臺北高等行政法院判決

103年3月6日辯論終結

原告

廖福森

訴訟代理人

簡宏明律師

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

邊泰明（局長）

訴訟代理人

曾文澤

　蔡淑瑜

林佳萱

上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國102 年10月18日府訴二字第10209152600 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告與訴外人廖修地等5 人共有臺北市○○區○○○路○號○樓建物及單獨所有同市區路○號○樓建物（下合稱「系爭建物」），領有67使字0902號使用執照（下稱「系爭使用執照」），核准用途為「店舖、門廳、停車場」，經被告於民國102 年5 月20日派員進行現場勘查，發現系爭建物未經核准擅自變更車道及汽車升降機之防火區劃為一般零售場所使用，與系爭使用執照原核准圖說不符，違反建築法第73條第2 項規定，乃依同法第91條第1 項第1 款規定，以102 年6月26日北市都建字第10279188800 號函，處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並限於文到3 個月內恢復原核准之設備及恢復原狀或補辦手續（下稱「原處分」）。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以府訴二字第10209152600 號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：伊於67年間因與建商合建，取得門牌號碼臺北市○○○路○號○樓建物所有權，當初建造、請領建築執照、使用執照均為建商所為，房屋建築完成後，交予伊之房屋原貌與現今相同，伊係以建商67年間交付之房屋原貌使用，未曾變更，迄今已30餘年，期間並無系爭使用執照所稱之停車位、車道、汽車升降設備，若要恢復原狀，伊必須重新建造，曠日廢時且花費不貲，況系爭建物之土地使用分區為商業區，一樓本應為店面作為商業用途，加以復興北路上車行眾多，附近店家林立，若將之作為停車場使用，不僅易生交通阻塞，更易造成行人往來之危險，實極為不妥，惟被告就此情事完全未加斟酌，有違行政程序法第9 條之規定。又被告以維護建築物合法使用之理由，要求伊恢復使用執照核准之停車位、車道、汽車升降設備，無視系爭建物不適合作為停車使用，且停車設備根本不存在之情形，則被告所採取之方法造成之損害，與所欲達成之利益顯失均衡，與行政程序法第7 條規定之比例原則有違。另伊就變更核准使用系爭建物之情，於遭裁罰前，並不知悉，是伊對於本件並無故意過失，故與行政罰法第7 條、法務部95年8 月2 日法律決字第0950025119號函（下稱「95年8 月2 日函釋」）、內政部營建署（下稱「營建署」）95年8 月30日台內營字第0950805271號函（下稱「95年8 月30日函釋」）之意旨不符，原處分顯非適法等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：系爭建物○○○樓停車場至○樓車道及汽車升降機設計之防火區劃部分，未經核准擅自違規變更使用（拆除防火區劃）為一般零售場所，與系爭使用執照原核定使用不合，經伊所屬臺北市建築管理工程處（下稱「建管處」）派員現場勘查結果，審認前揭情形已違反建築法第73條第2 項前段規定，爰依建築法第91條第1 項第1 款規定，以原處分處系爭建物之所有權人罰鍰6 萬元，並限於文到3 個月內恢復原狀或補辦手續，已秉權責與專業，依法定程序於兼顧原告權益與公共利益下詳予審議，並無違誤。又依建築法第73條第2 項及「建築物使用類組及變更使用辦法」第8 條規定，原告承認系爭建物多年前即已改變防火區劃構造作為店鋪使用，伊據以裁罰之事實認定乃原告不爭執事項，至原告稱恢復原用途使用需重新建造等云云，惟依規定，原告若欲合法使用為店鋪（零售業）者得依法申請變更使用執照，以茲適法。另原告主張系爭建物違法變更防火區劃等違規行為，其無行政罰法第7 條規範之故意過失之部分，依最高行政法院97年度判字第880 號判決之意旨，原告為所有權人，對於系爭建物之合法使用負有監督義務及狀態責任，是原告所訴並無理由等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭使用執照存根影本、原處分影本及訴願決定在卷可稽（答辯卷第1 、6 至8 頁、本院卷第15至18頁），堪認為真正。

五、經核本件兩造爭點為：㈠原處分是否違反行政程序法第9 條及第7 條規定之有利不利一律注意原則及比例原則？㈡原處分是否違反行政罰法第7 條之規定？本院判斷如下：

㈠原處分是否違反行政程序法第9 條及第7 條規定之有利不利一律注意原則及比例原則？

1.按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」固為建築法第2 條第1 項所明定。惟按行政程序法第15條規定：「（第1 項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。……（第3 項）前2 項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」臺北市政府業以95年7 月5 日府工建字第09560103901 號公告：「……公告事項：一、本府依建築法規定主管之建築管理業務之事項，自95年8 月1 日起依規定委任本府都市發展局辦理……。」故被告自95年8 月1 日起，即經臺北市政府合法委任，得執行建築法所規定主管建築管理業務之機關權限，合先敘明。

2.次按「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9 條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照……。」「第2 項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2 項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。……」建築法第73條第2 項前段、第4 項及第91條第1 項第1 款分別定有明文。而內政部依建築法第73條第4 項規定授權所訂定之「建築物使用類組及變更使用辦法」第8 條第2 款規定：「本法第73條第2 項所定有本法第9 條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照之規定如下：……二、防火區劃範圍、構造或設備之調整或變更。……」。

3.經查：

⑴系爭建物領有系爭使用執照（答辯卷第1 頁），經被告所屬建管處派員現場勘查結果，系爭建物地下1 樓停車場至1 樓車道及汽車升降機設計之防火區劃部分，未經核准擅自違規變更（拆除防火區劃）為一般零售場所使用，與系爭使用執照原核定使用圖說不符等情，為原告所不爭執，並有系爭建物使用執照存根、使用執照竣工圖說（1 樓平面圖）（訴願卷第22頁）及被告102 年5月20日現場勘查照片4 幀等影本附卷可稽（答辯卷第3至5 頁）。是被告審認前揭情形已違反建築法第73條第2 項前段規定，爰依建築法第91條第1 項第1 款規定，裁處系爭建物之所有權人即原告等5 人法定最低額之罰鍰6 萬元，並限於文到3 個月內恢復原核准之設備及恢復原狀或補辦手續，於法並無違誤。

⑵又依前揭建築法第91條第1 項第1 款之規定，可知凡違反建築法第73條第2 項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者，即「應」依法處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，亦即未賦予主管建築機關決定是否裁罰並限期改善或補辦手續之裁量權限。況原處分係命原告限期改善（即恢復原核准之設備及恢復原狀）「或」補辦手續（即依法申請變更使用執照），並未要求原告必須「拆除重建」。是原告主張被告未斟酌系爭建物之土地使用分區為商業區，系爭建物於多年前即已改為店面，要求伊恢復原用途使用，實與要求伊重新建造無異，加以復興北路上車行眾多，若將之作為停車場使用，易生交通阻塞及行人往來之危險，不適合作為停車場使用，且停車設備根本從未存在等情，所為原處分違反行政程序法第9 條及第7 條規定之有利不利一律注意原則及比例原則云云，洵不足採。

㈡原處分是否違反行政罰法第7 條之規定？

1.按行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7 條第2 項：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7 條第2 項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7 條第2 項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。（最高行政法院100 年度8 月份第2 次庭長法官聯席會議決議參照）。經查：

⑴本件原告主張系爭建物為伊於67年間與建商合建所分得，當初建造及請領建造執照、使用執照均為建商所為，建商交付系爭建物時之原貌即與現今相同云云（本院卷第6 至7 頁），縱認屬實，則原告以建商為使用人或委任其為代理人申領建造執照並據以建造系爭建物完工後，再申領使用執照，建商顯屬原告之履行輔助人，故應類推適用行政罰法第7 條第2 項規定，就建商違反建築法第73條第2 項規定未經核准變更使用擅自使用系爭建物之故意，原告應負推定故意之責任，且原告迄未舉出反證足以推翻前開推定，是原告主張伊就本件違章行為並無故意或過失云云，尚難憑採。

⑵況系爭建物於申請使用執照之初，業已檢附竣工平面圖（包括一層平面圖原本）等文件圖據資料，經主管機關（包括被告及地政事務所等）據以審查登記在案（本院卷第10、37至40頁），是竣工平面圖、使用執照及建物登記謄本等自為登記效力所及，具有公示效力，即對不特定之第三人生效，非僅興建系爭建物之建商及起造人於取得所有權登記後受該竣工平面圖、使用執照及建物登記謄本之拘束，其繼受取得該建物所有權者，亦繼受該竣工平面圖、使用執照及建物登記謄本之拘束，自不待言。是原告既係與建商合建而分得系爭建物之共有權或所有權，非但明知或可得而知該具有登記公示效力之竣工平面圖、使用執照及建物登記謄本所載之情形，並應受其拘束。益見原告主張伊於遭裁罰前，根本不知系爭建物有未經核准擅自變更核准使用，而無故意過失云云，殊無足採。

2.次按建築法第77條第1 項課予建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全之責任，核其責任內容，係屬以物為中心之「狀態責任」，非「行為責任」，即非以造成危險狀態之行為人為義務人，乃係基於公益目的，就對於物有實際上管領能力之人，如所有權人或使用人，課予此種排除危險、回復物安全狀態之義務，故建築物未合法使用之情形，縱非出於所有人或使用人所為，仍不能解免渠等依建築法第73條第2 項所定應依使用執照所示，維護合法使用與其構造及設備安全之責任（最高行政法院100 年度判字第237 號判決參照）。亦即，違反行政法上義務之類型，可分為行為責任與狀態責任，其中所謂狀態責任者，係指人民依法規之規定，對於某種狀態之維持，具有義務，而違背此種義務，即應受到行政秩序罰之處罰。又狀態責任亦具有屬物之性質，故於發生繼受該物之所有權時，亦同時繼受存在於該物之責任，縱使該違規狀態非原告所為，然該違規狀態於移轉時，受讓人即原告亦須繼續負擔促使該違規狀態恢復合法狀態之義務。本件依建築法第91條第1 項規定，原告所負之違章責任係因原告即建築物所有權人及使用人未善盡合法使用系爭建物之義務而成立，故原告縱如其所主張，係依據建商交屋時所規劃之空間作為店鋪（零售業）使用，亦無由解免原告所負公法上所應負之狀態責任，附此敘明。

㈢綜上所述，原告主張各節，均無可採。被告以原告共有或所有之系爭建物未經核准擅自變更車道及汽車升降機之防火區劃為一般零售場所使用，而與系爭使用執照原核准圖說不符，違反建築法第73條第2 項規定，乃依同法第91條第1 項第1 款規定，以原處分裁處原告6 萬元罰鍰，並限於文到3 個月內恢復原核准之設備及恢復原狀或補辦手續，認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭