臺北高等行政法院判決

104年5月29日辯論終結

原告

臺灣省臺中農田水利會

代表人

蔡篤乾（會長）

訴訟代理人

陳漢洲 律師

複代理人

王展星 律師

訴訟代理人

陳嘉宏 律師

被告

經濟部

代表人

鄧振中（部長）住同上

訴訟代理人

吳嘉恆

訴訟代理人

吳宗穎

訴訟代理人

張淑珍（兼送達代收人）

輔助參加人

行政院農業委員會

代表人

陳保基（主任委員）

訴訟代理人

張郁麟

　施昭彰

　向為民

上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國（下同）101 年2 月1 日院臺訴字第1010121439號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院發回更審，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人原為張家祝，訴訟進行中變更為鄧振中，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告以其所領大安溪水系大安溪石壁坑圳第116579號水權狀，水權年限將於中華民國（下同）100 年3 月31日屆滿，於100 年1 月28日申請水權展限登記。被告所屬水利署（下稱水利署）以本案用水範圍灌溉面積及引水地點均已變更，於100 年3 月16日以經水政字第10006001430 號函請原告一併提出變更登記申請，補正引水工程計畫書、需用水量計算表及農業用水範圍地籍編號表等，原告據於100 年4 月20日補正。案經被告審查，以100 年6 月13日經授水字第10020207520 號公告水權變更及展限登記，公告事項一、水權登記內容詳如水權登記公告事項表；公告事項表以本案變更引水地點為臺中市○○區○○○段439 之21地號前方河川公地，用水範圍灌溉面積為267.6774公頃，2 月至11月之引用水量核定為0.291 每秒立方公尺，又水權年限已屆，一併辦理展限登記。並經被告以100 年9 月7 日經授水字第10020207740號函（下稱原處分）檢送核准水權年限100 年4 月1 日起至105 年3 月31日止之第10116579號水權狀。原告不服，提起訴願遭駁回，原告仍表不服，提起行政訴訟，經本院101 年8 月16日101 年度訴字第469 號（下稱前審）判決駁回，原告猶不服，提起上訴，經最高行政法院102 年11月14日102年度判字第696 號判決廢棄原判決並發回更審。

三、本件原告主張：（一）被告就系爭石壁坑圳現所種植之葡萄、柑橘、梨子、楊桃等果樹之灌溉率比照甘蔗灌溉率計算，乃依據淡江大學88年「事業用水合理用水量範圍訂定計畫」、95年「農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討修訂研究計畫」之研究成果訂定合理需用水量，若甘蔗之需用水量大於葡萄、柑橘、梨子、楊桃等果樹，則被告據以計算引用水量，因有利於原告，即無不合；反之，如甘蔗之需用水量小於葡萄、柑橘、梨子、楊桃等果樹，被告據以計算引用水量，於法即有違。（二）除農業工程研究中心（下稱農工中心）對石壁坑圳灌區「作物之潛在灌溉需水量」之分析報告認為被告比照甘蔗之灌溉率計算引用水量，不足石壁坑圳合理灌溉用水量外，輔助參加人行政院農業委員會（下稱農委會）農業試驗所於另案（101 年度訴更一字第103 號）中，提出「卓蘭圳灌區土地種植葡萄、梨、楊桃、柑橘之合理需水用量分析」報告，亦認為因國內外果樹栽培方式不同，國外的資料不能全盤引用，且就灌區氣候、土壤、灌溉方式等實際條件，推估該灌區逐月需水量後，如依被告於卓蘭圳所核減之用水量，可能直接影響農民生計，而本件石壁坑圳與卓蘭圳地理條件、農作種類等大致相同，足證原處分僅援用不具專業的淡江大學研究報告，未詳加考量系爭灌區用水尖峰期的特性、現場實際耕作現狀、過去實際用水記錄為決定，違反水利法第17條、水權登記審查作業要點第4 點，自有認定事實之錯誤，應予撤銷另為適法之處分。（三）在不考量渠道輸水損失情況下，被告所估算之需水量，於2 、5 、6 、7月較低，惟依據水權登記審查作業要點第4 點第1 項之規定，應考量渠道輸水損失需水量方符合覈實核給原則，則原處分所核定之需水量，全面低於輔助參加人農委會農業試驗所估算之需水量，原處分違反上開要點，至為明確。（四）被告不考量渠道輸水損失需水量，核算全年總需水量未低於輔助參加人農委會農業試驗所估算之全年需水量，然而關於水權最終核定應參酌引水地點之各月水文狀況、附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給，在此情況下，原處分所核定之全年需水量，遠低於輔助參加人農委會農業試驗所估算之全年需水量（每個月都不足），另案本院101 年度訴更一字第103 號判決就被告不分用水尖峰期的特性，一律於各用核給相同水量不分之作法即認為：「僅以單一標準甘蔗灌溉需水量為本件引用水量標準，經核不符前開『應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給』之要件，故原處分裁量顯有違誤，應予撤銷……」。（五）就輔助參加人農委會農業試驗所於103 年12月1 日以農試化字第1032136596號函「石壁坑圳灌溉需用水量表」表示意見如下：1.輔助參加人農委會農業試驗所與農工中心依現狀條件計算之成果相似，水利署核定之水權量偏低，顯現其核算方法不符農業灌溉必要水量所需。2.輔助參加人農委會農業試驗所依據被告核給之作物種類，雜作86.0661 公頃、果樹181.6113公頃（葡萄、梨、楊桃、柑橘四種果樹）估算需用水量，亦認為2月至11月間田間灌溉需水計有2 、4 、5 、6 月高於被告核給之每秒0.291 立方公尺，且12月與1 月也有灌溉需水，顯然其核定水量不足。3.國內約53.6% 耕地性質屬於農田水利事業區外耕地（俗稱灌區外耕地），灌區外耕地並無政府或農田水利會等組織協助取水灌溉，須自尋水源，其競用農田水利會合法之灌溉水源的方式，已嚴重影響農田水利會為維持正常灌溉管理條件下的用水調度。農工中心於103 年清查潛在影響轄區灌溉用水之農田水利會事業區外耕地，其面積約150.46公頃，且無申請水權卻直接或間接由石壁坑圳取水灌溉，原告認為圳路的水權申請或展限應將鄰近的農田水利灌溉事業區外耕地面積一併納入考量並核定，並據以重新估算合理灌溉用水量為農業水權量。（六）綜上，原處分違反水利法第17條、水權登記審查作業要點第4 點等規定，自有認定事實之錯誤，應予撤銷另為適法之處分。（七）並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分關於核減每年2 月至11月引用水量部分均撤銷。2.被告就上開撤銷部分，應核准作成核定原告第10116579號水權狀每年2 月至11月引用水量每秒各增為0.669 、1.004 、1.316 、1.262 、1.245 、0.983 、1.382 、1.329 、1.334 、0.309 立方公尺之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯則以：（一）關於核定需用水量部分：1.被告依水利法第17、33條及水權登記審查作業要點及其附件等規定，針對原告申請用水範圍進行審查，並以原告所補正農業用水範圍地籍編號表之灌溉面積（原申請276.4851公頃核減為267.6774公頃）、灌溉之作物別（雜作及果樹）、砂質壤土之灌溉率（雜作1880 ha/cms 及果樹1410 ha/cms ；果樹比照甘蔗之灌溉率）以及輸水損失率（石壁坑圳76年輸水損失率統計為30% ，94年無資料，本案係採原告所提40% 作為輸水損失率；同原告需用水量計算表），重新核算其所需用水量（雜作、果樹之需用水量分別約為水稻的4 分之1 、3 分之1 ）為0.291 每秒立方公尺，並據以依水利法第17條之規定，將所申請登記水權2 月至11月之引用水量核減為0.291 每秒立方公尺，被告相關審查作業均已符合法定程序。原告於前開核給之引用水量，為因應各種作物成長期，自應適當調整其種植引水灌溉方法，以達到水資源最有效率之利用。2.原告訴訟中提出以下作物之灌溉面積：柑橘210 公頃、葡萄50公頃、梨40公頃、楊桃3 公頃、桃子3 公頃，合計306 公頃，與其申請、核定並不一致，蓋原告申請時補正用水範圍為276.4851公頃，經水利署審查相關資料，除灌溉之作物種類由登記之「水稻」變更為「雜作」及「果樹」者外，並將其用水範圍（灌溉面積）核減為267.6774公頃，並依核減後用水範圍土地之作物種類灌溉面積（雜作86.0661 公頃及果樹181.6113公頃，合計267.6774公頃）核算需用水量。3.臺灣農作物種類繁多，若要逐一加以試驗、細算田間需水量實不符效益，故被告就灌溉率之釐定係以主要用水之作物類別為基礎，再參考國內相關研究報告之數據與資料予以計算。依臺灣省水利局規劃總隊77年6 月「臺灣地區旱作灌溉發展潛力評估」報告（下稱旱作灌溉評估報告）之中部地區未來灌溉用水量推估表，於99年以作物類別配合各期作有效雨量、不同灌溉方法（分為地表灌溉法、淺根作物之噴灑灌溉法、深根作物之噴灑灌溉法、滴水灌溉法）之灌溉效率、輸水損失率25% 等推估灌溉用水量，可得水稻平均單位面積每期作需17,969立方公尺，春作之坡地果樹單位面積每期作需4,900 立方公尺、夏作每期作需4,973 立方公尺、秋作每期作需4,333 立方公尺，顯示果樹大約為水稻0.241 至0.276 倍之水量（不及3 分之1 ），爰本案係採較寬鬆之標準以甘蔗灌溉率加以估算之。計算過程雖然輸水損失率採25% 估計，但各作物均以同一假設參數計算，故不影響作物間之需水量關係。4.「旱作灌溉評估報告」採用歷年需水量試驗結果推估，果樹需水量約等於稻作之0.83倍，與國際灌溉排水協會建議公式比較，其果樹需水量約等於稻作之0.68倍，顯示「旱作灌溉評估報告」採用之試驗結果是依據臺灣現地條件所得，屬較寬鬆之標準。5.另，「旱作灌溉評估報告」在不同灌溉方法之灌溉效率方面各有不同，坡地果樹方面係以滴水灌溉法（灌溉效率為100%）為主，與「卓蘭圳灌區土地種植葡萄、梨、楊桃、柑橘之合理需用水量分析」一文採用之灌溉方法明顯不同，惟以相同為1.0 C .U .之坡地果樹而言，其分別採用地表灌溉法及噴灑灌溉法所推估而得之作物需水量為單位面積每期作需4,000 至5,900 立方公尺，大約為水稻之0.223 至0.328 倍，尚不及3 分之1 ，顯示本案採用甘蔗灌溉率計算應為適當。6.作物蒸發散量有時亦被稱為作物需水量，為作物生育期間作物葉面蒸散量及其附近地面及水蒸發量之和，亦即維持作物正常生長不可或缺之「絕對消耗水量」。無論依聯合國國際農糧組織（FAO ）建議或臺灣水稻試驗結果，水稻需用水量大於甘蔗，甘蔗需用水量亦大於柑橘及葡萄，被告依甘蔗需用水量核給柑橘及葡萄等果樹之需用水量，已屬寬裕之水量。此外，在不考量渠道輸水損失情形下，以地面水（地下水）水權、臨時用水登記申請手冊之計算公式核算，其事業所需水量為0.217cms；若以原告主張之年蒸發散量併考量灌溉效率計算，其事業所需水量為0.088 至0.133cms，顯示被告所採行之計算公式，對原告較為有利。7.被告核給之引用水量已足供應該灌區種植作物所需用水量，然該灌區因渠道容量的限制，單位時間內的渠道流量有一定上限，且由於缺少貯蓄設備而沒有調水節水功能，因此須輔以配水技術來配合使用者的供水。原告應根據灌區用水現況，灌溉時間、使用量乃至灌溉作物種類，調整其灌溉方式，改善目前配水管理所發生的問題，並非一味要求增加水權量。（二）有關輸水損失問題，本案係依據「水權登記審查作業要點」核算實際需用水量，且本案輸水損失率40% 係原告於申請展限登記時所提供，雖大於76年之統計值（30% ），然為確保原告之用水權益，被告仍予以採計，該數值既為原告提供，應已考慮各幹、支分線渠道之輸水損失；有關土壤質地問題，本案係以「砂質壤土」之灌溉率計算水量，應無違誤。（三）就輔助參加人農委會之農業試驗所於103 年7 月31日以農試化字第1032136356號函「石壁坑圳環境條件與灌溉需用水量分析報告」表示意見如下：1.水權引用水量以「每日」引用水量登記，單位為「立方公尺/ 秒」。現行所採計算公式以灌溉率估算灌溉用水量，灌溉率單位為「公頃/ 立方公尺」，即1 立方公尺水量可以灌溉之面積，已包含作物需水量及田間灌溉之需要，如水稻（水田）之滲透損失、旱作物於田間之施灌效率。其中，水田具有連續補水性質，故考慮田間滲透損失水量；旱作物則採一次灌溉水深並於預定時間或田間無水時灌溉，故採施灌效率考量。

2.農業試驗所計算結果雖有不同月、不同灌溉方法區域等細部差異，惟合計總水量略小於原採甘蔗灌溉率推估之結果，以農業試驗所推估之635 萬立方公尺計算，加計40% 輸水損失，可得1,035 萬立方公尺，仍小於計畫用水量。3.從作物本身需水為基礎計算，灌溉率公式、農業試驗所分析結果總水量差異不大，但結果均小於本案計畫用水量，顯示推估公式並非影響主因。4.從旱作物一次灌溉之特性分析，可能有瞬間較高水量之需要，但在作物總需水量不變之情況下，透過推估出之灌溉間隔日數加以供應。本案核給作物引用水量其總水量均符合其種植作物需求，然其瞬間水量屬間歇性之提供，係原告需自行調控管制。（四）就輔助參加人農委會之農業試驗所於103 年12月1 日以農試化字第1032136596號函「石壁坑圳灌溉需用水量表」表示意見如下：1.原告補正之用水範圍為276.4851公頃，經被告水利署審查相關資料後，除灌溉之作物種類由過去登記之「水稻」變更為「雜作」及「果樹」者外，並將其用水範圍（灌溉面積）核減為267.6774公頃。本次農業試驗所以用水範圍作物面積306 公頃（果樹種類：葡萄、梨、楊桃、柑橘、桃）與被告核定面積及作物種類，兩者計算基準並不一致。2.有關農業試驗所提供種植葡萄、梨、楊桃、柑橘、桃之合理需用水量分析，係參考聯合國糧農組織（FAO ）出版果樹需水量的資料、台中氣象站的氣象條件、國內栽培管理方法，並以其灌溉面積、灌溉方式、輸水損失率等設定條件下為推估。其參考國外文獻─聯合國糧農組織（FAO ）與水利署參考資料相同，現階段國內尚無足夠資料分析、正式報告，亦無任何農政單位就該等果樹需水量之相關研究報告可供參。縱使依照農業試驗所建議之石壁坑圳灌溉需用水量核算方式，仍應依被告核給之作物種類重新計算，始得比較其差異性。3.鑑於水為珍貴、有限及無可替代性之資源，水權之登記應由主管機關依法在核發各水權之一定期間後，重新就其事業合理需水量，並應考量該流域之水文豐枯、環保基流量、下上游既有水權人權益及尚可使用水量等進行實質審核後，始核給水權。而農田水利會主要係推行農田灌溉事業，對於轄管灌區應有良善的管理，動態掌握灌區面積及作物種類等作為。基此，水權人應於主管機關所核發水權狀所載引用水量之下，本於事業經營者立場，依作物種類、習性及生長期等，自行負起改善其用水方法或輸漏水損失，以及調配用水之義務，不可一味要求主管機關提供其足夠水源量，且本案核給作物引用水量之總水量均符合種植作物需求。（五）並聲明求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。

五、輔助參加人陳述意見：（一）被告核給原告之需用水量是否合理，輔助參加人農委會農業試驗所先於103 年7 月31日以農試化字第1032136356號函出具「石壁坑圳環境條件與灌溉需用水量分析報告」：1.石壁坑圳區土壤蓄水容量低，灌溉水是栽培作物極為重要的資源：⑴原告陳報之作物種類計有柑橘、葡萄、梨、楊桃、桃子，國內欠缺這些作物需水量的研究資料，因此有關論述係依據國外的研究報告。惟國內果樹的栽培方式有其特殊，其栽培管理不同，需水量自然不同。因此國外的資料實也不能全盤引用。⑵輔助參加人參考聯合國糧農組織（FAO ）出版果樹需水量的資料、臺中氣象站的氣象條件、國內栽培管理方法，推估前述5 種果樹逐月的需水量，並以其灌溉面積、灌溉方式、輸水損失率等設定條件下，計算其需用水量。2.經考量影響作物需水量的氣象條件、以作物蒸發散量需求的方式計算作物需水量、影響田間灌溉需水量的其他因子及原告陳報作物種類、面積與灌溉方式之資料，估算石壁坑圳用水範圍逐月之田間灌溉需水量為（單位：每秒立方公尺：cms ）：1 月：0.1464、2 月：0.2279、3 月：0.1971、4 月：0.2157、5 月：0.2335、6 月：0.2459、7 月：0.2317、8 月：0.2161、9 月：0.2014、10月：0.1787、11月：0.1750、12月：0.1501（估算條件設定：1.連續灌溉、2.草生栽培、3.面積306 公頃、4.為產期調節需要，果園有催芽與催花用水）。3.石壁坑圳渠道灌溉之輸水損失及水量影響灌溉流達時間：⑴被告答辯在不考量渠道輸水損失下核算石壁坑圳事業所需水量為每秒0.217 立方公尺，與上述估算之田間灌溉需水量比較，2 、5 、6 、7 月較低，其餘月份並無低估。⑵本案於100 年水權申請與審查核定時，「渠道輸水損失」設定為40% ，若加計此一損失，則前田間灌溉需水量1 月至12月，應調整為每秒各為0.2440、0.3798、0.3284、0.3594、0.3891、0.4099、0.3862、0.3601、0.3357、0.2978、0.2916、0.2502立方公尺。4.並於103 年12月1 日以農試化字第1032136596號函檢送「石壁坑圳灌溉需用水量表」，將前述石壁坑圳灌區田間灌溉需用水量，分別依不計輸水損失、加計輸水損失予以表格化。

（二）輔助參加人再依被告核給之作物種類核算需用水量，於104 年2 月6 日以農試化字第1042110224號函，出具「石壁坑圳灌溉需用水量分析報告」：1.本件針對大安溪水系石壁坑圳水權糾紛，依被告核給之作物種類，雜作86.0661 公頃、果樹181.6113公頃（葡萄、梨、楊桃、柑橘4 種果樹）重新估算灌區田間灌溉需水量。估算條件設定為：⑴雜作86.0661 公頃種植之作物設定為春作及秋作玉米；春作玉米生長日期自2 月1 日起至6 月30日止，秋作玉米生長日期自9月1 日起至1 月31日止。⑵果樹181.6113公頃係就原告陳報面積306 公頃所得之估算值，以相對面積比率（0.5935）加乘計算。2.經估算石壁坑圳灌區雜作（86.0661 公頃）田間灌溉需水量（單位：cms ）：1 月：0.0496、2 月：0.1123、3 月：0.0820、4 月：0.0949、5 月：0.1063、6 月：0.1125、7 月：0.0000、8 月：0.0000、9 月：0.0739、10月：0.0663、11月：0.0580、12月：0.0510（估算條件設定：1.連續灌溉、2.面積86.0661 公頃，作物種類為春作及秋作玉米、3.除淨耗水量外春作玉米加計整地用水30mm、4.施灌效率45% 、5.渠道輸水損失率40% ）。3.果樹181.6113公頃（葡萄、梨、楊桃、柑橘4 種果樹）灌溉需用水量：⑴原告陳報作物種類計有葡萄、梨、楊桃、柑橘與桃子，惟桃子僅有3 公頃佔陳報面積306 公頃之1%不足，不影響總用水量之配置。本案直接以面積比率（0.5935）加乘計算果樹181.6113公頃的灌溉需用水量（渠道輸水損失率為40% ）。⑵灌區果樹（181.6113公頃）田間灌溉需水量（單位：cms ）：1月：0.1448、2 月：0.2254、3 月：0.1950、4 月：0.2134、5 月：0.2310、6 月：0.2432、7 月：0.2292、8 月：0.2138、9 月：0.1992、10月：0.1768、11月：0.1731、12月：0.1485。4.就被告核給之雜作86.0661 公頃、果樹181.6113公頃，石壁坑圳灌溉需水量估算：⑴本件在渠道輸水損失40% 標準下，計算石壁坑圳雜作86.0661 公頃、果樹181.6113公頃之所需水量為（單位：cms ）：1 月：0.1944、2 月：0.3377、3 月：0.2769、4 月：0.3082、5 月：0.3373、6 月：0.3558、7 月：0.2292、8 月：0.2137、9 月：0.2731、10月：0.2430、11月：0.2311、12月：0.1995。⑵其2月至11月田間灌溉需水量計有2 、4 、5 、6 月高於被告核給之每秒0.291 立方公尺，且12月與1 月也有灌溉需水。

六、本院判斷：

（一）法令適用之說明：

⒈按水利法第2 條至第4 條規定如下：「水為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響。」「本法所稱水利事業，謂用人為方法控馭，或利用地面水或地下水，以防洪、禦潮、灌溉、排水、洗鹹、保土、蓄水、放淤、給水、築港、便利水運及發展水力。」「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第12條規定：「（第1 項）主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，秉承政府推行農田灌溉事業。（第2 項）前項農田水利會為公法人，其組織通則另定之。」第15條、第17條、第18條第1 項規定：「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」「用水標的之順序如下：家用及公共給水。農業用水。水力用水。工業用水。水運。其他用途。」第27條第1 項、第28條第1 項、第29條第1 項規定：「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」「水權登記，應向直轄市、縣（市）主管機關為之，水源流經二縣（市）以上者，應向中央主管機關為之；流經二省（市）以上者，應向中央主管機關為之。」「水權之登記，應由權利人及義務人或其代理人提出下列文件，向主管機關申請之：申請書。證明登記原因文件或水權狀。其他依法應提出之書據圖式。」第33條、第34條及第36條分別規定：「主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘，如有不合程式或申請登記時已發生訴訟，或顯已有爭執者，應通知申請人補正，或俟訴訟或爭執終了後為之。」「（第1 項）登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢十日內附具理由駁回申請；認為適當者，應即於審查完畢十日內依下列規定公告，並通知申請人：揭示於申請登記之水權所在顯著地方。揭示於主管機關之公告地方。（第2 項）前項公告之揭示期間，不得少於十五日。」「（第1 項）依前二條公告後，利害關係人得於十五日內，附具理由及證據，向主管機關提出異議。（第2 項）前項期間，自主管機關公告之日起算。」第37條、第38條規定：「（第1 項）水權經登記公告，無人提出異議，或異議不成立時，主管機關應即登入水權登記簿，並發給水權狀。但直轄市或縣（市）主管機關發給水權狀時，應層轉或報請中央主管機關驗印備案。（第2 項）前項水權狀，由中央主管機關製定之。」「水權狀應記載下列事項：登記號數及水權狀號數。申請年、月、日及號數。水權人姓名。核准水權年限。用水標的。引用水源。用水範圍。使用方法。引水地點。退水地點。十一、引用水量。十二、水頭高度（水力用）。十三、水井深度（地下水用）。十四、用水時間。十五、登記主管機關。十六、其他應行記載事項。」第39條、第40條規定：「（第1 項）水權人應在取水地點裝置量水設備，並將全年之逐月用水情形、實用水量，填具用水紀錄表報查。（第2 項）前項設備及用水情形，主管機關得隨時派員檢查。」「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿三十日以前，申請展限登記。」

⒉水利法施行細則第2 條、第9 條規定：「本法所稱地面水，指流動或停瀦於地面上之水；地下水，指流動或停瀦於地面以下之水。」「本法所稱農業用水，指農林漁牧業用水……等用水。」第11條規定：「本法第十七條所定事業所必需者之用水量，由主管機關依興辦水利事業權利人或需取用水資源者之申請，為必需之蓄水調節、引取、輸送、使用之水量核定；必要時，得以鑑定方法為之。」第31條、第32條規定：「主管機關依本法第三十三條……規定派員履勘時，得通知申請人及利害關係人到場。」「主管機關依本法第三十四條規定辦理公告時，應於同日將公告影本以掛號郵寄通知申請人及前條之利害關係人。」第34條、第35條規定：「主管機關對於利害關係人依本法第三十六條第一項規定提出之異議，必要時得派員會同利害關係人及申請人覆勘。」「前條覆勘完畢後，主管機關應於三十日內審查決定，必要時得依本法第九十七條規定評議決定之。」

⒊關於水權之登記，水利法第27條至第45條有專章規定，被告為水利法之中央主管機關，得制定統一之水權登記規則。被告為辦理水權登記審查事宜，乃訂定水權登記審查作業要點（下稱作業要點），就水權登記、變更、展延審查等相關技術性、細節性之事項而為規定，核其性質應屬行政程序法第159 條第2 項第2 款之行政規則，該作業要點第4 點規定「（第1 項）主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。（第2 項）前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之。」上開附件「各用水標的事業所必需用水量參考資料」規定：「公共用水：……。農業用水：㈠灌溉用水：依下列土壤分類之灌溉率（公頃/ 秒立方公尺）核算：『……壤質砂土、砂質壤土……；灌溉率：稻作、甘蔗、雜作。』灌溉率為田間需水量＝作物蒸發散量＋滲透損失。」參酌水利法第17條規定取得水權之用水量應以事業所必需者為限及第40條規定水權展限登記以有延長之必要為要件，前開要點詳列主管機關審查引用水量時，應參酌之各項因素，作為認定事實及行使裁量權之依據，核與水利法第17條及第40條之規範意旨並無違背。

⒋依據上開水利法等法律可知，水為天然資源，屬於國家所有；亦為民生所必需、作物生長之所繫；惟因天然資源有限，加以天候雨水之不確定性，自應惜之、愛之，並重視水資源的有效利用。故團體公司或人民，因每一標的取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限；而用水標的之順序，除家用及公共給水為第一順位者外，應以農業用水為優先（第二順位）。是主管機關於審核水權之引用水量時，自應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量「覈實核給」之。本件原告申請展延（農業用水）水權時，被告亦應依上開說明「覈實核給」之。

⒌前開水利法第17條規定，係規範授予水權之用水量，限於事業所必需之範圍。其但書既以有延長之「必要」，作為申請水權展限登記之要件，且依同法第34條規定，主管機關於認水權無延長之必要時，得駁回展限登記之申請，主管機關自得於原水權期限屆滿後，依當時之事實狀況，在原水權人事業所需用水量範圍內予以展限，以符同法第17條規定之立法意旨。此際，縱使主管機關展限該水權之引用水量少於原水權之引用水量（可稱為一部展限），苟尚屬在水權人事業所需用水量範圍內，即屬合法。因為此並未限制水權人之原水權所核准之期限內之引用水量，並非對原水權為限制，不生以水利法第17條限制水權人之水權問題。換言之，水利法第40條但書規定之「水權展限」，應包括「一部展限」之情形。蓋如該但書規定之「水權展限」，解為限於「全部展限」（即完全依原水權內容予以展限），則因情事變更，在依原水權期限屆滿時之事實狀況，事業之用水範圍及用水量均已不如以往情形，已無「全部展限」之必要時，勢必使主管機關不予展延，反不利於水權人。而主管機關於審核水權展限申請案件，依原水權期限屆滿時之事實狀況，在必要範圍內予以展限，係依水利法第40條但書之法律規定所為，並非將該案件以新水權案件處理，並無違反同法施行細則第36條之問題。（最高行政法院104 年度判字第44號判決參照）。

（二）查原告所領大安溪水系大安溪石壁坑圳第116579號水權狀，水權年限於100 年3 月31日屆滿，爰於100 年1 月27日向水利署申請水權展限登記。水利署以本案用水範圍灌溉面積及引水地點均已變更，乃函請原告一併提出變更登記申請，補正引水工程計畫書、需用水量計算表及農業用水範圍地籍編號表等文件。原告遂於100 年4 月20日補正，經被告依水利法、水權登記審查作業要點及其附件資料等相關規定，按原告所補正農業用水範圍地籍編號表等資料進行審查，並於100 年5 月16日派員至現場履勘結果，將灌溉面積由原告原申請之276.4851公頃（即原告將原水權狀所登載之401 公頃，自行減縮124.5149公頃），核減變更為267.6774公頃，而刪減申請未符合規定之8.8077公頃，同時按其灌溉之作物種類與種植面積（雜作86.0661 公頃、果樹181.6113公頃）、壤土之灌溉率（雜作1880 ha/cms 及果樹1410 ha/cms ；果樹比照甘蔗之灌溉率）以及輸水損失率（40% ），參酌變更後之引水地點即臺中市○○區○○○段439 之21地號前方河川公地之各月水文狀況（是否有充足水量) 、環保基流量及下游已核准水權水量等因素，重新核算其每年2 月至11月之水權引用水量為0.291 每秒立方公尺，並於100 年6 月13日予以公告之事實，有100 年1 月27日中水管字第1000400285號函（見原處分卷第1 頁）、地面水水權登記申請書（見原處分卷第2頁）、第116579號水權之農業（灌溉）用水範圍地籍編號表（見原處分卷第3 頁、第4 頁）、矮山圳（第116579號）農業用水水權量計算資料（見原處分卷第5 頁）、水權狀（見原處分卷第6 頁）、水利署100 年3 月16日經水政字第10006001430 號函（見原處分卷第7 頁、第8 頁）、原告100 年4 月20日中水管字第1000401075號函及所檢附之資料（見原處分卷第9 頁至第13頁）、被告100 年6 月13日經授水字第10020207520 號公告（見原處分卷第20頁）、水權登記公告事項表（見原處分卷第21頁）、履勘報告（見原處分卷第23頁）、履勘紀錄（見原處分卷第24頁）、第116579號水權之農業（灌溉）用水範圍地籍編號表（建議核定）及第116579號水權之農業（灌溉）用水範圍地籍編號表（建議刪除）（見原處分卷第29頁至第36頁）、證明文件不符合清單（見原處分卷第37頁）及原處分（見原處分卷第56頁）在卷可稽，堪認為真實。

（三）本件原告申請水權展限登記，經被告審核後以原處分展限，但其展限該水權之引用水量少於原水權之引用水量，亦即僅屬一部展限而非全部展限，從而，原告就被告否准部分（即原告所稱核減部分）提起本件課予義務訴訟，其訴訟種類並無不合。

（四）又依原告100 年4 月20日補正之地面水水權登記申請書所載，其申請灌溉作物種類為雜作87.8937 公頃及果樹188.5914公頃，合計276.4851公頃，但經被告100 年5 月16日派員至現場履勘結果，其中8.8077公頃因未符合規定而遭刪減，亦即，原告申請並經被告認定符合規定之灌溉面積僅為267.6774公頃，此面積並經原告訴訟代理人於本院104 年5 月29日言詞辯論期日表示不再爭執（見本院102 年度訴更一字第148 號卷第253 頁、第254 頁）。關於其灌溉作物之種類，原告於本院審理時雖仍堅稱所種植者「均為果樹」云云，惟此與其於本院前審101 年5 月23日準備程序期日所稱「大部分為果樹」（見本院101 年度訴字第469 號卷第62頁）已有不符，且原告於100 年4 月20日補正時既自承種植種類除果樹外，尚有雜作87.8937 公頃，則被告履勘後就不符規定部分刪減，認定本件灌溉雜作面積86.0661 公頃、果樹181.6113公頃，合計267.6774公頃，並據此估算其需用水量，自無不合。又，關於原告於被告100 年6 月13日經授水字第10020207521 號函（即檢送系爭大安溪石壁坑圳農業用水地面水水權變更及展限登記公告函）後，於其對該公告異議函文內說明㈣稱：「石壁坑圳灌溉轄區農田之渠道總長度，不因灌溉面積減少而改變，故各幹支分線渠道輸水損失仍大，土壤已由『坌壤土』轉變為『砂壤土』，果作所需灌溉水深增加，所需用水量加大」云云，因本案輸水損失率40％係原告於申請展限登記時所提供（見原處分卷第5 頁），被告審酌原告提供之輸水損失率40％應已考慮各幹、支分線渠道之輸水損失，雖大於76年統計值30％，但為確保原告用水權益，仍予採計。至於每日引用水量之核算公式中，輸水損失係以（100 －輸水損失率）計算，亦即以「可輸水率」作為核算因子，與單純外加輸水損失水量不同。另，有關土壤質地問題，原處分係以「砂質壤土」之灌溉率計算水量，核與原告申請展限時所稱系爭灌區土質為砂質壤土（見原處分卷第5 頁），並無不合。綜上，原處分認定本件灌溉雜作面積86.0661 公頃、果樹181.6113公頃，合計267.6774公頃，輸水損失率為40％，灌區土壤為砂質壤土，並據此估算其需用水量，尚無不合。

（五）關於需用水量之估算，依前開說明，被告應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量「覈實核給」。原告主張：原處分核給之水權量偏低等語，經查：

⒈本件原告所領大安溪水系大安溪石壁坑圳第116579號水權狀，被告核准水權年限為95年4 月1 日起至100 年3 月31日止、灌溉面積401 公頃，種植作物為「水稻」，被告核定每年2 月至11月引用水量每秒各為0.669 、1.004 、1.316 、1.262 、1.245 、0.983 、1.382 、1.329 、1.334 、0.309 立方公尺（見原處分卷第6 頁）。而原告申請系爭水權展限登記之用水範圍已由原水權狀所登載401 公頃縮減為267.6774公頃，其種植作物並「由水稻變更為雜作及果樹」。而作物（例如甘蔗或果樹類作物）自栽種迄成熟採收，其生長依序為初期、發展期、中期及成熟期，各生長期因作物種類之特性（如深根或淺根、葉面大小、各生長期之長短、作物之壽命等），四季氣候之變化（含氣溫、風勢、雨量），應然、亦必然有其不同之需水量。原告系爭灌區之作物，既由水稻變更為雜作及果樹，基於上開因素，其灌區內作物每月之需水量不可能前後相同，是原告主張被告應按原核定（水稻）每年2 月至11月引用水量，准其展限云云，自非可採。惟被告受理系爭水權展限申請，僅派職員兩名於100 年5 月16日當天到場履勘，並從「地籍圖資網路便民服務系統」列印原告申請之「取水設備及量水設備」，即作成「履勘報告」，該報告內「處理意見」載稱：「……變更後之灌溉面積267.6774公頃，且作物種類由水稻變更為雜作86.0661 公頃及果樹181.6113公頃，經依灌溉用水合理用水量計算總需用水量為0.291 每秒立方公尺，爰本案擬將2 月至11月之水權核減為0.291 每秒立方公尺」（見原處分卷第23頁）。顯見被告履勘時並未實際勘驗原告申請展限之系爭灌區作物（雜作及果樹）每月的需水量；而上開「處理意見」所稱「合理用水量」亦非依據系爭灌區土質、作物（雜作、果樹）種類各生長期蒸發散量；四季氣候變化（氣溫、風勢、雨量）對於系爭灌區田面蒸發量、田間滲漏量（滲透損失）影響等因素審查衡酌所得。被告據上開履勘結果計算原告系爭灌區引用水量2 月至11月各月皆為0.291 每秒立方公尺，其審查核定之程序與前述作業要點第4 點所規定不符，則被告之認定為有可議。

⒉本件被告固掌理有關水權之登記、管理及監督等事項。惟關於「農田之灌溉」、排水與其他有關農田水利、農業工程等事項，則為權責機關輔助參加人農委會掌理。前揭被告訂定發布之作業要點第4 點第2 項附件規定「農業用水」之灌溉率，僅分為「稻作、甘蔗與雜作」3 類；但依據職掌「農田灌溉」權責之輔助參加人農委會於83年間委託「農工中心」製作之「作物灌溉技術實務」則有如下相關記載：「甘蔗灌溉需水量視當年期之氣候變化及甘蔗產量而不同，多年田間試驗結果，臺灣『一作』甘蔗灌溉需水量約在400- 600公厘之間」（本院101 年度訴字第469 號卷第30頁）、「當吾人在考評不同作物的需水量時，常取一些植株低矮、種植密集、植面整齊的農藝作物在水分充分供應的前提下測定其需水量稱為『參考作物需水量』或『蒸發散量』，作為評估其他作物蒸發散量的依據。……Kc稱為『作物係數』，係指該作物在最佳水、養分供應並為最佳生產狀態下的蒸發散關係值。此值會因作物生長習性，在不同季節顯示不同的值，……吾人可以依桃樹在各月份的Kc值，直接由Epan（地表蒸發散量）算出果樹當時的需水量：……一般『落葉果樹』的『年需水量』約在000-0000mm」（見本院101 年訴字第469 號卷第31頁）之間。是被告所為原處分逕以果樹比照甘蔗灌溉率予以計算系爭灌區2 月至11月各月之引用水量概為0.291 每秒立方公尺，亦非無推究之餘地。

⒊原告雖自行委託農工中心進行卓蘭灌區長年作物之潛在灌溉需水量分析之研究報告，指稱水利署直接引用淡江大學88年及95年所為之非代表性論文或研究報告，作為現行農業灌溉水權計算標準之行為，並不適宜云云，惟農民可能因當地環境條件不同而選擇不同灌溉方式，不同灌溉方式之灌溉效率並不相同，須依農民末端灌溉方式始能正確評估其用水量之需求。本件系爭石壁坑圳灌區係採漫灌及噴灌方式，並未採用溝灌方式，已據原告陳明在卷（見本院102 年度訴更一字第148 號卷第104 頁），則原告自行委託農工中心進行之前開研究報告，係以系爭灌區灌溉方式為溝灌或噴灌方式進行評估（見該報告第4-2 頁），其評估之基礎事實已有未合，評估結果自難遽採。

⒋本院為釐清原告於系爭灌區栽種雜作、果樹之需用水量，乃依職權命農業灌溉之權責主管機關農委會參加訴訟，輔助被告，並由其所屬農業試驗所針對本件涉及之石壁坑圳灌區環境條件下之雜作86.0661 公頃、果樹181.6113 公頃（原告陳報種類計有柑橘、葡萄、梨、楊桃、桃子，但桃子栽種面積過小，不影響總用水量之配置，故以柑橘、葡萄、梨、楊桃等4 種果樹計算），參考聯合國糧農組織（FAO ）出版果樹需水量之資料、臺中氣象站之氣象條件、國內栽培管理方法，並依照原告所陳灌溉方式為漫灌、噴灌2 種，再斟酌被告依據臺灣省水利局規劃總隊之報告，將漫灌施灌效率、噴灌施灌效率分別定為60％、80％其值偏高，而將之設定為45％、75％，並設定估算條件為渠道輸水損失率40％（此為兩造所不爭），採連續灌溉，灌區雜作設定作物種類春作及秋作玉米，除淨耗水量外春作玉米加計整地用水30mm，灌區果樹設定為草生栽培，為產期調節需要，果園有催芽及催花用水，以上開條件計算2月至11月之需用水量分別為每秒0.3377、0.2769、0.3082、0.3373、0.3558、0.2292、0.2137、0.2731、0.2430、0.2311立方公尺（見本院102 年度訴更一字第148 號卷第191 頁）。本院認輔助參加人提出之報告，其審酌之內容係針對系爭灌區實際情形所為，自較為可採。至於原告所稱因國內約53.6％耕地屬農田水利事業區外耕地（俗稱灌區外耕地），灌區外耕地農民需自尋水源，農民可能會自鄰近農田水利會圳路抽水灌溉，故圳路水權申請或展限應將灌區外耕地面積一併納入考量並核定引用水量云云，惟灌區外耕地面積既不在本件申請範圍，自非原處分應審酌之範圍，原告上開主張尚嫌無據。

⒌從而，依輔助參加人提出之報告所估算之系爭灌區需用水量，堪認原處分所核給2 月、4 月、5 月、6 月之引用水量即均為每秒0.291 立方公尺，並不符合原告需用水量，與前述「覈實核給」之要件未合，而不合法，訴願決定就該部分予以維持，亦有未洽，自應由本院將訴願決定及原處分關於核減2 月、4 月、5 月、6 月引用水量部分撤銷。至於原處分原核給1 月、12月之引用水量，並未據原告表示不服；原處分所核給3 月、7 月至11月之引用水量，雖較輔助參加人估算之需用水量為高，惟本件原告係請求就否准展限即核減部分撤銷，就原處分已核定每秒0.291立方公尺部分並未表示不服，本院自無從就原處分核給1月、3 月、7 月至12月部分撤銷，併此說明。至於前述原處分核減2 月、4 月、5 月、6 月引用水量部分雖經本院撤銷，但因引用水量尚需由被告審酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量等各種情況，覈實核給，爰依行政訴訟法第200 條第4 款規定，判命被告依照本判決之法律見解，就前開撤銷部分，依作業要點第4 點之規定覈實核給，另作成決定。至於原告逾此部分請求，尚難准許，已如前述，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第200 條第4 款、第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭