臺北高等行政法院判決

　102年5月22日辯論終結

原告

盛虹建設有限公司

代表人

沈福勝（董事）

訴訟代理人

李林盛 律師

訴訟代理人

張淑美 律師

訴訟代理人

王彩又 律師

被告

新竹市政府

代表人

許明財（市長）

訴訟代理人

楊育叡

　周佳陵

上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國101 年2月21日臺內訴字第1000234604號訴願決定，提起行政訴訟，經本院101 年度訴字第568 號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，案經最高行政法院101 年度判字第951 號判決廢棄原判決，發回本院重行審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告於民國89年7 月29日公告「變更新竹（含香山）都市計畫（商業區專案通盤檢討）案」（下稱89年變更都市計畫案），該案表8 之1 變更內容明細表（一）內新編號1 之變更內容為變更原計畫機關用地「機五（即第五種機關用地，下稱機五）」為新計畫之商業區用地「商二（即第二種商業區用地，下稱商二）」，變更理由為配合都市中心商業區發展型態調整劃設，附帶條件為應請被告訂定都市設計事項並經審查後始得發照建築，該案並規定相關回饋事項。89年變更都市計畫案嗣經納入被告98年11月12日發布實施「擬定新竹（含香山）都市計畫（市中心地區）細部計畫」（下稱98年發布細部計畫）。訴外人國產實業建設股份有限公司（下稱國產公司）坐落合併前新竹市○○段○○段38之6 、38之7、38之8 、38之9 、38之10、38之21、38之22、38之23、40、41地號等10筆土地（下分別以合併前各地號稱之；上開10筆土地合併後為同小段40地號土地，下合稱40地號土地；另訴願決定漏載上開合併前38之9 地號土地）領有被告所屬工務局83年9 月17日83工建字第0545號建造執照（下稱83年建照），原告於90年9 月24日向國產公司買賣取得合併前新竹市○○段○○段38之6 、38之7 、38之8 、38之9 、38之10、38之21、38之22、38之23、40、41地號（合併後為40地號）及合併前38之26、40之4 、41之4 地號土地（後合併為38之26地號土地，下稱系爭土地，系爭土地及40地號土地下合稱全部土地）及83年建照執照，並就本件全部土地向被告申請83年建照之變更設計，被告於96年10月19日發給第2 次變更設計之建造執照（下稱96年建照）。原告於98年2 月24日申請96年建照建築工程竣工展期至106 年1 月14日止，被告以98年3 月11日府工建字第0980019223號函（下稱被告98年3 月11日函）核准。嗣被告以100 年3 月21日府都計字第0000000000號函（下稱被告100 年3 月21日函）通知原告：「主旨：貴公司申請（083 ）府工建字第00545 號建造執照中有關○○段一小段38之26地號土地，請儘速依下列說明申請開發許可並辦理回饋事宜，…。說明：一、查旨揭地號土地原位屬民國45年5 月28日發布實施『新竹縣新竹市都市計畫』案範圍內之『機關用地（機五）（憲兵隊）』，後於89年7 月29日發布實施『變更新竹（含香山）都市計畫（商業區專案通盤檢討）』案內附帶條件將其變更為商業區（商二），並規定有相關回饋事宜，現該地號土地已調整納入98年11月12日發布實施『擬定新竹（含香山）都市計畫（市中心地區）細部計畫』案範圍內，土地使用分區並未變更且訂有相關變更回饋規定…二、次查旨揭建造執照原無包括旨揭地號土地，係於民國96年貴公司申請旨揭建造執照變更設計時方予納入，惟並未依上開規定申請開發許可及辦理回饋事宜，惠請被告工務處於該公司完成都市計畫書規定之變更回饋程序後方准予核發使用執照。」原告不服，提起訴願，遭以100 年7 月26日台內訴字第1000115774號訴願決定（下稱100年7 月26日訴願決定）不受理在案；其間原告於100 年3 月28日以100 盛字第1000301 號函（下稱原告100 年3 月28日函）向被告主張系爭土地相關回饋事宜，應由前土地所有權人國產公司辦理，經被告以100 年4 月7 日府都計字第0000000000號函（下稱被告100 年4 月7 日函）復原告：「…二、查旨揭地號土地係屬89年7 月29日發布實施『變更新竹（含香山）都市計畫（商業區專案通盤檢討）』案內由機關用地變更為附帶條件之第二種商業區，相關變更內容及回饋方式本府業於100 年3 月21日府都計字第1000027790號函知貴公司（諒達）。三、旨揭地號土地於完成相關回饋程序前不得為第二種商業區之容許使用，至有關貴公司所建議之回饋主體因涉及私權買賣行為之權利義務關係，惠請自行與國產實業建設股份有限公司調處。」原告復以100 年9 月19日申請書向被告請求其所有系爭土地及合併前40、41地號合計5筆土地不須辦理土地回饋事宜，即得按商二用地之性質依法使用，案經被告以100 年9 月27日府都計字第1000110754號函（即本件原處分）復原告：「…二、查旨揭地號土地申請開發許可並辦理回饋事宜，被告前以100 年3 月21日府都計字第1000027790號函及100 年4 月7 日府都計字第0000000000號函（諒達）說明在案，仍請依規辦理。」原告不服，提起訴願，仍遭不受理駁回，遂向本院提起行政訴訟。經本院以101 年度訴字第568 號判決，駁回原告之訴，原告不服，向最高行政法院提起上訴，案經最高行政法院以101 年11月8 日101 年度判字第951 號判決將原判決廢棄，發回本院重行審理。

二、原告主張：

（一）被告就系爭土地由機關用地變更為商二用地之附附款行為，係屬行政處分，得為行政爭訟之標的：

⒈按釋字第156 號解釋及解釋理由書、最高行政法院95年判字第2147號判決、改制前行政法院82年判字第190 號判決及改制前82年判字第2413號判決意旨，可知實務上雖認主管機關對於都市計畫之通盤檢討所為都市計畫變更，係屬法規命令，人民縱使請求變更都市計畫，但為主管機關所否准，人民不得對之提起訴願、行政訴訟之救濟程序，但變更都市計畫公告後所產生對人民權利之限制，即屬行政機關單方面所為行政處分。

⒉經查，被告89年7 月29日發布實施之「變更新竹（含香山）都市計畫（商業區專案通盤檢討）」固屬公法上單方行政行為，依實務見解，具有法規命令之性質，但就系爭土地由機關用地變更為商二用地所為附附款之行為，既直接對土地所有人權利行使增加負擔及限制，依前揭所述，自屬行政處分，自得為行政爭訟之標的。

（二）附「負擔」附款之行政處分，其效力應僅及於相對人，而不及於他人：

⒈按行政程序法第93條立法理由三、㈢略以「負擔：指在授予利益之行政處分中所附加於相對人須為一定義務之附款而言。負擔必須至相對人主張、使用該授益處分之內容時，始生效力，並非行政機關作成授益處分時，相對人即無選擇餘地被接受該處分及負擔。」

⒉經查，系爭土地由機關用地變更為商二用地之受益人係國產公司，且國產公司亦係系爭土地由機關用地變更為商二用地向被告陳情之人，此有被告「變更新竹（含香山）都市計畫（商業區專案通盤檢討）書」第98頁可稽（本院前審卷原證14），足證國產公司已選擇接受被告所為附回饋條件將系爭土地由機關用地變更為商二用地之附「負擔」附款之受益處分。則應履行該「負擔」義務者，應係國產公司，而非第三者。故被告89年7 月29日發布實施之「變更新竹（含香山）都市計畫（商業區專案通盤檢討）」所為系爭土地附「回饋」負擔附款由機關用地變更為商二用地，其效力應僅及於相對人即當時系爭土地所有權人國產公司，而不及於原告。

（三）本件附「負擔」附款之行政處分，其效力既不及於原告，被告仍將此附款附加於系爭土地上，造成原告之損害。倘原告花費數億元之鉅資，於系爭土地上興建完建物，被告以原告未辦理回饋為理由，不發給使用執照，原告將遭受房屋無法使用之鉅大損失。被告對系爭土地所為應辦理回饋，始得依商二用地建築使用，並於申請使用執照前，應無條件將回饋之土地移轉登記予被告或給付代金予被告之公法上法律關係，既對原告不生效力，原告即無受其拘束之義務。然因被告對此有爭執，致原告是否負有此一公法上負擔之法律關係不明確，原告自有提起確認之訴之即受確認判決之法律上利益。

（四）又一般人買受土地，除至現場查看外，均僅會調閱土地登記簿謄本及使用分區證明，以查明土地有無他人設定抵押權等物上負擔及查明土地使用分區，此為土地交易之常規，不可能至主管機關調閱厚厚的都市變更計畫書，以查明所欲購買之土地是否曾由某使用分區土地變更為另一使用分區之土地，而應辦理回饋但尚未辦理之情形。而附負擔之授益處分，應履行負擔之人係受授益處分之相對人。任何第三人如何查知受益處分之相對人尚未完成履行負擔之行為，主管機關即給與受益處分，苛責第三人須負擔履行授益處分相對人應履行之負擔，非但不符公平正義原則，並有違第三人信賴政府主管機關所摯發土地登記簿謄本、使用分區證明之信賴保護利益，更不足以保護交易安全。查被告將系爭土地由機關用地變更為商二用地，受益人係當時土地所有權人國產公司，依法應向國產公司要求回饋，始准予變更。詎被告以附負擔方式，將系爭土地由機關用地變更為商二用地，非但未要求國產公司辦理回饋，亦未於土地登記簿謄本或土地使用分區證明為任何註記，促請第三人注意，顯有疏失，被告所為附負擔附款行為時之相對人既非原告，原告即無履行該負擔附款之義務。

（五）聲明求為判決：確認就原告就其所有新竹市○○段○ ○段第38之26地號土地（即93年2 月17日合併前之新竹市○○段○ ○段第38之26、40之4 、41之4 地號）土地辦理土地回饋事宜之義務不存在。

三、被告主張：

（一）依司法院大法官會議釋字第156 號解釋及解釋理由書意旨，足認都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬法規性質，必須是都市計畫之個別變更方係行政處分。據此，被告89年辦理變更新竹（含香山）都市計畫（商業區專案通盤檢討）案，係依都市計畫法第26條、都市計畫定期通盤檢討實施辦法規定辦理，依該司法院釋156 號解釋其不具有行政處分之性質，而屬法規命令。

（二）都市計畫區內之土地開發悉應依都市計畫書內相關規定辦理，就土地使用分區變更所產生利得部分自應予以回饋。經查，系爭土地原屬45年5 月28日發布實施「新竹縣新竹市都市計畫」案範圍內之「機關用地（機五）（憲兵隊）」，經89年7 月29日發布實施「變更新竹（含香山）都市計畫（商業區專案通盤檢討）」案內以附帶條件變更為「商二」，並規定相關回饋事項為「建築基地於申請新建、增建、改建及變更為本案許可之商業使用時，應依申請樓地板面積佔允建容積之比例，計算應回饋部分比例之土地或鄰近等值之土地，供當地所須之各項公共設備與服務使用，並由『申請人』提出，依程序經審議後決定」，其回饋土地比例為30％，且上述回饋之土地必須為可供單獨建築之土地，並於建築完成後，申請使用執照前應無條件登記為被告所有，本件回饋時間點係建築基地於申請新建、增建、改建及變更為商業使用時，始需辦理相關回饋程序（原處分卷證2 ）。

（三）經查，原申請83年工建字第0545號建造執照並未包括系爭土地（原處分卷證2 ），係原告於96年申請前揭建造執照變更設計時方予納入，依89年都市計畫書變更內容明細表所示，原告需於完成都市設計事項並經審查後始得發照建築，故原告既經「新竹市都市設計及土地使用開發許可審議委員會」第48次委員會審議決議事項，同意准予備查，被告自當不得拒絕核發建築執照，惟亦並無同意原告無需辦理回饋事宜，即原告仍需依89年都市計畫書有關回饋條件之規定辦理開發許可程序，其與上揭都市設計審議程序係可分別辦理，惟須依規定於建築完成後，申請使用執照前完成相關程序，二者並無衝突，自無如原告所訴於核發建築執照後，即無需辦理回饋事宜之情事，且依都市計畫書規定，即需由申請人提出並完成相關回饋程序，原告現為土地所有權人，並為建造執照變更設計之起造人，自為回饋程序辦理主體，並為被告通知之對象，殆無疑義。至有關原告前與國產公司之不動產買賣過程所約定之相關權利義務關係，實與回饋程序辦理之主體無涉，應由原告自行調處。

（四）聲明求為判決：駁回原告之訴。

四、上開事實概要欄所述之事實，除兩造如下所示之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原告與國產公司簽訂之新竹○○段買賣合約書、新竹市政府都市發展局90年3 月14日九十市都計字第02166 號簡便行文表、被告100 年3 月21日府都計字第1000027790號函、原告100 年3 月28日100 盛字第0000000 號函、被告100 年4 月7 日府計字第1000034077號函、被告101 年6 月15日府都計字第1010071535號函、原告100 年9 月19日申請書、被告100 年9 月27日府都計字第0000000000號函、臺灣省新竹縣土地登記簿、新竹市新竹市地政事務所異動索引表、被告「變更新竹（含香山）都市計畫（商業區專案通盤檢討）書」第96至98頁、被告「擬定新竹（含香山）都市計畫（市中心地區）細部計畫書」、101 年6 月6日府都計字第1010068164號函、83年工建字第0545號建造執照等件影本附於原處分卷、訴願卷、本院前審判決、最高行政法院判決附本院前審案卷及最高行政法院案卷可證，足認屬實。本件兩造爭點在於：㈠被告公告89年變更都市計畫案之法律性質為何？㈡有關原告起訴聲明之正確訴訟類型為何？㈢何人須負擔系爭土地所負之回饋義務？㈣被告原處分認原告負有回饋義務，是否適法？茲分別析述如下。

五、本院之判斷：

（一）按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院101 年度判字第951 號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針，核先敘明。

（二）有關被告公告89年變更都市計畫案之法律性質：

⒈按都市計畫法第6 條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第24條規定：「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」第26條規定：「（第1 項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3 年內或5 年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2 項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」第27條之1 第1 項規定：「土地權利關係人依第24條規定自行擬定或變更細部計畫，或擬定計畫機關依第26條或第27條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所。」

⒉次按司法院釋字第156 號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。...」而其解釋理由書中復說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依本號解釋意旨，足認依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，必須是都市計畫之個別變更方係行政處分。

⒊經查，被告於89年7 月29日公告「變更新竹（含香山）都市計畫（商業區專案通盤檢討）案」，該案表8 之1 變更內容明細表（一）內新編號1 之位置為：「文化路右側東門圓環附近，原憲兵隊隊址（○○段一小段38-12 、38-20 、38-26 、40、40-1、40-2、40-4、41、41-3、41-4地號）」；變更內容為：「原計畫：機關用地（機五）、新計畫：商業區（商二）」；變更理由為：「一、本案土地位處市中心，為配合都市中心商業區發展型態調整劃設。

二、本用地係於民國65年由新竹縣政府分以15標標售，並於買賣契約書中註明限建商業大樓在案。三、符合本計畫政府主動變更原則第2 項：臨大眾運輸（鐵路、公路）車站出入口350 公尺範圍內之街廓且至少一邊臨接15公尺寬以上道路。」；另附帶條件為：「應請市政府訂定都市設計事項並經審查後始得發照建築。」（見訴願卷第21頁）。可知本件係被告依都市計畫法第26條規定，按每3 年內或5 年內通盤檢討辦理都市計畫變更，固為公法上之單方行政行為，惟其係擬定計畫機關依都市計畫法第26條所為定期通盤檢討所為必要之變更，並非都市計畫之個別變更；且其變更內容由機關用地（機五）變更為商業區（商二），對於該計畫區域內之土地所有權人，無論在法令上就建築使用上之限制或經濟上利益，變更後較為有利，並未直接限制該特定區域內人民之權益或增加其負擔，揆諸前開大法官會議解釋意旨，系爭都市計畫變更應屬法規性質，並非行政處分。

⒋原告雖援引改制前行政法院82年判字第190 號、82年判字第2413號等判決，主張「主管機關固得依都市計畫法第26條但書規定，對於擬定之計劃作通盤檢討，並為必要之變更，在未經公告實施前，固屬機關內部之作業程序，不得為行政爭訟之標的，但一經公告實施，既有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，即難謂非公法上單方行為之行政處分」云云。惟上開判決認屬行政處分者，仍須都市計畫公告實施，有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔之情形，與本案情形尚屬有間，自難以此作為有利於原告之認定。

（三）本件訴訟類型與原告聲明之審認：

⒈按所謂「公法上法律關係」，係指特定生活事實之存在，在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係；而其成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。公法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，若係因法規規定，而當然直接在兩個以上之權利主體間產生公法上權利義務關係，或直接產生人對權利客體間之公法上利用關係者，即為公法上法律關係，不待行政處分予以形成。

⒉次按「（第1 項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。（第3 項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6 條第1 項前段、第3 項分別定有明文。此即學說上所謂之確認訴訟之補充性，其目的在使原告提起更直接、更有效之訴訟類型，避免增加法院之負擔；亦可避免原告規避撤銷訴訟或其他訴訟所應遵守之特別規定，有害法律秩序之安定性。惟無效之行政處分為自始無效、當然無效，無須撤銷，故不得提起撤銷訴訟；無效之行政處分既不得提起撤銷訴訟，更不可能提起課予義務訴訟或一般給付訴訟，僅得提起確認訴訟，故確認行政處分無效訴訟並非補充性訴訟，自不適用確認訴訟補充性原則，故行政訴訟法第6 條第3 項但書明文排除確認行政處分無效訴訟之適用。至於確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟、確認已消滅之行政處分為違法之確認訴訟，因確認訴訟僅具補充性之功能，在其他類型之訴訟無法提供有效之救濟時，始得提起確認訴訟。

⒊被告89年變更都市計畫案，將系爭土地之使用分區由「機五」變更為「商二」，並訂明回饋條件為：「建築基地於申請新建、增建、改建及變更為本案許可之商業使用時，應依申請樓地板面積佔允建容積之比例，計算應回饋部份比例之土地或鄰近等值之土地，供當地所須之各項公共設備與服務使用，並由申請人提出，依程序經審議後決定。」且訂定變更商業使用之回饋土地比例原則表（見被告答辯卷第2 、3 頁）。現該地號土地已調整納入被告98年11月12日發布實施「98年都市計畫細部計畫案」範圍內，土地使用分區並未變更且訂有相關回饋規定。而前述都市計畫案之回饋條件第1 款規定申請人提出應回饋部分比例土地之時點，係在「建築基地於申請新建、增建、改建及變更為本案許可之商業使用時」；第3 款更載明：「回饋之土地必須為可供單獨建築之土地，並於建築完成後、申請使用執照前應無條件登記為新竹市政府所有。」可知申請人須完成都市計畫書規定之變更回饋程序後方准予核發使用執照，則本件系爭土地所負回饋義務，係基於上開變更都市計畫案回饋條件而成立。

⒋被告89年變更都市計畫既係法規性質，已如前述，本件原告爭執者，並非因行政處分之附款而受有損害，其所爭執內容，乃主張系爭土地所負回饋條件之公法上法律關係，係成立於其前手即國產公司與被告間，而非原告與被告兩造之間等情，顯係爭執公法上法律關係存否之問題，被告無從以任何行政處分否准或形成之，不能以對行政處分爭執之訴訟種類處理之。再依卷存資料，被告100 年3 月21日函及100 年4 月7 日函分別略以：系爭土地於完成相關回饋程序前不得為第二種商業區之容許使用等情，經核上開二函均在重申原告所負回饋義務，因原告予以爭執，致兩造間公法上法律關係陷入不明，且原告起訴主張有損害其公法上權利，自得提起確認訴訟。是以，原告復以100年9 月19日申請書向被告請求其所有系爭土地及合併前40、41地號合計5 筆土地不須辦理土地回饋事宜，經核原告並無公法上請求權，自非以申請形式，形成申請案，而係對上開所負回饋義務公法上法律關係不明，請求行政機關予以確認。

⒌又按行政訴訟法第125 條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，就訴之聲明及訴訟種類均應為適當之闡明，始得作為判決之基礎。本件原告原於準備程序中聲明：「先位聲明：一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應作成原告所有新竹市○○段1 小段第38之26地號（即93年2 月17日合併前之新竹市○○段○ ○段第26、40之4 、41之4 地號）土地，不須辦理土地回饋事宜，即得按第二種商業區土地之性質，依法開發使用之行政處分。備位聲明：確認就原告就其所有新竹市○○段○ ○段第38之26地號土地（即93年2 月17日合併前之新竹市○○段○ ○段第38之26、40之4 、41之4 地號）土地辦理土地回饋事宜之義務不存在。」（本院卷第26、27頁及102 年3 月14日準備程序筆錄）。惟揆諸前開說明，確認回饋義務之公法上法律關係方屬正確之訴訟類型，經本院闡明後更正為「確認就原告就其所有新竹市○○段○ ○段第38之26地號土地（即93年2 月17日合併前之新竹市○○段○ ○段第38之26、40之4 、41之4 地號）土地辦理土地回饋事宜之義務不存在。」

（四）原告主張系爭土地所負回饋條件之公法上法律關係，係成立於其前手即國產公司與被告間，而非原告與被告兩造之間云云，並無理由：

⒈查系爭土地位於被告89年公告都市計畫案之範圍，土地使用分區原為機五用地，因上開計畫案變更為商二用地，而上開計畫案亦訂明系爭土地變更為商業使用時，以「建築基地於申請新建、增建、改建及變更為本案許可之商業使用時，應依申請樓地板面積佔允建容積之比例，計算應回饋部份比例之土地或鄰近等值之土地，供當地所須之各項公共設備與服務使用，並由申請人提出，依程序經審議後決定。」為回饋條件，並訂定變更商業使用之回饋土地比例原則表等情，此有被告所提89年變更都市計畫案書節本（含變更內容明細表㈠、回饋條件、回饋土地比例原則表）附卷可稽（訴願卷第20至22頁）。嗣被告89年變更都市計畫案經納入被告98年發布細部計畫，其中回饋規定第2項已規定回饋捐地比例表（系爭土地之回饋比例為40% ），第2 至6 項亦分別規定回饋方式、折算代金（之情形及方式）、免負擔回饋、回饋時機及回饋對象，此亦有被告所提98年發布細部計畫書節本在卷可查（訴願卷第23至25頁），而上開事實均為兩造所不爭執，合先敘明。

⒉次查本件系爭土地位處新竹市中心，為配合市中心商業區發展型調整劃設，被告依都市計畫法第26條規定進行通盤檢討，所為89年變更都市計畫案。其使用分區由機關用地變更為商業區，土地價值由低變高，依漲價歸公原理，土地使用者須負擔回饋條件，且其變更設有「應請市政府訂定都市設計事項並經審查後始得發照建築」之附帶條件，核與司法院釋字第156 條解釋所稱都市計畫之個別變更，直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者有間，故該都市計畫變更之法律性質屬法規，而非行政處分，已如前述。系爭變更都市計畫案之回饋條件（訴願卷第22頁），第1 款即載明申請人提出應回饋部分比例土地之時點，係在建築基地於申請新建、增建、改建及變更為本案許可之商業使用時，嗣依程序經審議後決定，第3 款更載明回饋之土地必須為可供單獨建築之土地，並於「建築完成後、申請使用執照前」應無條件登記為被告所有。是本件土地分區使用由機關土地變更為商業用地，開發者欲進行商業區之土地開發，須提出申請，由新竹市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議通過後，建管單位會先核發建築執照，迨開發者完成回饋程序，被告核發許可函，建管單位始核發使用執照，業據被告代理人到庭陳述明確（見本院102 年4 月18日準備程序筆錄）。本件訴外人國產公司於83年9 月17日領有83年建照時，系爭土地未含蓋在該建照之建築範圍，故被告雖於89年7 月29日公告89年變更都市計畫案，然當時系爭土地尚未取得建照；原告嗣於90年9 月24日向國產公司購買取得系爭土地，被告96年10月19日依原告申請發給96年建照，始將系爭土地納入建照範圍內。而本件變更都市計畫案，載明建築基地於申請新建、增建、改建及變更為本案許可之商業使用時，需經審議通過，且回饋土地須於建築完成後、申請使用執照前無條件登記為被告所有。是本件既係由原告擔任申請人，應負回饋土地義務人當為原告，而非原告所稱之國產公司。至於被告核發96年建照時雖未附記回饋事項，然此係因上開回饋條件第3 款之規定，即回饋事項完成時點係在「建築完成後、申請使用執照前」之緣故，而非原告所稱被告同意其無須辦理回饋事宜即核發建照等情。本件如依原告主張，應行回饋之人為系爭土地用地變更時之所有權人即國產公司，則國產公司理應於用地變更之89年間，即將系爭土地中相當比例移轉登記為被告所有，以換得用地變更之利益，惟此非但與都市計畫法及相關法令之規定有違，亦與都市計畫法所示立法目的不符，是原告主張系爭土地於89年7 月29日由機關用地變更為商二用地，當時所有權人係國產公司，受此變更用地之利益者亦係國產公司，被告應向國產公司要求回饋；且原告於96年間執83年建照申請將系爭土地納入建築基地，業經被告審議後認符合竹市都審會第48次委員會審議決議事項，而同意准予備查，並核發96年建照，即已同意原告無須辦理回饋事宜而核發建照云云，核無理由，自非可採。

⒊原告復主張因申請系爭土地登記謄本上並未記載須依規定回饋，因而主張信賴保護等情。惟核原告所提系爭土地之登記謄本（本院101 年度訴字第568 號卷宗第106 至107頁），其標題係載明何地號土地之登記謄本，下方依序記載列印時間、承辦人員、資料管轄機關及謄本核發機關，其下再分為標示部、所有權部及他項權利部三大部分之記載，其中標示部載列登記日期、登記原因、地目、等則、面積、使用分區、使用地類別、最新一期公告土地現值、地上建物建號及其他登記事項等欄位，且其中之等則、使用分區、使用地類別欄位或未記載，或記載「（空白）」二字，而其他登記事項亦未見有何都市計畫變更用地回饋之記載；至於所有權部及他項權利部兩部分之相關欄位，則係供記載所有人、他項權利人之相關明細及所有權、他項權利之權利範圍，性質上亦不容記載有關都市計畫變更用地回饋之事項。次以土地登記事項，應依土地登記規則為斷，惟無論土地登記規則第27條之申請登記事項（合計24款）、第28條之登記機關逕為登記事項（合計5 款）及第29條政府機關「得」囑託登記機關登記事項（合計13款），上開數十款登記事項中，亦未見「有關都市計畫變更用地回饋」之事項在其內。再者，依都市計畫法及相關法令，亦未見有何應或得將有關都市計畫變更用地回饋事項向地政機關辦理登記之相關規定，原告亦未就此事項為何釋明，是綜上以觀，土地登記謄本應僅係供申請人申請斯時瞭解所申請土地之地號、面積、最新一期公告土地現值、地上有無已辦理建物第一次所有權登記之建物、先前合併分割情形、所有人暨其權利範圍、他項權利人暨其權利範圍，根本不須且不可能為有關都市計畫法之相關登記，是原告根本無從執系爭土地登記謄本，作為其主張之信賴基礎，是原告此部分之主張，已非可採。

⒋原告於提起本件訴訟後，復執被告所屬都發局核發之分區證明書，執為其信賴保護之基礎為主張。經查，無論係被告89年變更都市計畫案，抑或98年發布細部計畫案，其內容應甚為龐雜，然核原告所提之分區證明書僅有1 紙（本院卷第33頁），是在分區證明書核發之制度設計上，本難期待能將都市計畫案之所有事項均能鉅細靡遺地記載於其上，此可由分區證明書上核發欄位僅有鄉鎮市區、段號、小段、地號、都市計畫名、土地使用分區（或公共設施用地）名稱、計畫書中特別土地使用規定（包括有關以市地重劃方式整體開發規定、有關公共設施負擔比率之規定兩個子欄位）及備註等8 項可知，足認根本未及原告所稱「有關都市計畫變更用地回饋」事項。且因分區證明書僅能就上開8 項核發欄位事項為證明，而無法就都市計畫案之所有細節為完整列記，是被告所屬都發局於說明欄第2項亦載明：「本證明書係就申請地號查核都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）及計畫說明書中之特殊土地使用規定，如以市地重劃方式整體開發、公共設施負擔比率之規定……等予以查列。至計畫書中其他土地使用分區管制之規定，如使用類別、使用性質、建蔽率、容積率、高度、前後院、側院及開發限制等之限制規定，請逕洽都市計畫主管機關查詢。」等字句，上開記載即在提醒、指導原告如非上開8 項核發欄位所示之都市計畫案內容，逕行洽詢都市計畫主管機關，或自行查閱已公告、發布實施之都市計畫案內容，且上開說明欄第2 項之記載，洵與被告於本件陳稱：分區證明書僅是作一簡要性的記載，無法將相關的規劃如開發、回饋或是相關的資訊作完整的登載，重要的相關開發事項還是要回到整個都市計畫書裡面作詳查等情完全相符，對原告行政程序上權利之保障已屬充分，是綜上以觀，原告亦無從執分區證明書作為其主張之信賴基礎，其此部分主張尚難可採。

六、綜上所述，原告之主張均非可採，且原告亦未舉證證明系爭土地符合被告89年公告都市計畫案或98年發布細部計畫有關「免負擔回饋」之情形，是被告以100 年9 月27日函復原告仍負有回饋義務，並無違誤；至於訴願決定雖以原處分並非行政處分，自程序上為不受理之決定，理由雖有不當，惟其結論並無二致，故無撤銷之必要。從而原告聲明確認就原告就其所有新竹市○○段○ ○段第38之26地號土地（即93年2月17日合併前之新竹市○○段○ ○段第38之26、40之4 、41之4 地號）土地辦理土地回饋事宜之義務不存在，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或就本件判決之結果不生影響，爰不逐一詳加論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭