臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第862號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 01 月 03 日

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第862號101年12月20日辯論終結原 告　上泰營造股份有限公司
代　表　人　湯朝根（董事長）
訴訟代理人　羅凱正　律師
林佳瑩　律師
被 告　臺北市政府工務局水利工程處
代　表　人　施建旭（處長）住同上
訴訟代理人　黃旭田　律師
吳明蒼　律師
複代理人 　許嘉容　律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國101 年4 月18日訴100033號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件被告代表人黃治峯於訴訟進行中依次變更為劉國銘、施建旭，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
原告前參與被告「94年道路預約維護工程（第7 標辦理路基改善）」、「94年道路預約維護工程（第5 標外購合材銑刨費）」、「94年道路預約維護工程（第4 標外購合材銑刨費）」、「92年道路預約維護工程（第8 標）、第四分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」、「92年道路預約維護工程（第6 標）、第二分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」等5 項工程投標。嗣後，被告認定原告之實際負責人湯憲金因執行職務有政府採購法第87條第4 項以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格競爭之情事，被告爰依政府採購法第31條第2 項第8 款及投標須知第21點第2 項第8 款規定，認定原告有影響採購公正之違反法令行為，通知原告繳回已發還之押標金共計新臺幣（下同）299 萬元。原告不服，提出異議，經遭駁回，提起申訴，亦未獲變更，原告猶表不服，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告訴稱：
⑴被告並非政府採購法第9 條第1 項、第31條第2 項第8 款所規定之「主管機關」，自無依據第31條第2 項第8 款認定原告究否有影響採購公正之違反法令行為權限。行政院公共工程委員會（下稱工程會）民國89年1 月19日(89)工企字第89000318號函（下稱89年函）行政釋示、94年3 月16日工程企字第09400076560 號函（下稱94年函）示，逾越政府採購法第31條第2 項第8 款之規定，違反法律保留原則及授權明確性原則，原處分等予以援用，顯有違誤：
①被告並非政府採購法第9 條第1 項、第31條第2 項第8 款規定之「主管機關」，自無依據第31條第2 項第8 款認定原告究否有影響採購公正之「違反法令行為」權限；被告係以自身名義主張原告有政府採購法第31條第2 項第8 款之適用，然徵諸政府採購法第9 條第1 項及第31條第2 項第8 款規定可知，僅有工程會得認定廠商究否違反政府採購法第31條第2 項第8 款事由，被告並非政府採購法第9
條第1 項規定之「主管機關」，自無法認定原告究否有政府採購法第31條第2 項第8 款規定，故原處分等顯然違法。
②按原處分等係援引工程會89年函釋：「……如貴會發現……，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」為追繳押標金之依據，然工程會89年函釋示，僅係針對個案所為之解釋，僅於個案中發生效力，工程會亦無權就「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」為通案之解釋，故原處分等援引前揭函釋作為追繳押標金之理由，毫無所據。且工程會為政府採購法第31條第2 項第8 款事由之唯一認定機關，本件既尚未經工程會認定，被告遽認原告符合政府採購法第31條第2 項第8 款之要件，故被告為追繳押標金之通知顯不合法，亦無理由。
③且政府採購法第31條第2 項第8 款係規定：「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」並無任何「授權」工程會得「通函認定」之依據，而「被告」將該函示適用於「具體個案」，自屬違法。原處分等稱該函係針對通案所為，更足證明前開函文係未經法律授權而有違反「法律保留原則」與「授權明確性原則」之情事。又工程會89年函釋係回覆「行政院衛生署中醫醫藥委員會」之意見，顯然係針對「個案」，並非針對「通案」所為之解釋，故被告主張據此取得被授權向原告追繳押標金之權利，顯然無稽。
⑵原告受有免訴判決，故無「違反法令行為」，且被告所依據之臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決根本尚未確定，復以「無罪推定原則」係我國法上重要基本法律原則，是被告認為原告有政府採購法第31條第2 項第8 款規定之「違反法令行為」，認事用法顯有違誤：
①查原處分所列「92年道路預約維護工程（第8 標）、第四分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」、「92年道路預約維護工程（第6 標）、第二分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」等2 標案，業經臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決為免訴判決，並非有罪之判決確定，此有判決書第10頁第15行至第16行載：「有關附表參編號8 至15所示工程之事實部分應為免訴之諭知」，以及前開工程係屬判決書第83頁所載附表參編號12及14所示工程可稽。質言之，該2 標案究否有違反法令之行為，法院從未為實體之審查，顯見原告並無任何「違反法令行為」，甚為明確。
②次查，刑事訴訟法第154 條規定：「被告未經審判證明有罪確定前，推定其為無罪。」、98年12月10日施行之聯合國公民與政治權利國際公約第14條第2 項規定：「受刑事控告之人，未經依法確定有罪之前，應假定其無罪。」、公民與政治權利及經濟社會文化權利國際公約施行法第2
條規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」、第4 條規定：「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定。」，可知行政機關具有貫徹公民與政治權利及經濟社會文化權利國際公約所列「無罪推定原則」之義務。
③觀諸原處分係以臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決為依據而認定原告有「違反法令之行為」，然查，前開臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決僅為刑事第一審判決，原告業已對之提起上訴，是該刑事判決根本尚未確定，原告究否有違反法令之行為，仍屬未定，被告豈能以尚未確定之刑事判決而認定原告有「違反法令之行為」，由此顯見被告之通知函已經明顯違反刑事訴訟法及公民與政治權利國際公約所保障「無罪推定原則」，嚴重侵及原告之人權，而有認事用法之違誤。原處分任由行政機關僭越司法權限來認定原告是否有違反法令行為，顯然違反我國憲法行政、立法、司法三權分立之基本原則，殊不足採。是以，原處分等僅引述起訴書及第一審判決書部分內容片面主張原告有違反法令行為而欲追繳押標金，顯然不當。
⑶追繳押標金之處分，應屬於違反行政法上義務之裁罰性不利處分，依行政罰法第27條第1 項規定，行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅，被告遲至於100 年10月28日始作出裁罰性之不利處分，已違反裁罰權時效規定：
①追繳保證金係以廠商違反政府採購法第31條第2 項所列各款行政法上義務為前提，其性質係對違反行政義務廠商所為之沒入裁罰，其性質應屬行政罰法之裁罰性不利處分，自應適用該法第27條之3 年裁罰權時效。
②經查，原處分所列系爭5 項標案，至遲已於94年3 月3 日決標，裁罰權時效應於97年3 月2 日完成，惟被告卻遲至100 年10月28日始作出裁罰性之不利處分，業已罹於時效，故被告所為之押標金追繳處分，顯不合法。
⑷本件縱無行政罰法裁處權3 年時效之適用，依據最高行政法院實務見解，追繳押標金亦應有行政程序法第131 條之公法上請求權5 年時效之適用：
①最新多數最高行政法院實務見解（101 年度判字第8 號判決、100 年度判字第1136號判決、99年度判字第1287號判決）均認為，追繳押標金應適用行政程序法第131 條之公法上請求權時效。本件被告於系爭5 項標案至遲於94年3
月3 日決標時，即得向原告行使追繳押標金之權利，惟被告卻遲至100 年10月28日始為處分，已罹於5 年時效。
②公法上請求權之行使，係以客觀上權利人得行使請求權之狀態已存在為足，不以權利人主觀上是否知悉得行使請求權為要件，故被告主張自96年10月29日收受臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）檢察官移送併辦意旨書後，始知悉原告所涉犯政府採購法第87條之罪，故並未罹於5 年時效等語，顯然誤解公法上請求權僅需以客觀上權利人可得行使之狀態存在為足，故本件不得以被告主張知悉原告涉犯政府採購法第87條罪名之時點，作為判斷是否罹於時效之依據。且最高行政法院101 年度判字第679 號、第640 號判決均認行政機關追繳押標金之請求權5 年消滅時效應自客觀上「追繳權利成立時即押標金發還日起算」，不以請求權人知悉其權利存在為必要。經查，系爭工程決標時（至遲為94年3 月3 日），因原告得標故押標金轉為履約保證金形同發還，或未得標而在當日發還，故被告追繳押標金請求權之5 年消滅時效應自94年3 月3 日起算，故其遲至100 年10月28日始為追繳押標金之處分，顯已罹於時效。
③本件被告於系爭標案為臺北地檢署於95年6 月6 日起訴為圍標案件時，即得向原告行使追繳押標金之權利，惟被告卻遲至100 年10月28日始為處分，已罹於5年 時效：
⒈按有關追繳押標金應適用行政程序法5 年消滅時效，工程會於101 年3 月7 日以工程字第10100070460 號函示依法務部101 年3 月1 日法律字第1010 3101400號函示明確表示：「對廠商追繳押標金屬公法事件，故有行政程序法之適用。……有關押標金既經目前法院實務見解認屬公法事件，故其請求權時效，應適用行政程序法第131 條以下之規定。」
⒉經查，被告早於95年6 月即已知悉原告負責人涉犯政府採購法第87條之事實，此有臺北地檢署檢察官95年度偵字第6676號、95年度偵字第8646號起訴書（下稱95年度起訴書）第57頁至第59頁附表一載明原處分所列全部標案可稽。
⒊前開起訴書係於95年6 月6 日作成，如以95年6 月30日作為被告收受前開起訴書之時點，則本件時效起算日為95年6 月30日，是被告遲至100 年10月28日始作出追繳押標金之處分，顯然已罹於5 年消滅時效而請求權消滅，其處分顯然違法。
④縱本院認為請求權時效應自被告知悉時起算，事實上，被告於95年3 月間即已知悉原告涉犯政府採購法第87條之行為，被告遲至100 年10月28日始做出繳回押標金之處分，業已罹於公法上請求權之5 年時效：
1.被告於本院另案（101 年訴字第737 號，荒股）自承有收受臺北地檢署檢察官95年度起訴書，並將之編列為證物提出起訴書全份影本，此有被告於該案行政訴訟答辯狀第3 頁清楚載明：「被告收受前揭起訴書（註：即臺北地檢署檢察官95年度起訴書）時，尚無從……」第10頁證物明細清楚載明：「被證1 ：臺灣臺北地方法院檢察署檢察官起訴書95年度偵字第6676號、95年度偵字第8646號乙份」可稽，此可清楚證明被告辯稱其未收受起訴書云云，顯非事實。
2.被告於該案101 年8 月7 日庭訊時自承確有收受臺北地檢署檢察官95年度起訴書，且該案法官亦命被告陳報是事後何時取得以及如何取得起訴書，並說明被告應就何時取得臺北地檢署檢察官95年度起訴書進行舉證，此亦有當天筆錄載明：「被告訴訟代理人：該份起訴書是事後被告透過管道取得。……原告訴訟代理人：請被告說明事後是如何取得，又於何時取得該被證一之起訴書。被告訴訟代理人：當初承辦人已經更替，此部分待查明後再行具狀到院。」可稽，由此更可證明被告辯稱其未收受起訴書云云，顯非事實。
3.復以本案所涉之刑事案件為社會矚目之重大弊案，臺北地檢署於95年3 月起即多次對臺北市政府實施搜索扣押，被告之前身臺北市政府工務局養護工程處更有高達24名公務員遭到起訴，以被告在95年3 月間被檢調單位多次強力搜索，且有多名公務員遭到調查之事實來看，被告辯稱其係在96年10月29日收受臺北地檢署檢察官96年度偵字第1323號、第17087 號、第18688 號移送併辦意旨書（下稱96年度移送併辦意旨書）時始知原告有涉犯違反政府採購法第87條之行為云云，顯無可採。由前開事實可以證明，被告於95年3 月間即已知悉原告涉犯政府採購法第87條之行為，此有臺北地檢署95年6 月12日「偵辦有關臺北市政府工務局養護工程處弊案新聞稿」可稽。
4.因被告於95年3 月即遭檢調大幅搜索，故被告主管於95年4 月間甚至還召開記者會宣示將涉案公務員調離職位並「全力配合檢方偵辦」，可證被告於95年3 月間早已知悉原告涉犯政府採購法第87條之行為，其辯稱應以其96年10月29日收受臺北地檢署檢察官移送併辦意旨書為其知悉時點云云，顯然不實，此有95年4 月15日臺北市政府工務局「興革除弊養工處人事大換血重整養工隊新分隊長任用操守第一考量」新聞稿載明：「臺北市道路養護工程發生嚴重弊案，工務局長莊武雄及養工處長羅俊昇15日聯袂召開記者會，宣佈已將養工處養工隊隊本部主要幹部，包括隊長、副隊長、道路組組長、橋涵組組長、挖掘組組長及8 個分隊分隊長全部調離非主管職位，大幅換血，全力配合檢方偵辦。」可稽。是以，被告遲至100 年10月28日始做出繳回押標金之處分，已罹於公法上請求權之5 年時效。
⑸被告係於95年6 月12日親自至臺北地檢署取得臺北地檢署檢察官95年度起訴書，有相關證物可稽，不容被告否認。被告於訴訟程序中一再辯稱「並未收受起訴書」、「至96年10月後才取得起訴書」云云，顯非事實，原告謹說明證據資料如後：
①查臺北地檢署檢察官95年度起訴書係由檢察官於95年6 月6 日作成，95年6 月12日公開，於公開當日，被告即發布新聞稿表示：「瀝青弊案今起訴養工處長自行處分核定1
大過－發布機關：臺北市政府工務局張貼日：2006年6 月12日下午8:44:00 工務局表示，將在收到起訴書後召開考績委員會，審議是否移付懲戒。……根據檢方起訴書，市議員許富男、蔡聰興藉勢向承包商勒索，不顧工程品質及人民生命安全……今（12）日檢調偵查終結，對涉案人員起訴具體求刑……」，由被告自己發布之新聞稿記載：「根據檢方起訴書」即可清楚知悉，被告是在95年6 月12日取得起訴書後在夜間八點多發布此新聞稿，其辯稱未於當時收受前開起訴書，並非事實。
②被告取得臺北地檢署檢察官95年度起訴書後，據此起訴書於隔日（即95年6 月13日）召開考績委員會，對所有遭起訴公務員為停職處分。因部分公務員不服停職處分，轉向本院及最高行政法院提起行政救濟，由相關判決內容即可佐證被告確實是在95年6 月12日親赴臺北地檢署取95年度起訴書，有被告自承「養工處係於95年6 月12日下午4 時許由該處政風室主任及同仁1 名，親至地檢署取得起訴書影本，因該署未另案行文檢送起訴書正本，故被告暨所屬局處無正式簽收紀錄。」此有本院96年度訴字第360 號判決、最高行政法院98年度判字第1350號判決可稽。被告於本案刻意隱瞞，其實早已於95年6 月12日取得臺北地檢署檢察官95年度起訴書，並據此作成停職處分而與各該公務員發生行政爭訟之事實，被告辯稱「其從未（正式）收受起訴書」云云，均屬不實。
③由公務員懲戒委員會101 年度鑑字第12190 號議決書可知被告確實有於95年6 月12日收受臺北地檢署檢察官95年度起訴書。按臺北市政府另亦檢附臺北地檢署檢察官95年度起訴書影本、95年6 月13日考績會會議紀錄，將遭起訴之公務員共12名移送公務員懲戒委員會進行懲戒，故被告確實有收受臺北地檢署檢察官95年度起訴書，至為明確。且公務員懲戒委員會係於95年8 月間將臺北市政府之移送書連同臺北地檢署檢察官95年度起訴書影本送達被付懲戒人，可見被告收受前開起訴書之時間當在95年8 月之前，事實上，也就是前面所說的95年6 月12日，此有公務員懲戒委員會101 年度鑑字第12190 號議決書可稽。
④臺北市政府人事室就本院101 年訴字第737 號案件於101
年9 月18日覆函本院表示：「本府工務局前於95年6 月26日以北市工人字第09531850300 號懲戒案件移送書及同年月日以北市工人字第09531850200 號獎懲建議函函報本府辦理渠等人員移付懲戒及停職，隨文並檢附臺北地院檢察署檢察官95年度偵字第6676號、95年偵字第8646號起訴書作為證據。」由此足證被告確實在95年6 月12日即已取得起訴書，並於6 月26日將起訴書提供予臺北市政府人事處。
⑤姑且不論時效之起算點應自「客觀」上追繳押標金權利成立時即決標日（至遲為94年3 月3 日）起算，縱認應自被告「主觀」知悉時點起算，被告既然收受起訴書且起訴書中已載明原告涉有圍標情事，則時效之起算點亦應自95年6 月12日起算。況被告於95年3 月起因遭到臺北地檢署多次搜索辦公室、相關人員也遭約談甚至羈押禁見，工務局局長及養護工程處處長除召開記者會外並在市政會議上進行報告，臺北市政府內部也啟動內部考績懲處調查，並表示會全力配合檢方調查，媒體更是大幅報導，故被告辯稱在96年10月間即事隔一年半之後才知悉臺北地檢署檢察官95年度起訴書所涉犯罪事實，顯然不可採信。
⑹臺北地檢署檢察官95年度起訴書已將原告負責人湯憲金列為被告，起訴書內容亦將原告涉犯政府採購法之犯罪事實及所犯法條詳列，故被告辯稱前開起訴書僅針對官員行賄及收賄事實，或瀆職起訴云云，顯非事實：
①按臺北地檢署檢察官95年度起訴書已經清楚記載：「被告：湯憲金」（第5 頁）「犯罪事實：……湯憲金係……上泰營造股份有限公司實際負責人…」（第8-9 頁）「三、有關各廠商圍標部分：……92年間，湯憲金……共同意圖影響決標價格，以協議方式，相互不為投標或不為價格之競爭，其相互不參與投標或不為價格競爭之標案及參與陪標之廠商，詳如附表一所示」（第13-14 頁）「二、所犯法條：……（二）被告湯憲金……犯政府採購法第87條第4 項罪嫌……」（第53頁）該起訴書「附表一：92年度至94年度」中編號9 、10、25、26、28則為系爭五項工程，於「得標廠商」及「陪標廠商」一欄均有記載「上泰營造（湯憲金）」，「圍標或綁標否」一欄均記載「是」（第57-58 頁），可見臺北地檢署認原告之實際負責人為湯憲金，並早於臺北地檢署檢察官95年度起訴書即以將之列為被告，相關犯罪事實及所犯法條為政府採購法第87條，均已於起訴書當中記載，故被告早於其時即已知悉原告涉犯政府採購法第87條之事實。
②再依據臺北地檢署95年6 月12日新聞稿記載：「二、犯罪事實……（二）被告湯憲金、羅金泉等涉嫌違反政府採購法部分：……三、所犯法條：（二）廠商部分：被告湯憲金、羅金泉、羅金都及蔡萬興共犯政府採購法第87條第4
項罪嫌……被告：湯憲金：……上泰營造股份有限公司……實際負責人」以及被告95年4 月15日新聞稿記載：「全力配合檢方偵辦」可知，被告於配合檢察官95年3 月至6
月調查時，即已知悉廠商涉有違反政府採購法之行為，且該調查範圍並非僅針對官員行賄及收賄之行為，而明確包括廠商涉有違反政府採購法之行為。是被告辯稱前開起訴書係針對官員行賄及收賄行為而不及於政府採購法廠商圍標行為云云，顯非事實。
③依據臺北地檢署95年6 月12日新聞稿記載、被告95年4 月15日新聞稿記載可知，被告於配合檢察官95年3 月至6 月調查時，即已知悉廠商涉有違反政府採購法之行為，且該調查範圍並非僅針對「瀆職」之行為，而明確包括廠商涉有違反「政府採購法」之行為。是被告辯稱前開起訴書係針對「瀆職」行為而不及於「政府採購法」廠商圍標行為云云，顯非事實。
④臺北地檢署檢察官95年度起訴書第13頁雖提及「湯憲金、羅金泉、羅金都（一亨營造有限公司、惠邦實業股份有限公司實際負責人）、蔡萬興（興成營造有限公司負責人、幸太瀝青負責人）……等實際負責人（以上均另案偵辦）等……」然所謂「以上均另案偵辦」係指前開所列除湯憲金、羅金泉、羅金都及蔡萬興以外之廠商及其實際負責人另案偵辦，而非原告另案偵辦，蓋原告涉犯政府採購法之事實，已在臺北地檢署檢察官95年度起訴書詳述，因此原告及湯憲金涉嫌圍標犯罪事實並非另案偵辦之對象，被告容有誤解。
⑤至被告所提臺北地檢署檢察官96年度移送併辦意旨書除重申臺北地檢署95年度起訴書所載原告涉犯政府採購法之內容外，實僅增加被告羅金泉、湯憲金、羅金都另涉有「公路總局」工程弊案部分，其所稱「移送併辦」部分係指針對「公路總局」之工程弊案，並非「原告」移送併辦，蓋涉及「被告」部分早於臺北地檢署檢察官95年度起訴書即已詳載，此有臺北地檢署檢察官96年度移送併辦意旨書第6 頁清楚記載：「被告湯憲金、羅金泉、羅金都前曾被訴貪污治罪條例等案件，業經本署檢察官以95年度偵字第6676、8646號提起公訴，有該案起訴書在卷足憑。本案被告所涉前開罪嫌，核與該案件具有連續犯之關係，屬於裁判上一罪，為法律上之同一案件」可稽。
⑺臺北地檢署檢察官於95年6 月以原告實際負責人有圍標行為而予以起訴時，被告配合偵辦調查，又經媒體大幅報導，早已知悉並能夠認定原告涉有違反法令行為，故被告辯稱「偵查機關至96年始偵查完成，故被告無法於95年認定原告有圍標行為」云云，顯非事實。檢察官都已經起訴原告負責人有圍標事實，在臺北地檢署檢察官95年度起訴書已有原告名稱、負責人、系爭工程名稱、系爭工程有圍標等記載，行政機關竟然還辯稱無從認定？如果行政機關連檢察官已經起訴都還無法認定，試問行政機關究竟要到何時才有辦法認定？且被告雖不具司法調查權限，但具有行政調查權限，此亦係政府採購法第31條規定為「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，而非規定為「經檢察官起訴或經法院判決廠商有違反法令行為」之理由，被告主張須待司法調查完畢甚至是刑事判決之後才能進行，豈非脫免其行政機關之調查義務與責任？是以，被告於95年6 月12日取得臺北地檢署檢察官95年度起訴書，顯然處於前開最高行政法院所載「合理期待權利人為請求」及「經他人檢舉已知」之時效起算點狀態。
⑻臺北地檢署檢察官95年度起訴書已將原告之負責人就系爭工程涉有圍標行為記載在起訴書當中，可知原告涉有違反法令行為，至臺北地檢署檢察官96年度偵字第1323號、第17087
號、第18688 號追加起訴書（下稱96年度追加起訴書）將原告列為被告係因檢察官擬適用政府採購法第92條對公司課以罰金：「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」此有該追加起訴書第6 頁列有本件：「與本署業經起訴之95年度偵字第6676、8648號等案件，屬相牽連案件」第16頁列有政府採購法第92條條文可稽。且由臺北地檢署檢察官95年度起訴書主文高達56頁，但臺北地檢署檢察官96年度追加起訴書僅16頁可知，相關犯罪事實早已於臺北地檢署檢察官95年度起訴書中詳列，而被告身為負責招標之行政機關，於95年6 月12日取得起訴書時，已知悉原告涉有違反採購法之行為事實，追繳押標金之時效當自斯時起算。
⑼被告雖稱臺北地檢署檢察官95年度起訴書並未說明原告係以何標準圍標？被圍標工程之總噸數、每噸圍標金云云，然查，臺北地檢署檢察官95年度起訴書及臺北地檢署新聞稿均已記載每噸圍標金為50元至100 元不等。而具有合理判斷知識之人在閱讀臺北地檢署檢察官95年度起訴書後，均得知原告涉有違反法令行為之事實，此亦係為何媒體能廣為報導之理由，被告身為辦理系爭標案招標之主管機關，當比一般民眾更接近系爭標案之相關資料，更有對系爭標案是否涉及圍標具有高敏感度，然觀被告書狀僅一再辯稱無從知悉無從判斷，實有愧行政機關之角色。況且，被告於作成本件追繳押標金之處分時，處分書中亦僅籠統、概括說明原告之實際負責人湯憲金涉犯政府採購法圍標之罪，故依據政府採購法第31條規定追繳押標金，亦從未見其說明「被圍標工程之總噸數、每噸圍標金」等情，顯見臺北地檢署檢察官95年度起訴書是否說明原告係以何標準圍標、被圍標工程之總噸數、每噸圍標金等情，根本不重要，被告依據臺北地檢署檢察官95年度起訴書之犯罪事實及附表一內容，絕對有能力自行判斷本案是否有圍標情事，實不應藉詞推諉無從判斷。臺北地檢署檢察官95年度起訴書附表一已將工程是否圍標明確記載在最右欄的表格「圍標或綁標與否」，並將系爭工程記載為「是」，顯然檢察官經調查後認為系爭工程確有圍標事實故列在起訴範圍當中，被告身為辦理系爭工程招標之行政機關，看到此判決時，顯然有相關資料，亦得再基於行政調查權續為調查，就此檢察官已經起訴為圍標之工程，被告一直辯稱偵查未完全故其不知悉云云，顯然並非事實。
⑽本件被告認定原告符合政府採購法第31條第2 項第8 款所稱「影響採購公正之違反法令行為」之具體事證為何，迄今仍未舉證以實其說，其追繳押標金之通知顯無理由。而系爭工程至遲在94年3 月3 日決標返還押標金時，被告之請求權已處於客觀上得行使之狀態，5 年消滅時效亦經自該時起算。且被告於95年6 月12日即取得臺北地檢署檢察官95年度起訴書，自95年3 月遭到檢方大幅搜索約談調查及媒體廣為報導時即已知悉本件原告所可能涉犯該當政府採購法第87條之違反法令行為，故在95年3 月份間，無論是客觀上或主觀上，被告之請求權已屬得行使之狀態，被告怠不行使，顯已罹於時效。且依據最高行政法院判決意旨，原處分適用工程會89年函釋，顯然違法。因而聲明：「申訴審議判斷、異議處分及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔」。
四、被告抗辯：
⑴原處分之作成並無逾越行政程序法第131 條規定之5 年時效。
①按法務部101 年3 月1 日法律字第10103101400 號函略以：「有關追繳押標金既經目前法院實務見解認屬公法事件，故其請求權時效應適用行政程序法第131 條以下之規定，其5 年消滅時效期間，應溯自請求權可行使時起算；至於請求權何時可為行使，應依具體個案情形分別認定。」換言之，追繳押標金之行為有行政程序法第131 條之適用，惟請求權時效應依個案情形判定，自請求權可得行使時為起算之時點。
②次按最高行政法院101 年度判字第625 號判決、100 年度判字第1071號判決及100 年度裁字第129 號裁定，行政程序法第131 條請求權時效應以「知悉」時起算。
1.政府採購法第31條第2 項關於廠商繳納押標金、機關不予發還或追繳押標金之規定，旨在建立政府採購制度能依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼具有防範投標人妨礙程序公正之作用。即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為之管制。是以，廠商故意以圍標等違法行為影響決標時，其既係以犯罪手法破壞政府採購制度，於現行實務運作上，被告根本無從事前，抑或於事中知悉。倘依原告主張於「押標金已發還日」起算，豈非係要求被告於開標時立即知悉廠商之犯罪行為，況且被告若於開標時立即知悉原告有圍標行為者，該情況應依政府採購法第50條規定不予開標，或於開標後發現者，即應不決標，則根本無從發生追繳押標金之情形，足認於發還押標金日起算時效，顯與設立押標金制度之目的未合。復且揆諸上揭判決意旨，可知行政程序法第131 條第1 項時效期間，於本件適用上應以被告知悉時起算，實堪確認。
2.又權利之行使可被期待甚或要求而不行使，乃權利依時效消滅之理由，若因客觀法律上或事實上之障礙，致權利人不知已可行使權利，如仍責令其蒙受時效之不利益，自非時效制度之本旨，益見原告主張於「發還押標金日」起算時效期間，即與時效制度目的即有衝突。況查，被告於系爭採購案決標時，法律上及事實上並無從知悉原告有圍標之行為，而有違反政府採購法第31條第2
項第8 款所定「影響採購公正之違反法令行為」之事實，自無從行使其追繳押標金之請求權。換言之，斯時被告並未處於可行使請求權之狀態，其請求權行使之時效期間自不能起算，此與權利人可行使其請求權，而僅因個人主觀事實上之障礙致不能行使請求權者，並不能阻止時效進行之情形尚屬有間。是以，原告固提出最高行政法院101 年度判字第679 號、第640 號判決主張追繳權利金成立時即押標金發還日起算請求權5 年消滅時效云云，然該二判決僅最高行政法院第三庭之見解，與上揭歷來最高行政法院見解似有未合，況且該二判決亦認為「所謂請求權可行使時，係指權利人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言」，核本件情形於檢察官尚未針對原告之圍標行為偵查終結予以起訴，法院尚未審理前，被告自無從認定原告有影響採購公正之違反法令行為，其請求權行使即有障礙，實堪確認。
③被告係於96年10月29日收受臺北地檢署檢察官96年度移送併辦意旨書後，始知悉原告涉犯政府採購法第87條之罪業已偵查終結並追加起訴。
1.查本件系爭追繳押標金處分係由被告作成，則請求權時效認定自應以被告為準，自不得以其他第三人知悉時點來認定被告之知悉時點，且被告係於96年10月29日始經臺北地檢署檢察官送達移送併辦意旨書，是以，本件時效自應以96年10月29日為起算日，合先敘明。
⒉按臺北地檢署檢察官95年度起訴書，係針對「瀆職」案件為起訴，載有「犯罪事實一、……湯憲金係國泰營造股份有限公司（下稱國泰公司）董事長、上泰營造股份有限公司（下稱上泰公司）實際負責人……」、「三、有關各廠商圍標部分：……92年間，湯憲金、羅金泉、羅金都（一亨營造有限公司、惠邦實業股份有限公司實際負責人）、蔡萬興（興成營造有限公司負責人、幸太瀝青負責人）、袁耕民（合豐實業股份有限公司負責人）、恆揚公司張清逸、聖功公司、偉雍公司、路盛公司、弼盛公司、欣道公司及忠建公司等實際負責人（以上均另案偵辦）……」等語，可知原告之圍標行為尚在檢察官偵辦當中，否則承辦檢察官自當直接為起訴，顯見檢察官斯時尚在調查犯罪事實中，是以，於偵查階段可指揮司法警察為調查，發動強制處分之檢察官均尚在調查蒐集證據，尚無法認定原告有圍標行為，則被告不具有任何司法調查權限，豈可能早於檢察官於「發還押標金日」即得知原告有「影響採購公正之違反法令行為」之事實，進而將其押標金予以沒入，尤有進者，經由檢察官偵查後均尚無法確認原告之犯行，甚且明確於起訴書中記載「另案偵辦」等情，顯見臺北地檢署檢察官95年度起訴書尚不得認定被告已知悉原告確有圍標行為，可認定影響採購公正之違反法令行為，足認原告之主張，自不可採。且查臺北地檢署檢察官96年度移送併辦意旨書載有：「被告湯憲金……一、犯罪事實：湯憲金係建誠瀝青股份有限公司（設臺北縣汐止市○○路○段○○
○ ○○ 號，下稱建誠瀝青）、昌隆瀝青股份有限公司（
設臺北縣三峽鎮○○路○○○○ 號，下稱昌隆瀝青）、國
泰營造股份有限公司（設臺北縣汐止市○○路○○號2 樓
之4 ，下稱國泰公司）、上泰營造股份有限公司（設臺北市○○區○○路○段○○○ ○○ 號10樓之1 ，下稱上泰
公司）、冠得營造工程有限公司（設基隆市○○區○○○路○○○ 巷11 0弄20之4 號8 樓，下稱冠得公司）之實
際負責人，……㈡北市養工處部分：羅金泉、湯憲金因所有之瀝青廠規模較大且具地利之便，而長期承攬北市養工處道路工程，為排除其他廠商參標，獲取更大之利益，除對該處辦理道路工程相關公務員行賄（已起訴）……」等語綦詳，互核臺北地檢署檢察官96年度追加起訴書載有：「被告上泰營造股份有限公司……上列被告等因違反政府採購法案件，已經偵查終結，因與本署業經起訴之95年度偵字第6676、8646號等案件，屬相牽連案件，認追加起訴……」等語甚詳。益見臺北地檢署檢察官95年度起訴書係針對貪瀆部分為起訴，原告違反政府採購法之犯行係於96年9 月27日始偵查完成，依刑事訴訟法第265 條第1 項追加起訴，實堪確認。
⒊且按「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6 月以上5 年以下有期徒刑，得併科新臺幣100 萬元以下罰金。」政府採購法第87條第4 項定有明文。查臺北地檢署檢察官96年度追加起訴書、96年度移送併辦意旨書均載有：「犯罪事實……湯憲金係建誠瀝青股份有限公司（設臺北縣汐止市○○路○段○○○ ○○
號，下稱建誠瀝青）、昌隆瀝青股份有限公司（設臺北縣三峽鎮○○路○○○○ 號，下稱昌隆瀝青）、國泰營造
股份有限公司（設臺北縣汐止市○○路○○號2 樓之4 ，
下稱國泰公司）、上泰營造股份有限公司（設臺北市○○區○○路○段○○○ ○○ 號10樓之1 ，下稱上泰公司）
、冠得營造工程有限公司（設基隆市○○區○○○路○○
○ 巷110 弄20之4 號8 樓，下稱冠得公司）之實際負責
人，……。㈡北市養工處部分：羅金泉、湯憲金因所有之瀝青廠規模較大且具地利之便，而長期承攬北市○○○道路工程，為排除其他廠商參標，獲取更大之利益，除對該處辦理道路工程相關公務員行賄（已起訴）外，自92年起，與潘隆雄、張清逸、張克承、邱萬成、徐步盛、徐武雄、邱鳳亭、林顯松等10人詎竟共同基於意圖影響決標價格並獲取不當利益之犯意聯絡與行為分擔，於前開桃園縣大溪交流道附近之櫻花日本料理店決議，該處發包之道路工程，以每噸再生瀝青50元為計算標準，得標之廠商支付再生瀝青合約數量乘以50元之價金，與其他廠商均分，各廠商則同意不為投標或不為價格之競爭者，然為符合政府採購法第48條公開招標，應有三家廠商投標始能開標之限制，故陪標之廠商，另可分得3 至5 萬元不等之陪標金，致該處標案決標底價，由原訂底價之6 至7 折，大幅提高至8.5 折以上，經統計92、93年渠等圍標廠商、標案如附表三所示，前開潘隆雄等所經營之瀝青廠，每年均可分得圍標價金20至60萬元不等。另至94年起，因前開以桃園為界，『南區』、『北區』之圍標範圍已定，且得標廠商尚須支付臺北市議員許富男權利金，致利潤減少，羅金泉、湯憲金二人，在臺北縣板橋市海釣船餐廳，遂與張清逸、袁耕民、李勝華、陳牧富等『北區』瀝青業者，於如附表四之標案，約定不為價格之競爭者，並支付如附表所示之金額；……」等情。顯見原告之圍標行為，係於臺北地檢署檢察官96年度追加起訴時始偵查完成，確認原告有以「每噸再生瀝青50元為計算標準」，使其他廠商不為投標，並且導致決標金額大幅提高之情形，足認該當政府採購法第87條第4 項之罪，有別於先前針對貪瀆案起訴時，無法確定原告與其他廠商間究係以何標準為圍標？又原告圍標行為是否有使其他廠商不為價格之競爭，導致決標金額有變動，此觀臺北地檢署檢察官95年度起訴書僅記載：「如有意得標者，應先繳納以工程總噸數計算、每噸50元至100 元不等之圍標金……」等情，並未說明被圍標工程之總噸數、每噸圍標金亦不確定甚明。
⒋且查「臺北地檢署檢察官95年度起訴書」檢附之附表一記載之工程，係未區分是否有圍標情形，即將92年度至94年度之工程均記載於其上，甚且將「編號19、93年道路預約維護工程（第7 標外購合材銑刨費）93年度熱拌瀝青混凝土、再生密級配混凝土、標線、粗粒料、細粒料（第1 標）」及「編號20、93年道路預約維護工程（第8 標外購合材銑刨費）93年度熱拌瀝青混凝土、再生密級配混凝土、標線、粗粒料、細粒料（第2 標）」以上二工程案認定為有圍標行為，但卻未說明何廠商係陪標廠商，何以認為有圍標行為亦未見說明，可知斯時偵查尚未完全。次查，檢察官於96年度追加起訴書及移送併辦時，始確定原告實際負責人湯憲金於92年度至94年度共圍標15件工程，並清楚記載各次工程名稱、再生瀝青數、底價、決標價、決標價／底價、得標廠商、圍標廠商及決標日期，此參諸前揭追加起訴書及移送併辦意旨書之附表三甚明。甚且，臺北地檢署檢察官95年度起訴書列為圍標之工程案件「編號19、93年道路預約維護工程（第7 標外購合材銑刨費）93年度熱拌瀝青混凝土、再生密級配混凝土、標線、粗粒料、細粒料（第1 標）」、「編號21、93年道路預約維護工程（第1 標）」及「編號22、93年道路預約維護工程（第4 標路基改善）」，於臺北地檢署檢察官96年度追加起訴書及移送併辦意旨書復予以排除，認定無圍標情形。又臺北地檢署檢察官95年度起訴書原記載「編號20、93年道路預約維護工程（第8 標外購合材銑刨費）93年度熱拌瀝青混凝土、再生密級配混凝土、標線、粗粒料、細粒料（第2
標）」係有圍標行為但破局，經偵查後認定確有圍標行為，並詳列圍標廠商之名稱。是以，檢察官於追加起訴時始詳列工程名稱、再生瀝青數、底價、決標價、決標價／底價、得標廠商、圍標廠商及決標日期，被告始得知悉原告之圍標行為，進而為追繳押標金之處分，則原告一再主張被告應於「臺北地檢署檢察官95年度起訴書」作成時，即已知悉原告圍標行為云云，實不足採。
⒌再查，上揭最高行政法院101 年度判字第625 號、100
年度判字第1071號判決、100 年度裁字第129 號裁定尚且係以處分機關收受判決書時，始可認定處分機關「知悉」而起算請求權時效，顯見徒以檢察官起訴書之記載尚不足認定被告已知悉，而得起算消滅時效期間。況查，被告以「臺北地檢署檢察官96年度追加起訴書、臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決」辦理追繳系爭押標金，原告仍辯稱「臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決僅為刑事第一審判決，原告業已對之提起上訴，是該刑事判決根本尚未確定，原告究否有違反法令之行為，仍屬未定，被告豈能以尚未確定之刑事判決而認定原告有『違反法令之行為』，由此顯見被告之通知函已經明顯違反刑事訴訟法及公民與政治權利國際公約所保障『無罪推定原則』，嚴重侵及原告之人權，而有認事用法之違誤」云云，今原告反要求時效期間之起算時點，須以檢察官認定原告圍標行為確有違反政府採購法第87條第4 項規定前之「發還押標金日」起算，顯見所為主張，純係為脫免繳回系爭押標金之辯詞，要無可採。
⒍被告自96年10月29日收受臺北地檢署檢察官96年度移送併辦意旨書後，始查知臺北地檢署檢察官95年度起訴書所載，有關原告所涉犯政府採購法第87條之罪，業已偵查終結並追加起訴，此有被告96年10月31日北市工水工字第09664384700 號函請該署於第一審判決後提供判決書俾憑辦理後續事宜之函文可稽。是以，被告知悉原告涉犯政府採購法第87條之事實，應以96年10月29日作為5 年時效之起算日，則被告於100 年11月16日送達原處分，並未逾行政程序法第131 條所定之5 年時效。
⑵行政法上請求權消滅時效應以可合理期待權利人行使之時起算。
①按「行政法上請求權可行使時的認定，應解為係可合理期待權利人為請求時，自此起算消滅時效方屬合理」為最高行政法院101 年度判字第625 號判決所闡釋，可知應從「可合理期待權利人為請求之時」起算行政法上請求權之消滅時效。查由臺北地檢署檢察官95年度起訴書第13頁所記載「以上均另案偵辦」等語，可知掌握案件全部之證據資料，負責主導偵查程序之檢察官，尚認為相關犯罪情形尚未偵查終結，仍有繼續偵查之必要，並於95年起訴書明確記載上情，意即相關犯罪事實尚不明確，於此情形下，豈得認為「可合理期待行政機關做出追繳押標金之處分」，故本件行政法上請求權之時效自不得以95年之起訴書作為起算之時點，洵屬適法。
②次查從臺北地檢署檢察官95年度起訴書第13頁所載「以上均另案偵辦」等語，既足認檢察官對於「上開犯罪事實，尚未偵查終結、犯罪事實尚未明確」。是以，基於行政處分明確性、合法性之要求，行政機關作成行政處分自不得以尚未確定之犯罪事實為依據，而在具有強大刑事偵查權之檢察官都尚未偵查終結之情形下，自無法合理期待行政機關直接依據尚未偵查終結之犯罪事實作成追繳押標金之行政處分，實堪確認。換言之，可否合理期待行政機關作成追繳押標金之行政處分，並不能以現在（事後）之觀點來判斷（如比對臺北地檢署檢察官95年度起訴書與後續偵查終結之起訴書間之差異），亦即應以從斯時行政機關之立場為判斷，則行政機關在斯時縱已取得臺北地檢署檢察官95年度起訴書，但該起訴書既然明確記載「另案偵辦」之文字，自會認為原告涉犯政府採購法之犯罪事實尚未明確，即無法作出追繳押標金之行政處分，而原告主張該起訴書所載之犯罪事實已明確，顯係以事後（檢察官已偵查終結）犯罪事實都已經查明後所為之判斷，但此並非行政機關斯時所可知之事實，故自無法合理期待行政機關在斯時就應該作成追繳押標金之行政處分，益見以臺北地檢署檢察官95年度起訴書作成時點起算為追繳押標金處分之請求權時效，要不足採。
⑶被告依工程會89年函就政府採購法第31條第2 項第8 款所為之通案解釋作為認定之標準，並無違法之處；上開函釋亦與法律保留及授權明確性原則無違。
①按「如貴會發現該三家廠商……或其人員涉犯有本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳」、「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依採購法第31條第2 項第8 款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳」工程會89年函及94年函之意旨可知，廠商或人員涉犯有政府採購法第87條之罪者，即該當政府採購法第31條第2 項第8 款之情形。次按「授權條款雖未就授權之內容與範圍為規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範」司法院釋字第394 號解釋有所闡釋，司法院釋字第538 號解釋同為闡明。依上開司法院釋字之意旨可知，即使授權條款未就授權之內容或範圍為規定，只要依其法律整體解釋，可推知立法者之意旨者，即無違反授權明確性原則。故從政府採購法第31條第2 項之法律規範體系可知，同項第8 款的適用情形應以「是否違反採購公正」作為判斷準據，而其法律效果為應追繳或不予發還押標金，而上揭函釋再加以明確闡釋，當與授權明確性無違。
②況依「政府採購法第31條第2 項第8 款：『機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』此規定所稱之『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於『影響採購公正之違反法令行為』，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失採購法建立公平採購制度之立法意旨（第1 條參照）」為最高行政法院100 年度判字第1985號判決有所闡明。換言之，政府採購法第31條第2 項第8 款「經主管機關之認定」係指主管機關事前應作成通案之解釋，而非就具體個案為逐一之認定。③復按「行政院公共工程委員會89年1 月19日(89)工程企字第89000318號函及94年3 月16日工程企字第09400076560
號函……是行政院公共工程委員會已依採購法第31條第2
項第8 款之授權規定，通案認定廠商或其人員涉犯有本法第87條之罪者，係屬政府採購法第31條第2 項第8 款規定之『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』之情形」亦為最高行政法院100 年度判字第1703號判決所闡釋。換言之，工程會89年函及94年函係屬主管機關就政府採購法第31條第2 項第8 款所為之通案解釋，各級行政機關自得援引作為判斷之基準。是以，原告行為既符合政府採購法第31條第2 項第8 款之情形，被告援引上開函示之意旨而為返還押標金之處分，非如原告所稱被告以主管機關之地位，自為認定云云，故原告指稱並無理由。
⑷工程會89年函釋僅謂「廠商涉有犯政府採購法第87條之罪者……應予以追繳押標金」，惟並未要求所涉犯第87條之罪須以「有罪確定」為前提，故被告依前開刑事判決所查明之犯罪事實為基礎，以認原告確涉犯政府採購法第87條之罪，故依政府採購法第31條第2 項第8 款作出追繳押標金之處分，應無違誤。
①按「又政府採購法第31條第2 項第8 款並未以廠商因其影響採購公正之違反法令行為，經刑事判決為必要，亦無廠商之人員經刑事法院認定其犯罪之要件。況且行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束（本院59年判字第410
號判例參照），理論上亦可能發生某採購案，刑事判決認定廠商無影響採購公正之違反法令行為，而行政爭訟程序反而認定廠商有影響採購公正之違反法令行為；或刑事判決認定廠商有影響採購公正之違反法令行為，而行政爭訟程序反而認定廠商無影響採購公正之違反法令行為」為最高行政法院100 年度判字第1985號判決所闡釋。
②次按工程會89年函所指之「所涉犯政府採購法第87條之罪」，並未以須經「有罪判決」為要件，始符合政府採購法第31條第2 項第8 款之「有影響採購公正之違反法令行為」。故被告僅需確認該原告有涉犯同法第87條之罪者，依工程會89年函釋之意旨，其行為即屬於同法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情形，故依規定應追繳其押標金。
③況依原告及其實際負責人所涉上開刑事案件判決之記載：「……湯憲金……為獲取更大之利益……自92年間至94年間止……等人共同基於前開意圖影響決標價格並獲取不當利益之概括犯意聯絡與行為分擔……共同於……決議，該處發包之道路工程……得標之廠商支付再生瀝青合約數量乘以50元之價金，與其廠商均分，各廠商則同意不為投標或不為價格之競爭……經統計93年7 月20日至94年圍標標案詳如附表參所示……。」、「訊據被告……上泰公司……對於前揭犯罪事實於本院審理時坦承不諱……。」、「被告……上泰公司因其代表人均犯政府採購法第87條第4
項之罪，應均依同法第92條規定，各科以第87條第4 項之罰金。」等之具體事證及理由，可認原告已涉犯有政府採購法第87條第4 項之罪，故依上開工程會89年函釋之意旨，即應依政府採購法第31條第2 項第8 款向原告追繳押標金。
④原告固稱其受免訴判決云云，惟如前所述，政府採購法第31條第2 項第8 款之認定並不受刑事判決結果所影響。況原告所涉犯「94年道路預約維護工程（第7 標辦理路基改善）、94年道路預約維護工程（第5 標外購合材銑刨費）、94年道路預約維護工程（第4 標外購合材銑刨費）」之部分仍經臺灣臺北地方法院96年訴字第1624號刑事判決認定有罪；而僅「『92年道路預約維護工程（第8 標）、第四分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項』、『92年道路預約維護工程（第6 標）、第二分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項』」之部分受免訴判決，且係因該犯罪已逾1 年之追訴權時效，故原告之實際負責人湯憲金確有參與圍標之事實，即涉犯政府採購法第87條之罪，符合政府採購法第31條第2 項第8 款之情形，被告作成原處分向其追繳押標金，洵屬有據，並為合法。
⑸原告狀稱新聞稿內容與臺北市政府工務局養護工程處95年第14次考績委員會會議紀錄（下稱考績會之會議紀錄）均係以臺北地檢署檢察官95年度起訴書為主，業如前述，於95年度起訴書所揭示「偵查尚未終結」之事實情況下，自難以合理期待行政機關在此時點即可直接作成追繳押標金之行政處分。
①查不論是臺北市政府工務局新聞稿（非被告之新聞稿）或考績會之會議紀錄皆係援引臺北地檢署檢察官95年度起訴書之內容所為，然查臺北地檢署檢察官95年度起訴書，如前所述，均明確載有「以上均另案偵辦」等語，故行政機關自會認為相關犯罪情形檢察官之偵查尚未終結、犯罪事實尚未明確，在此相關犯罪情事皆未明瞭之情況下，同時保障廠商之權益，尚難謂「可合理期待」行政機關直接作出追繳押標金之行政處分。換言之，不論從新聞稿或考績會之會議紀錄，因其係援引臺北地檢署檢察官95年度起訴書，皆會得出相關犯罪事實尚未偵查終結、尚未明確之判斷，在此情況下，尚難認為已可合理期待行政機關作成追繳押標金之處分。再者，原告不斷指稱臺北地檢署檢察官95年度起訴書所揭示之犯罪事實已明確等語，又以現今時點其已取得臺北地檢署檢察官95年度起訴書、96年度移送併辦意旨書及96年度追加起訴書等資料，主張被告應可作成追繳押標金之行政處分，顯係倒果為因於「事後」以檢察官全案已偵查終結、犯罪事實已完全揭露情事為評斷，而非從行政機關於臺北地檢署檢察官95年度起訴書作成時之角度為判斷。且查，斯時原告為檢調機關搜索，相關證據資料均為檢調機關扣押，掌握全案之證據資料之檢調機關均無法確認原告之犯罪事實，自不能合理期待行政機關在無相關證據資料時，會不顧參與政府採購投標廠商之權益，而作成追繳押標金之行政處分。
②況查，行政處分所依據之事實基礎是否足以供行政機關作成追繳押標金之行政處分，乃行政機關之判斷餘地，非原告所得主張；且行政處分受有明確性及合法性之拘束，故其所依據之事實自須明確且足以援引為判斷之基礎，故若如原告所稱「依偵查尚未終結之犯罪事實做為行政處分之判斷基礎」，則毋寧係侵奪行政機關判斷之判斷餘地，且毋寧係要求被告機關作成一個違反明確性及合法性要求之行政處分，是原告所言云云，洵無理由，亦不可採。
⑹綜上，原告之實際負責人湯憲金就系爭5 項採購案確有涉犯政府採購法第87條之罪，故本件有政府採購法第31條第2 項第8 款及投標須知第21點第2 項第8 款所定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，被告以原告有前開情形為由予以追繳押標金，並無違反法令之處，因而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：
⑴本件訟爭，緣起於被告認定原告之實際負責人湯憲金因執行職務有政府採購法第87條第4 項之情事，被告爰依政府採購法第31條第2 項第8 款及投標須知第21點第2 項第8 款規定，認定原告有影響採購公正之違反法令行為，通知原告繳回已發還之押標金共計299 萬元。兩造之爭點在於：
①原告主張「被告認定原告有影響採購公正之違反法令行為，但具體事證為何，迄今仍未提出；且所參酌之刑案資料並未確定，違背無罪推定原則」，被告則稱（參見本院卷p.116 ）「證據參照答辯狀第7-8 頁（本院卷p.54）及被證1 （96年度移送併辦意旨書）及被證3 （臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決）」以及與96年度移送併辦意旨書同一日作成之追加起訴書（陳述參見本院卷p.373 ，內容參見申訴審議卷p.292 ）。
②原告稱「工程會89年函、94年函，逾越政府採購法第31條第2 項第8 款之規定，違反法律保留原則及授權明確性原則，原處分予以援用顯有違誤」，被告抗辯「參照最高行政法101 年判字第8 號、第101 年判字482 號意旨，公程會89年系爭函示並未違反法律明確性及法律保留原則」等語。
③關於時效之主張，原告先位的主張是依行政罰法第27條之3 年時效規定，備位主張行政程序法第131 條之5 年時效規定（參見本院卷p.115 ）。被告則稱本件非裁罰性處分，無行政罰法第27條之適用，且未逾越行政程序法第131
條之5 年時效。
⑵關於事實之認定：
①本件涉及五項工程，「94年道路預約維護工程（第7 標辦理路基改善）」、「94年道路預約維護工程（第5 標外購合材銑刨費）」、「94年道路預約維護工程（第4 標外購合材銑刨費）」、「92年道路預約維護工程（第8 標）、第四分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」、「92年道路預約維護工程（第6 標）、第二分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」等。應分成兩部分來說明：
1.關於「94年道路預約維護工程（第7 標辦理路基改善）」、「94年道路預約維護工程（第5 標外購合材銑刨費）」、「94年道路預約維護工程（第4 標外購合材銑刨費）」部分（即有罪部分，可參酌臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決，完整的判決內容參見申訴審議卷p.333）。
2.關於「92年道路預約維護工程（第8 標）、第四分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」、「92年道路預約維護工程（第6 標）、第二分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」部分（即免訴部分，參酌臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決，參見申訴審議卷p.336倒數11行 ，及p.368）。
②就臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決附表「參」（參見申訴審議卷p.404 ），原告涉及編號1 （上開第7 標工程）、2 （上開第5 標工程）、12（上開第8 標工程）、14（上開第6 標工程）標案之投標並得標，而且涉及編號3 （上開第4 標工程）之標案參與投標而給其他共謀之祥恩營造有限公司（負責人羅金泉）得標。
1.關於公路總局92年至94年3 月間的工程有71件（參見上開刑事判決附表「壹」（參見申訴審議卷p.385 ），其中編號1-39所示工程之事實為免訴判決（參見申訴審議卷p.340 ），涉及原告之部分就有編號8 、9 、11、21、25、26、39、41、45、51。關於公路總局94年4 月後的工程有28件（參見上開刑事判決附表「貳」（參見申訴審議卷p.396 ）涉及原告之部分就有編號13、14、18、19、25、27、28。
2.具體的操作模式，就是原告之實際負責人湯憲金，自92年起，羅金泉、湯憲金（代表原告等公司）與張清逸、邱鳳亭、張克承、邱萬成、徐步盛、徐武雄、林顯松、董金梅等人共同基於意圖影響決標價格並獲取不當利益之概括犯意聯絡與行為分擔，與亦有犯意聯絡、代表建道工業股份有限公司之林義道（已歿），共同於桃園縣大溪交流道附近之櫻花日本料理店決議，對於被告發包之再生瀝青道路工程，以每噸再生瀝青50元為計算標準，得標之廠商支付再生瀝青合約數量乘以50元之價金，與其他廠商均分，各廠商則同意不為投標或不為價格之競爭者，然為符合政府採購法第48條：公開招標，應有3 家廠商投標始能開標之限制，故陪標之廠商，另可分得3 至5 萬元不等之陪標金，致該處標案決標金額，由原訂預算之6 至7 折，大幅提高至8.5 折以上（參見上開刑事判決，申訴審議卷p.342 ），湯憲金亦於刑事審判中自陳低於預算8.8 折不可能圍標（參見申訴審議卷p.355 ），而參與之廠商則分得20萬元至90萬元不等之圍標金等情，業據羅金泉、邱鳳亭、張克承、徐步盛、林顯松、邱萬成、徐武雄以證人身分於上開刑案審理時證述明確（申訴審議卷p.355 ），因此就圍標事實之認定是很明顯的，而圍標即為以協議使廠商不為投標或不為價格競爭之情事，自無疑義。
3.而追加起訴書內亦載明湯憲金、羅金泉與張清逸、袁耕民、李勝華、陳牧富等北區瀝青業者（桃園以北地區）就追加起訴書附表四之標案約定不為價格之競爭並支付相關對價（申訴審議卷p.301 、p313），其中涉及原告之工程有圍標公路總局者，如追加起訴書之附表二，編號2 、15、16、20、23、29、30等（申訴審議卷p.309
），圍標台北市養工處者，如追加起訴書之附表三，編號1 （上開第7 標工程）、2 （上開第5 標工程）、12（上開第8 標工程）、14（上開第6 標工程）標案之投標並得標，而且涉及編號3 （上開第4 標工程）之標案參與投標而給其他共謀之祥恩營造有限公司（負責人羅金泉）得標（申訴審議卷p.311 ）。堪見上開刑事判決與追加起訴書兩相核對，並審查相關之決標公告、開標議價決標流標廢標之紀錄、與相關工程驗收紀錄即足以確認原告圍標之行為。
4.因此，圍標刑事之認定可以透過臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決附表「參」（參見申訴審議卷p.404 ）及追加起訴書之附表三（申訴審議卷p.311 ）比對，併進一步查證工程招標之相關文件而確認。不因臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決認為「92年道路預約維護工程（第8 標）、第四分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」、「92年道路預約維護工程（第6 標）、第二分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」部分，原告經宣示免訴判決而受影響。況臺灣臺北地方法院95年度矚訴字第2 號刑事判決，亦依據圍標之事實為基礎，認定原告實際負責人湯憲金該2 項工程標案有共同連續意圖影響決標價格及獲取不當利益，而以協議使廠商不為投標或不為價格之競爭，並諭知湯憲金有罪之判決（參見原處分卷p.214 ）。故原告所涉五件標案均因原告之實際負責人湯憲金之參與，而確定有圍標行為，而該當政府採購法第87條第4 項以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格競爭之情事，此與刑事判決認定有罪、無罪或免訴與否，並無關聯。況行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束，行政法院得自行調查認定行政違章事實（參照改制前行政法院59年判字第410 號判例），本院可以參酌刑事審判所審認之內容而自行判斷行政違規事項，與刑事訴訟判決結果或有無確定並無關聯，就此敘明。
⑶關於函釋部份：
①原告爭執在工程會89年函釋示，僅係針對個案所為之解釋，僅於個案中發生效力，工程會亦無權就「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」為通案之解釋；以及本件既尚未經工程會認定，被告遽認原告符合政府採購法第31條第2 項第8 款之要件，當屬違法云云。
②而89年函係「如貴會發現該三家廠商有本法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至第5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8
款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」整個推論的過程（94年函亦同），是廠商人員有犯本法第87條之罪者，是一種強迫投標廠商違反本意之刑事處罰，其中包括意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，這是個干擾公開招標及價格競爭的行為，當投標行為經由圍標而干擾，而足以涉有強迫投標廠商違反本意之刑事處罰者，行政機關處以沒入或追繳押標金之處分，是符合社會通念，也符合規範目的的期待，自未逾越政府採購法授權之目的及範圍，而得為各機關辦理採購案時所適用。原告稱無法通案函釋而需要個案為之始得追繳押標金，主張工程會上開函釋係違反明確性原則及法律保留原則，自無足採。
⑷關於時效部份：
①行政罰法所稱之「裁罰性之不利處分」係以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件（立法理由參照）；若行政機關基於管制之目的，對人民作成限制或剝奪權利之行政處分者，其目的既非制裁人民違反行政法上義務之行為，即非行政罰。
②而政府採購法第31條第2 項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：一……八其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」，足見投標廠商繳納押標金之目的，在於確保投標之公正，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，如有不當或違法之圍標行為介入，投標廠商所繳納之押標金依法即得不予發還或予以追繳，自屬「管制性不利處分」，此與行政罰法所謂「裁罰性不利處分」以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同。原告主張政府採購法第31條第2 項第8 款規定追繳押標金之處分係單純之行政罰，自無足採。
③但「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」為行政程序法第131 條第1 項所明定。消滅時效自請求權可行使時起算，民法第128 條定有明文，所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言；原告因違反政府採購法第31條第2 項第8 款之規定，經被告課以追繳押標金之處分，係屬「管制性不利處分」之性質，已如上述，自應有行政程序法第131 條第1 項之適用。經查：
1.原告就此之主張及舉證略以：「被告取得臺北地檢署檢察官95年度起訴書後，據此起訴書於隔日（即95年6 月13日）召開考績委員會，對所有遭起訴公務員為停職處分。因部分公務員不服停職處分，轉向鈞院及最高行政法院提起行政救濟，由相關判決內容即可佐證被告確實是在95年6 月12日親赴臺北地檢署取95年度起訴書，有被告自承：「養工處係於95年6 月12日下午4 時許由該處政風室主任及同仁一名，親至地檢署取得起訴書影本，因該署未另案行文檢送起訴書正本，故被告暨所屬局處無正式簽收紀錄（參見本院96年度訴字第360 號判決、最高行政法院98年度判字第1350號判決）」認為被告於系爭標案為臺北地檢署於95年6 月6 日起訴為圍標案件時，即得向原告行使追繳押標金之權利，惟被告卻遲至100 年10月28日始為處分，已罹於5 年時效云云。
2.但被告參酌最高行政法院101 年度判字第625 號判決，辯稱應從「可合理期待權利人為請求之時」起算行政法上請求權之消滅時效。而所為之舉證是臺北地檢署檢察官95年度起訴書第13頁所記載「以上均另案偵辦」等語（參見本院卷p.280 ），可知掌握案件全部之證據資料，負責主導偵查程序之檢察官，尚認為相關犯罪情形尚未偵查終結，仍有繼續偵查之必要，自尚未達「可合理期待權利人為請求」之情狀，故本件時效自不得以知悉95年之起訴書作為起算之時點，而應以96年10月29日收受臺北地檢署檢察官移送併辦意旨書為其知悉時點，則時效並未消滅。
3.究竟臺北地檢署檢察官95年度起訴書是否足以合理期待權利人可為相關之請求，是爭執之核心。雖然起訴書第13頁記載「有關各廠商圍標部分：（略）以上均另案偵辦」，而本案處分所涉及之五項工程：
A.94年道路預約維護工程（第7 標辦理路基改善）。
B.94年道路預約維護工程（第5 標外購合材銑刨費）。C.94年道路預約維護工程（第4 標外購合材銑刨費）。D.92年道路預約維護工程（第8 標）、第四分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項。
E.92年道路預約維護工程（第6 標）、第二分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項。
如果形式上比對起訴書之附表一（參見本院卷p.302 ）則上開五件工程均列其中（該附表編號9 、10、25、26、28等），但其並無相關之內容僅敘明是否圍標或綁標，因此由附表之記載無法認定究竟是否已達可合理期待權利人為請求之狀況。這不同於公務員犯罪部分，由起訴書之附表三（參見本院卷p.316 背面）其中編號1 （上開94年道路預約維護工程，第7 標辦理路基改善）、2 （上開94年道路預約維護工程，第5 標外購合材銑刨費）、8 （上開92年道路預約維護工程第8 標：第四分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項）詳細列序其違背職務之行為，同一起訴書關於「各廠商圍標部分」、「公務員犯罪部分」有著不同層次的敘述，正是因為有關各廠商圍標部分將另案偵辦。
4.雖被告為行政機關有職權調查之權限，但對於檢察官的司法調查權而言，仍有相當之距離，被告僅得審酌相關招標及決標文件，該內容無法及時分辨是否有圍標之行為介入，而這些均仰賴於共同圍標者之自白或其他相關事證之呈現，本院認為光由「臺北地檢署檢察官95年度起訴書（參見本院卷p.274 ）」並無法合理期待被告機關已經有達足以請求之狀況。由臺北地檢署檢察官移送併辦意旨書（本院卷p.56）之內容而言，明確將圍標之事實臚列，雖其附表三（本院卷p.60背面，編號9 、10、25、26、28等）所載明之方式與臺北地檢署檢察官95年度起訴書相當（互相比對之編號依序為：編號14、12、2、1 、3 ），但二者之差異在於移送併辦意旨書確實敘明圍標之情節。同時參酌移送併辦意旨書製作之同一天，臺北地檢署檢察官之追加起訴書就同時對原告提起公訴（更明確敘明參與圍標之情節），因此本院認為被告96年10月29日收受臺北地檢署檢察官移送併辦意旨書之時，始為最高行政法院101 年度判字第625 號判決意旨所示之「可合理期待權利人為請求之時」，而為消滅時效之起點，被告至100 年10月28日作出處分，並未罹於時效，原告所稱自屬無據。
六、綜上所述，原告之實際負責人湯憲金就系爭5 項採購案確有涉犯政府採購法第87條之罪，故本件有政府採購法第31條第2 項第8 款及投標須知第21點第2 項第8 款所定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，被告所為之處分及異議處理結果，並無不法，採購申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102 　年　　1 　　月　　3 　　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官　陳金圍
法 官　陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102　 年　　1　　 月　　3　　 日書記官 鄭聚恩