臺北高等行政法院判決

103年7月3日辯論終結

原告

普安堂

代表人

李鶯嬌

訴訟代理人

楊川上 律師

被告

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）住同上

訴訟代理人

李承志 律師

　　　　　　黃文承　律師

上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國102年9 月25日文規字第1022033095號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告於民國101 年1 月16日向被告申請將土城普安堂等建物指定為古蹟，被告旋依文化資產保存法（下稱文資法）第14條第4 項規定受理在案，並以101 年1 月20日北府文資字第1011095696號函復原告有關土城普安堂等建物指定古蹟案，自即日起進入古蹟指定之審查程序，為暫定古蹟。嗣於101年3 月30日召開古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會（下稱審議委員會）後，被告以101 年4 月26日北府文資字第1011590466號函（下稱101 年4 月26日函）原告略以：本案依審議委員會決議，於暫定古蹟期間（至101 年7 月19日期滿）請建物所有人土城普安堂與土地所有人新莊慈祐宮雙方自行協調，俟取得土地所有人同意後，再依歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第3 條規定辦理公告事宜，若雙方未能達成協議，俟暫定古蹟期間期滿，本案即不登錄歷史建築，並予結案。嗣原告代表人再於102 年3 月1 日提報普安堂等建物指定為古蹟。被告於102 年3 月8 日召開審議委員會，決議不指定土城普安堂等建物為古蹟，並以102 年3 月14日北府文資字第10214090781 號函（下稱原處分）通知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：（一）原告創建於日治大正3 年，依中央研究院學者調查研究，是目前台灣北部及新北市境內極少數碩果僅存的正統台灣齋教建築。原告園區內至今仍保留百年以上媽祖田原墾戶祖墳兩座，見證清朝先住民篳路藍縷以啟山林的遺址，也印證了日本總督府日治土城役場《土城庄勢》所稱，媽祖田原墾戶為「土城地區開拓的先驅者」的歷史事實。媽祖田原墾戶並於昭和4 年簽訂「普安堂契約書」，捐獻磚造泥土混合式三合院及周遭土地（即今日之原告園區）；同年並有創堂堂主王○○和齋友於普安堂正門攝影留念。先天派齋教是清代中葉以來中國最重要的民間教派，在咸豐年間從大陸流傳到台灣，學者稱王○○是日治初期台灣齋教重要領導人。原告保存大正15年信徒所捐贈的木製蠟燭台和昭和3 年的大鐘等重要文物；此外原告有各種明末清初的木刻版線裝經書，其中清同治12年（西元1873年）的毛筆手抄本《先天祖派根源》為非常珍貴古物；也有將近百年歷史的鸞筆、印符和手寫本鸞文，印證普安堂是台灣最早的鸞堂文化之一。又原告的第五任堂主李○○係台灣前輩藝術家，於日治時期和台灣光復初期在各種官方展覽獲獎，且曾經和台灣寺廟彩繪大師潘○○同台競技為萬華龍山寺繪製門神，其創作兼具傳統藝術與現代的融合。53年李○○著手修護普安堂三合院左右護龍；57年委請寺廟名匠廖○○建造普安堂之外山門；58同年李○○則親手為普安堂園區雕塑露天戶外地藏王菩薩雕塑像；同年又親自書寫岩壁「佛」字石刻；晚年再度親手創作濟公活佛像，足以證明原告之存在具備稀有性和獨特性的古蹟價值。李○○常駐原告修行期間留下大量齋教教義和相互輝映的宗教藝術創作，其價值曾經被地方政府認定和褒揚。原告旁清朝之媽祖坑古道也由土城市長指定為「悟源紀念登山步道」，以紀念原告堂主李○○在媽祖田數十年之文化、宗教、藝術成就。古道附近也有媽祖田煤礦坑遺址，見證北台灣開發過程中的血淚史，同時含有豐富的自然地景及生態。然原告在102 年2 月28日以新事證第二次提報古蹟，會議記錄記載有五位出席委員指定普安堂為古蹟，被告卻不說明為何「不足以提升為古蹟」的理由；也沒有就是否全區審議為歷史建築而讓審議委員做討論的記錄。（二）被告101 年4 月26日函，無端增加審議委員會決議中所無之「俟取得土地所有人同意後，再依『歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法』第三條規定辦理公告事宜，若雙方未能達成協議，俟暫訂古蹟期間期滿（即101 年7 月19日）本案即不登錄歷史建築，並予結案」之附款，且該附款完全是依被告私自所訂定之「行政規則」而來，此行政規則本應只為其行政機關內部之規定，對外並不生效力，然而被告卻將之附加為對外行政處分之附款，而侵害文資法中所訂之人民依法申請提報為古蹟或歷史建築之權利。再縱將之視為「法規命令」，亦完全超乎其母法文資法之授權範圍，違反文資法之立法目的。且被告並未依行政程序法之規定而為教示，原告並不知能對該101 年4 月26日函之處分為訴願及行政訴訟救濟。（三）原告前次申請案已因被告101 年4 月26日函之附款無法成就而「不生效力」，原告於102 年2 月28日再次向被告申請提報為古蹟，被告應依法定程序審查，於未符合申登為「古蹟」條件後，馬上再為是否符合為歷史建築之審查，即有審查程序違法之處。若不得再另申請提報為「歷史建築」或如本件般根本「不予以審查」，將陷該等建物於萬劫而不復之境地。（四）103 年10月間原告以學術研討會論文集《百年古剎普安堂》新事證，第三次重新申請古蹟，仍遭被告未審先判而駁回。令人痛惜的是，文化部卻等到原告新堂即將被拆除之前一天才訓令被告，依據文資法第9 條，必須「尊重文化資產所有人之權益」予以登錄歷史建築。原告被拆後，被告才又於102 年12月31日的審議會議中，將其原先違反文資法的「登錄文化資產須經土地所有人同意」之附帶條件刪除。被告利用行政裁量來解釋法令、以分割支解的方式審議普安堂文化資產，造成建造物及其附屬設施、遺址、文化景觀，傳統藝術，民俗及有關文物古物及自然地景等內涵與價值的支離破碎，最後更讓原告部分建築慘遭拆除命運，是不當的行政作為，應該予以設法補救等語。並聲明求為判決：⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被告應重新審議普安堂市定古蹟及歷史建築申請。

三、被告則以：（一）原告就101 年4 月26日函之處分並未為任何救濟，業經確定，原告自應受其效力之拘束，依法自不得於本件系爭訴訟中再為爭執，故原告主張101 年4 月26日處分，違法增加文資法第15條規定所無之需得土地所有人同意，實與原處分無涉。況文資法雖並未明文「需得土地所有人同意」，惟亦並無載明「僅需建物所有權人同意即可核發」，而係「需依法定程序加以審查」，至若審查結果則需依審議委員之專業判斷加以認定之，今被告均依照相關法定程序辦理，並由審議委員作成結論，其程序均並無違反法令之情事。（二）有關登錄歷史建築之申請，業經被告101 年4 月26日審查完畢並作成處分而告確定，原告及被告均應依據該處分加以辦理，若無符確定行政處分之程序再開等法定要件，被告實無重為認定之權責。（三）本件審議委員會議之召開程序於法有據，並依文化資產審議委員會組織準則第6 條第2 項之規定；古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會設置要點第8 點，均有載明需邀集包括地主在內之相關人員進行會議。至若有關審查內容之部分，係專家學者之判斷餘地，除有明顯違法之情形者外，行政機關及行政法院均應尊重其專業之判斷，而無實質審查之餘地。原告雖有主張該審查有過於偏重所有人云云，係其個人主觀意見。況依文資法之規定，係應「依法定程序審理之」，而並無限制其審理之結論或審理之內容者，則被告依據前開設置要點之規定，邀集地主共同與會陳述意見，並參酌相關意見後，作成審議之結論，其判斷自均無不法等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

（一）按「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。二、……。」「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。」「主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落價值建造物之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。」「（第1 項）古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣(市) 定3 類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣( 市) 定者，並應報中央主管機關備查。（第2 項）古蹟滅失、減損或增加其價值時，應報中央主管機關核准後，始得解除其指定或變更其類別。（第3 項）前2 項指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第4 項）建造物所有人得向主管機關申請指定古蹟，主管機關受理該項申請，應依法定程序審查之。」文資法第3 條、第6 條第1 項、第12條、第14條分別定有明文。又中央主管機關行政院文化建設委員會並依上開授權訂定發布「古蹟指定及廢止審查辦法」，明定古蹟之指定及廢止相關程序，第3 條第1 項規定：「古蹟之指定，依下列程序為之：一、現場勘查。

二、審議並作成指定處分之決定。三、辦理公告。四、直轄市、縣（市）定者，報中央主管機關備查。」

（二）經查：被告以原處分通知原告不予指定古蹟，係依審議委員會決議辦理，而審議委員會於審議前亦經前往現場會勘後，始以本件新事證並不足以提升指定古蹟為由，而作成不指定為古蹟之決議，有新北市古蹟或歷史建築提報表（原處分卷第119 頁）、新北市政府開會通知單（原處分卷第254 頁）、會議紀錄（原處分卷第149 頁）及原處分等在卷可稽。而基於憲政體制之權力分立原則，司法權無從取代行政機關行使行政裁量權，且行政機關就不確定法律概念等事件所享有之判斷餘地，固仍應受司法審查，但涉及具高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會就不確定法律概念所為之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等行政事項尤享有專業判斷之餘地，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，行政法院得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。

4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。

5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382 號、第462 號、第553 號解釋理由參照）。本件被告既依法組成審議委員會，並綜合原告所提相關事證及遵循法定程序而為審議，並無任何證據可認其判斷有恣意濫用或其他違法情事，是被告以原處分通知原告不予指定古蹟，於法並無不合。

（三）又古蹟與歷史建築為不同之文化資產，中央主管機關除就古蹟之指定及廢止相關程序，訂定發布「古蹟指定及廢止審查辦法」外，另就歷史建築之登錄及廢止程序，亦訂定發布「歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法」。雖文資法對於古蹟之指定及歷史建築之登錄，規定個人、團體得提報（第12條參照）、建造物所有人得提出申請（第14條第4項、第15條第3 項參照）等，惟主管機關受理提報或申請後，係應依法定程序為審查，條文規定並非賦予上開個人、團體或建造物所有人，得請求主管機關指定古蹟或登錄歷史建築之公法上請求權依據，至多僅是促請主管機關依法進行審查而已，主管機關並不受拘束。且遍查文資法、古蹟指定及廢止審查辦法、歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法等，均未規定於提報或申請為古蹟指定時，若經審議認定不符合古蹟指定之要件，仍必須依職權就是否符合登錄為歷史建築為審議。是原告主張被告未就是否符合為歷史建築予以審查，其審查程序違法云云，尚非可採。另被告101 年4 月26日函送審議委員會會議紀錄，雖審議委員多數認定原告不符合指定古蹟之要件，而另建議登錄為歷史建築，惟亦不能因而據以指摘本次被告未再就原告是否符合登錄為歷史建築為審查，而有程序違法之處。至該101 年4 月26日函縱其內容另有請取得土地所有人同意，否則不予登錄為歷史建築之條件，亦與原處分是否違法無涉，況嗣於102 年12月31日審議委員會亦已決議將該條件刪除，有該會議紀錄在卷可憑（見本院卷第151 頁），原告此部分主張亦難據為有利之認定。

五、綜上所述，原告各該主張洵難憑採，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告仍執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭