰投資者始為適當，然依現行法規定，卻由立於被動地位之被投資者受罰，與行政罰法第七條第一項規定之責任要件不符…。」（見本院卷1
第86頁）。顯見有線廣播電視法之中央主管機關即被告及其上級機關行政院，亦均認同有線廣播電視法第19條第4
項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。此際，系統經營者實已欠缺可歸責性及可非難性甚明。是以被告針對臺北市政府經由多層次之間接投資原告而違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之情形，卻對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之原告加以裁罰，顯有悖於行政罰法第7 條第1 項之規範意旨。
㈦綜上規定及事證說明可知，被告所稱原告涉有違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之違章情事，故得依同法第68條第1 項第2 款規定處以罰鍰云云，於法未合，並非可採。被告所為本件罰鍰處分，即有違誤。
十、被告命原告以適當方式排除系爭間接投資，核有違誤：
㈠本件被告要求原告排除系爭間接投資，係命原告以適當方式為之。按「行政行為之內容應明確。」，行政程序法第5 條定有明文。故行政處分之內容應具備明確性，此係自行政處分之具體化抽象法規範的功能衍生而來，要求行政處分之內容必須清楚、明白，俾相對人得以知悉國家所課予義務或給予權利之內容，進而知所應對進退。如命相對人應為「必要之改正措施」，而未指明如何改正，即有違背明確性之要求。經查，本件被告僅命原告於收到處分之日起1 年內對於黨政軍持股以「適當方式」予以排除之改正措施，卻未具體指明應如何改正，及所謂適當方式係指何意及何種方式，則原處分此部分內容顯已違背明確性原則。又凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提，即所謂行政法上「期待可能性」之原則。經查，本件徒憑被告所為之原處分，殊難期待原告即有法律上之權源，而得本於一己之力獨立以「適當方式」排除黨政軍間接投資原告之結果；詳言之，有線廣播電視法第68條第2 項所列舉第1 至3 款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「黨政軍」直接或間接投資之目的，至於第4 款之概括規定，依現行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「黨政軍」直接或間接投資之有效措施；況富邦金控、台哥大係一上市公司，任何人，包括臺北市政府等政府機關，皆可經由公開集中交易市場自由買賣該公司之股票，並無需經富邦金控、台哥大之同意或主管機關、甚至原告之許可，而現行法更未賦予原告或被告任何足以否決或排除臺北市政府或上市公司投資決定之權力或有效措施，亦即原告對此種間接投資之結果，客觀上並無任何方法可以排除。是以原處分限期命原告應為一定之作為義務，顯已違背明確性原則，且客觀上欠缺期待原告得依處分內容改正之可能性，亦有違反行政法上期待可能性原則之情事。被告另稱原告雖係被投資之從屬公司，但可依公司法第369 條之4 第1 項等規定，請求上層控制公司富邦、台灣大哥大、台灣固網等集團中任何一間轉投資公司釋股，以回復被投資前未違反有線廣播電視法第19條第4 項、第24條第1 款規定之原狀，此項請求具有法律上依據，並非無期待可能性云云。經查，公司法第369 條之4 第1 項係規範控制公司直接或間接使從屬公司為不合營業常規或其他不利益之經營而未於會計年度終了時為適當補償，致從屬公司受有損害者，應負賠償責任，核與排除或防止黨政軍直接或間接投資無涉，被告謂得據此要求原告應請求上層股東釋股云云，顯有誤會；且上層股東釋股與否，顯非原告憑一己之力所可掌控，難謂有期待可能性。又原告雖無此義務，惟在101 年1 月10日收受原處分前，曾於99年3 月3 日透過富邦金控發函轉知臺北市政府關於適當方式排除乙事，經臺北市政府函覆富邦金控：「三、次查本府雖於98年度編列預算擬將持有貴公司之股份全數處分，惟經本市議會全數刪除，另依該會審議意見，總預算經該會審議全數刪除者，2 年內不得再行編列，是本府99年度並無釋出貴公司股份之計畫。」（本院卷1 第283-287 頁，原證17），可知臺北市政府於101 年度前無法排除本件違法間接投資。嗣原告收受原處分後再次請富邦金控轉知臺北市政府，惟臺北市政府業函覆富邦金控：「三、次查本府101 年度並未編列處分貴公司股票相關預算，且目前無釋出貴公司股份之計畫。」（本院卷1 第166-172 頁，原證9 ）。據此可知臺北市政府於原處分要求限期改正之期限內，並無編列預算釋股之計畫。
㈡綜上，本件原處分命原告於1 年內以適當方式排除系爭間接投資，核有違反行政行為明確性原則及期待可能性原則，亦有違誤。
、綜上所述，本件原告並非有線廣播電視法第19條第4 項之規範對象，臺北市政府間接投資原告，縱有違反上開規定，因被告並未主張舉證原告有與臺北市政府故意共同實施上開投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併罰之情形，況原告依法並不負有事前防止或事後排除黨政軍投資之義務，且其就上開結果之發生並無故意或過失，而無可非難性及可歸責性，自不應受罰。被告所為罰鍰處分，既有違反有線廣播電視法第19條第4 項及行政罰法第7 條第1 項等規定，所為命原告以適當方式排除系爭間接投資之處分，既有違反行政行為明確性及期待可能性等原則，於法均有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。爰依行政訴訟法第4 條第1
項、第195 條第1 項前段規定，將原處分撤銷。
、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　8　　 月　　30　　日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　徐瑞晃
法 官 鍾啟煒
法 官 蕭忠仁
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　8　　 月　　30　　日書記官 蕭純純