臺北高等行政法院判決

101年12月13日辯論終結

原告

徐漢明（即徐承仕之繼承人徐漢傖、徐哲明、徐漢明及徐綏珍之被選定人）

被告

財政部國有財產局

代表人

周後傑（局長）

訴訟代理人

張秋雲

輔助參加人

行政院

代表人

陳冲（院長）

訴訟代理人

陳錦棟

上列當事人間補助費事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國101 年5 月15日101 公審決字第0235號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠本件起訴之原告徐承仕於訴訟進行中（民國( 下同)101年6月14日）死亡，茲據其繼承人徐漢傖、徐哲明、徐漢明、徐綏珍依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

㈡按「多數有共同利益之人得由其中選定1 人至5 人為全體起訴或被訴。」、「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條第1 項及第3 項定有明文。本件起訴之原告徐承仕於起訴後死亡，其繼承人徐漢傖、徐哲明、徐漢明、徐綏珍就本件補助費事件具有共同利益，是渠等具狀向本院表明選定徐漢明為當事人為全體起訴，符合前揭規定，其餘原告於選定當事人後脫離本件訴訟。

㈢按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111 條第1 項及第2 項分別定有明文。本件原告起訴時為撤銷訴訟之聲明，嗣於101 年12月13日言詞辯論期日追加給付訴訟之備位聲明，經被告無異議而為言論辯論，本院亦認為適當，合於前揭規定，爰予准許。

二、事實概要：原告徐漢明之先父徐承仕原任職前臺灣ＯＯ地方法院檢察處（於78年12月24日配合法院組織法修正，更名為臺灣ＯＯ地方法院檢察署，下稱ＯＯ地檢署）期間，於59年9 月1 日獲配住臺北市ＯＯ區ＯＯ路ＯＯ巷Ｏ號眷舍（下稱系爭眷舍），61年8 月調任前臺灣ＯＯ法院檢察處（於78年12月24日配合法院組織法修正，更名為臺灣ＯＯ法院檢察署，下稱Ｏ檢署）書記官，並於81年1 月1 日退休。嗣因系爭眷舍依參加人行政院98年2 月26日院授人住字第0980300178號函核定辦理騰空標售，徐承仕配合於同年5 月20日遷出系爭眷舍，經Ｏ檢署、ＯＯ地檢署多次檢送一次補助費具領清冊予前公務人員住宅及福利委員會（配合行政院組織改造，自101 年2 月6 日裁撤，下稱住福會，相關眷舍處理業務由被告承接），該會均以認有疑義而未撥付，嗣由Ｏ檢署於98年10月14日以檢總巳字第0980900862號函審核徐承仕為合法現住人，符合發給一次補助費新臺幣（下同）150 萬元，並將一次補助費具領清冊檢送住福會，該會仍以徐承仕是否為合法現住人有疑義未予撥付。徐承仕於86年12月1 日經宣告為禁治產人（98年11月23日起因民法修正施行，改稱為受監護宣告之人），其子徐漢明（經臺灣ＯＯ地方法院99年6 月18日99年度監字第ＯＯ號裁定為徐承仕之監護人）復以99年5 月21日陳情書（下稱系爭陳情書），向住福會請領一次補助費，案經住福會以99年6 月4 日住福工字第0990301572號函（下稱系爭函）答復。徐承仕不服，提起復審經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張略以：

㈠原告先父徐承仕原任職於ＯＯ地檢署，並於59年9 月1 日獲配住系爭眷舍，而為合法現住人。61年8 月Ｏ檢署向ＯＯ地檢署借調徐承仕，依當時之事務管理規則，雖有職務異動，但准續住原眷舍，故其為合法現住人。徐承仕於81年1 月退休，經相關機關於82年送達遷出通知書，徐承仕於期限內提出陳情，經眷舍管理機關按相關規定准予續住在案，故此時仍為合法現住人，亦依法有據。系爭眷舍奉行政院98年2 月26 日 院授人住字第0980300178號函核定辦理騰空標售，徐承仕配合於同年5 月20日遷出，並先後經Ｏ檢署及ＯＯ地檢署分別檢送一次補助費具領清冊層轉住福會，一次補助費金額為150 萬元，可證知不論是眷舍管有機關或退休機關，皆據相關規定依權限認定徐承仕為合法現住人。

㈡在本件往返之調查過程中，不論是眷舍管有機關（ＯＯ地檢署）或徐承仕退休時服務機關（Ｏ檢署）乃至彼等之上級主管機關（法務部），皆據相關規定並依法律所賦予之權限，作出「徐承仕為合法現住人之認定」，且分別向住福會及公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）舉證說明。今一次補助費之核發單位（住福會）及保訓會因對「合法現住人」之相關規定之見解與退休機關等單位之見解不一致，而未予核發一次補助費，致使原告之權益未受到合理之保障。

㈢住福會對本件請領一次補助費，作出「未予核發」的決定，其依據之關鍵，在於對「合法現住人」之認定有疑義。

1.住福會對此認定有疑義，但該會卻未依法被賦予「實體認定」之權限。

2.被告認為住福會並未對本件作具體的行政處分，但住福會駁回眷舍管理機關對一次補助費之請領，不僅損傷管理機關監管眷舍之司法威信，且該會的決定，使得原告領不到一次補助費，若依住福會之決定為最終決行，將實質上侵害原告之權利。今若僅憑住福會之「意見闡述」即否決了補助費之請領，使得眷舍管理機關在無法可循的情況下，數次通知原告「一次補助費之請領，未予核發」的結果。而原告之權利未經公平審判即憑空消失，且若眷舍管理機關對住福會憑「意見闡述」而作的決定不得抗告，則住福會之決定即產生了實質上之「法律上規制效果」，其效力已可等同行政處分，原告對這種「可能的結果」不服，故請求貴院將住福會「未予核發」的決定予以撤銷，使本件回復到「請領一次補助費待審核」之狀態。

㈣本件一次補助費核發之准否，必須先確認徐承仕是否合於「合法現住人」之要件。今眷舍管理機關依權責認定應予核發，無權認定之監督機關有不同意見，則本件解決之道，唯有請求貴院予以判決。

1.行政院人事行政局（下稱人事行政局，現為行政院人事行政總處）(80)年第41986 號函，對法務部請詢「因調職關係而產生原住眷舍是否准予續住疑義」，明文指出：行政院於72年4 月19日修正事務管理規則，並於修正後第249條規定：「宿舍借用期間，以借用人任職各該機關期間為限。借用人調職、離職及退休時，應在三個月內遷出。」，惟為兼顧於修正前配住眷屬宿舍公務人員原可暫時續住之規定，人事行政局復於74年5 月18日以臺(74)人政肆字第14927 號函（下稱74年函）規定：…於事務管理規則修正前配住，而於修正後退休之人員，其所配住宿舍係修正前規則所定之眷屬宿舍者，亦准予續住至宿舍處理時為止。故事務管理規則雖規定借用人調職時，應在3 個月內遷出，但依第41986 號函之說明，可知：①事務管理規則修正前配住眷屬宿舍公務人員縱有調職，原可暫時續住；②合於「修正前配住」、「修正後退休」、「眷屬宿舍」等三要件之調職之公務人員，均准予續住至宿舍處理為止。徐承仕於61年調職，是在事務管理規則修正前，依前述說明，則61年調職未遷出，當時眷舍管理機關依規定認定原可暫時續住，自為依法有據。住福會依事務管理規則，認定徐承仕61年調職未遷出已非合法現住人，此認定當屬未窺全貌，自不應引以為憑。

2.徐承仕於61年調職，住福會認為調職未遷出，已不合於「合法現住人」之要件。然而，法律案件之執行，應以「法律程序已完成」為前提，而因調職需遷出之「遷出通知書」卻於82年才合法送達，且徐承仕於規定期限內提出陳情並獲准續住在案，則徐承仕在調職需遷出的法律程序完成時之狀態，仍被眷舍管理機關認定為合法現住人，住福會以法律程序未完成狀態中之闡述說明，來駁回權責機關已完成實質審查後對一次補助費之請領，實已違背程序正義。依前述之說明，徐承仕調職後，原可暫時續住而為合法現住人，眷舍管理機關自無發出「遷出通知書」之必要。若此推論為當時（61年）眷舍管理機關之誤解，此為不可歸責為原告之事項，自應以這項因素「已完成法律程序」之狀態為審認之依據。綜上，原告認為住福會違背「程序正義」而作出的「未予核發」的決定為無理由，且眷舍管理機關所為之實質審查為依法有據。

3.被告辯稱徐承仕於81年退休時服務機關（Ｏ檢署）未管有配住房舍，已無得以續住之資格，自無上開74年函之適用。惟查：

⑴依Ｏ檢署100 年7 月27日檢總巳字第1000026757號函之說明，可證知借用人暫時續住之宿舍產權，於退休時服務機關並未管有，此種情形，並非個案。實務管理上，有關使用權、地上物之所有權、土地之所有權…，有其實際無法達到管用合一理想之難點，在本件調查過程中，眷舍機關對此有完整的說明及報告。

⑵人事行政局62年2 月19日臺62人政肆字第3085號函（下稱62年函）的規定，因有實務管理上的難點，故於74年函重新限定，凡調職人員合於①修正前配住；②修正後退休；③眷屬宿舍；等三要件者，均准予續住至宿舍處理時為止。且依人事行政局74年函之規定，可以證知：自74年5 月18日起，退休人員准予暫時續住之宿舍，已不以62年函之規定為限，而應以74年函之規定來執行。徐承仕於81年退休，當然應以74年函的新規定為依據，被告認為應依62年函的舊規定來執行，並無道理。

4.管用合一的理想無法落實為通案，且不能歸責於現住人，自不能因而損及現住人之權益；故應引華光社區或其他類似案件之例，予以從寬認定。因此原告請求貴院判決本件時亦援例給予從寬認定。本件權責主管機關於各個時間點（調職、退休、請領一次補助費）所為之實質審查均為依法有據，請參酌相關資料規定及說明，並在不違背「信賴保護原則」的情況下，判決徐承仕合於「合法現住人」之要件。

㈤被告指出本件一次搬遷補助費請領文件中，眷舍管理機關有註記徐承仕於61年調職，因不符中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱眷舍處理要點）的規定，而產生「是否為合法現住人」之疑義，對於此註記陳述意見如下：

1.註記之目的：原告調職日起，有關所住宿舍之管理權責產生異動，故此註記之目的，應為對相關權責之異動有所交代。

2.此註記與合法現住人資格之認定無關。依61年當時宿舍管理之辦法，除眷舍處理要點外，本件在歷經陳情、復審等過程中，眷舍管理機關甚至其上級機關法務部，均表明依相關行政命令、管理辦法及事務管理規則等，皆一致認定徐承仕為合法現住人。若徐承仕自調職日起3 個月內未遷出，即失去合法現住人之資格，「則失去合法現住人之資格之主張」，亦應以正式公文通知當事人，豈有在37年之後，在一次搬遷補助費請領文件中以沒有附加說明文字的註記來主張徐承仕為「不符合合法現住人之資格」的道理。據此，可見此註記並非以表明「是否具備合法現住人之資格」為目的，因此此註記與合法現住人資格之認定無關。

㈥聲明求為判決：先位聲明：1.復審決定、原處分即系爭函均撤銷。2.被告應依原告99年5 月21日陳情書內容，作成撥付原告150 萬元之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。備位聲明：1.被告應給付原告150 萬元。2.訴訟費用由被告負擔。

四、被告答辯略以：

㈠眷舍處理要點第3 點第4 項規定：「合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」、第8 點第2 項規定：「前項及前點之一次補助費，由各機關學校審查合格後，製作具領清冊，送執行機關據以撥付」。眷屬宿舍現住人可否請領一次補助費係由眷舍管理機關負責實質審查，負核定責任，再送住福會為形式審查，即屬備查性質，該會僅負合法性監督之責。

㈡事務管理規則－玖、宿舍管理第20點規定：「調職或離職人員，應在3 個月內遷出宿舍，受撤職處分人員除獲准者外，應於1 個月內遷出，逾期不遷，以占用公產及交代不清，依法處理。」及至後來事務管理規則修改亦無調職人員可續住原配住宿舍之規定。

㈢本件眷舍管理機關Ｏ檢署、ＯＯ地檢署就個案做事實認定及依據相關規定核定眷舍現住人為合法現住人後，製作具領清冊送住福會據以撥付，住福會以清冊上有明顯與眷舍處理要點對合法現住人規定不符之處，故退回上開二機關釐清後續處，其間住福會行文Ｏ檢署及ＯＯ地檢署均為闡明相關規定之觀念通知，請領一次補助費之最後准否機關為眷舍管理機關，並非住福會。至原告於99年5 月21日以陳情書向住福會陳情，住福會以系爭函向原告詮釋相關規定，說明未核發一次補助費之理由。綜上住福會自始至終並未對本件作具體之行政處分，故原告所提之訴訟標的並非行政處分。

㈣聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

五、參加人則以：

㈠眷舍處理要點第3 點第1 項明訂合法現住人需符合所列7 款要件，徐承仕所借之眷舍經參加人核定騰空標售，Ｏ檢署製作具領清冊送住福會據以撥付一次補助費，惟所附資料載明眷舍管理機關為ＯＯ地檢署，顯與眷舍處理要點第3 點第1項第7 款不符，經住福會函請Ｏ檢署說明，嗣改由ＯＯ地檢署檢送住福會具領清冊，所送清冊載明徐承仕於61年8 月由ＯＯ地檢署調職Ｏ檢署，又顯與眷舍處理要點第3 點第1項第5 款不符。

㈡眷舍處理要點第3 點第4 項規定：「合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」係因現住人是否合法借用事涉事實認定，宜由眷舍管理機關為實質認定，管理機關依處理要點第8 點第2 項送住福會具領清冊據以撥付，住福會基於職權為形式審查，發現管理機關所送文件有明顯重大瑕疵，函請管理機關說明並無不當。其間管理機關與住福會多次公文往返，住福會均為法規解釋之觀念溝通。原告誤以為住福會已逕為駁回請領一次補助費之處分爰提起復審及行政訴訟。

㈢中央各宿舍管理機關認定合法現住人應依參加人訂定之眷舍處理要點規定及事實認定合法現住人，Ｏ檢署及ＯＯ地檢署明知徐承仕於61年8 月從ＯＯ地檢署調職Ｏ檢署，嗣於81年1 月1 日自Ｏ檢署退休，一直借用ＯＯ地檢署管理之宿舍，卻仍認定徐承仕為眷舍處理要點所稱之合法現住人，顯與眷舍處理要點規定不符。

六、本院得心證之理由：

㈠按眷舍處理要點第3 點第1 項規定：「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：㈠於72年5 月1 日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。」、第3 點第4 項規定：「合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」、第7 點：「眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區，於92年12月31日以前，依第4 點、第5 點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起3 個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售時原配( 借) 住人銓敘審定之官等標準，給予簡任新臺幣2 百20萬元、薦任新臺幣1 百80萬元、委任新臺幣1 百50萬元之一次補助費；技工、工友、駕駛及駐衛警比照委任標準發給之。」、第8 點第1 、2 項規定：「（第1 項）眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地，於93年1 月1 日至95年12月31日，依第4 點、第5 點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起3 個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價百分之30給予一次補助費；其未達新臺幣24萬元者，以24萬元計，最高不得逾新臺幣1 百50萬元。（第2 項）前項及前點之一次補助費，由各機關學校審查合格後，製作具領清冊，送執行機關據以撥付。」。

㈡又按司法院釋字第557 號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」，據此，參加人為處理國有眷舍房地所訂頒之處理要點（其前身為已廢止之中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法）規定，眷舍合法現住人於符合一定要件下，由執行機關按核定騰空標售時之公務人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費，係賦予合法現住人請求發給1 次補助費之公法上請求權，其向管理提供眷舍之所屬機關學校提出申請，該機關學校審查其是否符合處理要點所規定之發給補助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請領，乃是機關學校居於高權之地位所為之公法上之決定，為行政處分。換言之，如請求權人欲以訴請求該項給付，乃須先向其所屬機關學校申請，經獲准許受有授益處分，如未獲給付，則依據該授益處分提起一般給付訴訟，或申請遭駁回後循序提起課予義務訴訟（最高行政法院100 年度判字第36號判決意旨參照）。

㈢本件兩造不爭如事實概要欄所述之事實，並有戶籍謄本、死亡證明書、系爭陳情書、系爭函、Ｏ檢署98年10月14日檢總巳字第0980900862號函、臺灣ＯＯ地方法院99年6 月18日99年度監字第123 號裁定、住福會98年11月12日住福工字第0980304136號函（本院卷第54至60頁、第67至70頁、原處分卷第16、17頁、復審卷第177 至189 頁、第217 至220 頁）在卷可稽，堪認為真實。是本件之爭執，在於何機關有權為一次補助費請領之准駁？被告應否給付原告一次補助費150 萬元？

㈣就先位聲明之判斷：

1.經查，徐承仕原任職ＯＯ地檢署期間，於59年9 月1 日獲配住系爭眷舍，61年8 月調任Ｏ檢署，並於81年1 月1 日退休。系爭眷舍原以ＯＯ地檢署為管理機關，嗣於86年移撥Ｏ檢署，應認系爭眷舍之管理機關已變更為Ｏ檢署，有Ｏ檢署98年8 月25日檢總巳字第0989013056號函及ＯＯ地檢署86年6 月27日北檢英總字第1201號函在卷可稽（復審卷第168 至170 頁）。嗣因系爭眷舍奉核騰空標售，徐承仕業於期限內配合遷出系爭眷舍，關於眷舍處理要點規定之合法現住人一次補助費，依該要點第3 點第4 項規定，自應由實際管理機關之Ｏ檢署依法認定，並於審查合格後，再依同要點第8 點第2 項規定，製作具領清冊送執行機關即住福會據以撥付。是以，應認住福會並無認定合法現住人之權限，亦無准駁得否請領一次補助費之權限。

2.又查，住福會系爭函說明三略以：「次查中央機關各機關學校國有眷舍房地處理要點第3 點第1 項規定：本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定……（五）非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員……。」、說明四略以：「按合法現住人之認定係眷舍管理機關之權責，……令尊於61年確有調職，惟未遷出宿舍，本會爰未發一次補助費予請領機關。」，其內容僅係基於眷舍處理要點主管機關，就該要點所定合法現住人之資格要件，說明該會未撥付一次補助費予眷舍管理機關之理由，僅屬單純之事實敘述及理由說明，亦非對原告之請求有所准駁，非屬行政處分，原告對之提起復審，於法自屬有違，復審決定不受理，並無不合，是原告所提撤銷訴訟之先位聲明，為無理由。

㈤就備位聲明之判斷：

1.承上述，Ｏ檢署既為系爭眷舍之實際管理機關，其依眷舍處理要點第3 點第4 項，於98年10月14日以檢總巳字第0980900862號函核定徐承仕為合法現住人，符合發給一次補助費150 萬元，應認業已作成核准之行政處分，有該函在卷可稽（復審卷第177 至179 頁）。其依上開要點第8 點第2 項規定，於審查合格後，再將一次補助費具領清冊檢送住福會執行，住福會自應依上開規定撥付，該會並無審查高檢署上開行政處分之權限。

2.被告承接住福會有關眷舍處理業務，自應依Ｏ檢署上開行政處分撥付150 萬元，眷舍處理要點業賦予合法現住人請求發給一次補助費之公法上請求權，亦如上開說明，是原告起訴請求被告給付該一次補助費150 萬元，為有理由，自應准許。被告雖主張Ｏ檢署上開行政處分違法認定徐承仕為合法現住人，故不應撥付該一次補助費云云，惟查，上開行政處分既無失效之情形，亦未經撤銷或廢止，依行政程序法第110 條第3 項，其效力仍繼續存在，應認被告之主張並無可採。

七、綜上所述，原告先位聲明為無理由，尚難准許，備位聲明請求被告給付一次補助費150 萬元，為有理由，應予准許。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭審 判 長 法 官　 王碧芳