臺北高等行政法院判決

103年4 月10 日辯論終結

原告

和欣汽車客運股份有限公司

代表人

順翊投資有限公司

代表人

指派代表人 梁樾

訴訟代理人

蘇偉哲 律師

訴訟代理人

蔡進良 律師

訴訟代理人

王東山 律師

訴訟代理人

上一代理人

訴訟代理人

之複代理人 許富雄 律師

被告

交通部

代表人

葉匡時

訴訟代理人

洪偉程

訴訟代理人

楊惠如

參加人

統聯汽車客運股份有限公司

代表人

呂奇峯

訴訟代理人

顧立雄 律師

訴訟代理人

林明珠 律師

訴訟代理人

蔡鴻杰 律師

訴訟代理人

上一代理人

訴訟代理人

之複代理人 李亭萱 律師

參加人

阿羅哈客運股份有限公司

代表人

陳瑞鈴

訴訟代理人

吳典倫 律師

林明珠　律師

陳一銘 律師

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國102 年2 月4 日交訴字第1011300973號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

１、原告前經交通部公路總局（以下簡稱公路總局）准許營運路線「7500臺南市－國道1 號－臺北市○○○○路線許可證有效期間自民國99年3月24日至104 年3 月23日，週一、二、

三、四、六180 班，週五、日200 班，以下簡稱7500路線）及「7502嘉義－中山高－高雄」（營運路線許可證有效期間自95年6 月27日至100 年6 月26日，120 班，嗣102 年5 月經公路總局同意續營，營運效期3 年，以下簡稱7502路線）等2 條國道客運路線。

２、嗣原告依汽車運輸業管理規則（以下簡稱運管規則）第36條第1 款規定，以101 年8 月20日和欣字第1010010305號函、101 年9 月3 日和欣字第1010010313號函，向公路總局所屬嘉義區監理所申請7500路線、7502路線各80班次，以新營站為起訖點，7500路線行駛「新營－臺北市○○○○○○路線行駛「新營－高雄」。經公路總局以101 年9 月26日路授嘉監字第1011003773號函（以下簡稱原處分）同意原告所提路線調整計畫。統聯汽車客運股份有限公司（以下簡稱統聯公司）、阿羅哈客運股份有限公司（以下簡稱阿羅哈公司）對於原處分不服，提起訴願，經被告102 年2 月4 日以交訴字第1011300973號訴願決定書決定撤銷原處分，原告不服，提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

１、被告僅於訴願程序通知原告表示意見，未予參加訴願，有違程序法理、訴願法第28條第2 項規定，而具程序瑕疵：

⑴、訴願參加與給予陳述意見，於程序法上係屬二事，陳述意見權利僅是參加程序而具有參加人地位之後所享有多項程序權之一，參加人參加訴願後，成為訴願程序之當事人，即具程序上當事人所有之程序權利，故訴願決定對訴願參加人亦發生效力，而未成為參加人之利害關係第三人，則視法規規定，僅賦予部分程序權利，故法規賦予陳述意見權不能推論已參加訴願而成為當事人。由訴願法第49條、第50條、第63條第3 項、行政程序法第102 條等規定可知，訴願法第28條第2 項「通知其參加訴願程序，表示意見」之規定，解釋上應係參加訴願程序後表示意見，即表示意見係參加訴願後其中一項程序權，「參加訴願」與「表示意見」二者不能混為一談，換言之，給予陳述意見機會未必即是參加程序成為程序當事人。至訴願決定終結程序後，受影響之法律上利害關係第三人如何救濟，乃屬另事。

⑵、被告於訴願決定前雖以102 年1 月17日交訴字第1025000877號函（以下簡稱被告102 年1 月17日函）通知原告表示意見，但未給予原告參加訴願成為程序當事人，是本件訴願決定違反訴願法第28條第2 項規定。況被告102 年1 月17日函未載明該次會議欲討論之案由，違反訴願法第30條第1 項規定。

⑶、原告於102 年1 月28日提出之書面意見，係在資訊不充分情形下遭被告突襲，難謂被告已履踐訴願法第28條第2 項關於訴願參加或給予陳述意見之程序。

２、本件參加人非原處分之法律上利害關係人，訴願決定違反訴願法第18條後段及第77條第3款規定：

⑴、行政處分相對人以外第三人提起訴願，必須具有法律上利害關係，僅具經濟上或其他事實上利害關係者不屬之。國道公路客運之路線經營權，係以起訖站作為路線經營權之區分標準，不同路線間縱有部分重疊，因起訖站之限制已區分不同旅途需求之乘客，自無侵害其他業者路線經營權之虞。參加人與原告分別享有不同路線之經營權，分屬不同起訖站，原處分未侵害參加人「臺北－高雄」路線之寡占經營權，其非法律上之利害關係人。

⑵、原告係依運管規則第36條第1 款向公路總局申請系爭路線部分班次調整路線，並經核准。然參加人提起訴願指摘原處分違反之法律，係運管規則第40條。是判斷原處分之法律上利害關係第三人之存否及訴願是否適格，應就上開條文為判斷基礎，惟被告為有關訴願人適格之認定，卻引用公路法第41條為判斷，形式上不合探求保護規範之操作。而公路汽車客運路線開放申請經營實施要點（以下簡稱實施要點）性質上係行政規則，不直接對外發生法律效果，不能作為保護規範之依據，被告於本案中增引實施要點第1 、3 、7 、16點，已逸脫法律應有之操作模式，難謂無瑕疵。

⑶、公路法第41條無關參加人對原處分是否具法律上利害關係之判斷：

①、公路法第41條規範營業競爭利益保護之前提是「同一路線」，原告於既有路線，部分班次調整之申請及原處分，不涉及經營「不同路線」之本件參加人權益，被告認為依調整內容，已使同一家業者之兩路線，因具接續點及相同數量班次而具高度連接性，藉由「新營－台北市」及「新營－高雄」路線，形成「台北－高雄」路線，對參加人之「台北－高雄」既有核定路線，難謂不生影響，違反論理法則。

②、本件原告之申請，無涉新路線申請或已核定路線變更，僅在已核定同路線中部分班次調整為短邊不行駛。原處分僅係許可原告部分班次調整以新營站為起終點站，既未增設或調整站位，行駛動線與核定動線並無不同，法律上難謂影響訴願人統聯公司及阿羅哈公司之「臺北－高雄」既有核定路線經營權利，充其量只能說是事實或經濟上影響。原告早自多年前即合法以新營站為樞紐站，發行聯程票運載旅客於「臺北－高雄」路線（旅客須購買「臺北－新營」、「新營－高雄」兩段票，且在新營站必須換車），參加人稱其「臺北－高雄」路線之既有權利因原處分受影響，自屬無據，其就原處分並無法律上或事實上利害關係，此等商業競爭利益，絕非法律上利害關係。公路法第41條、實施要點係有關新路線申請審核規定，與本件是既有核定路線中部分班次調整不同，亦非原處分引用之依據，不能以該規定作為判斷法律上利害關係人之保護規範。

３、被告所稱不知原處分係根據何法規核准，不具理由乙節，不足為採：

⑴、依法原處分本可不記明理由，且已事後補正。原處分係基於原告依運管規則第36條第1 款規定申請所為，，性質上係授益處分，難謂當然限制參加人權益，依行政程序法第97條第1 款規定，本可不附記理由。關於原告之申請案，可否適用運管規則第36條規定，公路總局曾於100 年10月19日召開專家學者座談會，當時參加人提出反對意見，足見參加人對後來作成之原處分的理由，知悉或至少可知悉，依行政程序法第97條第2 款規定，亦得不記明理由。

⑵、書面行政處分應記載事實、理由及法令依據之目的，係為符法律明確性原則及行政救濟之可審查性，惟是否符合明確性原則，並非法令依據、事實及理由均需完備，重點在使受規範者得以預見，且如已於訴願程序中補正，於法即無不合。

４、原處分已經審議會審議，縱認未經審議，亦不當然違法：

⑴、原告100 年4 月7 日為本案申請，並經審議會100 年9 月16日召開第109 次、100 年10月28日召開第110 次、100 年12月9 日召開第111 次會議多次討論，期間並於100 年10月19日專案舉行專家學者座談會，惟始終議而未決。嗣原告因應審議機關需求，於101年8月20日、101年9月3日補呈資料，仍屬同一申請案件。

⑵、公路汽車客運審議會設置要點（以下簡稱審議會設置要點），性質上係行政規則，依該要點之審議會組織，非依法律規定成立，而該要點未規定審議會應透過何種程序作成決議，是審議會性質係公路總局內部之任務編組或單位，甚且僅係諮詢單位，審議會作成之決議內容，係提供予公路總局參考。公路總局所為外部決定，不因未經審議會審議即當然違法。

⑶、與本件申請案相同案件，過去大多未經過審議會審議，甚至就其他屬於審議會設置要點規定之事項，事實上未必都經過審議會審議，且經過審議會決議施行者，公路總局未必遵循，難謂經審議會審議已形成行政慣例，自不生行政自我拘束問題。

５、公路法第38條規定係授權被告就汽車運輸業之申請經營事項制定汽車運輸業審核細則（以下簡稱審核細則），未授權系審核細則得規範汽車運輸業獲准設立後之營運事項，即公路機關審核汽車運輸業申請籌設是否「合於當地運輸需要者」要件之審核內容，不涉及具體營運路線之審查或許可，要無可能據審核細則規定審核汽車運輸業獲准設立後之營運事項申請，否則運管規則形同虛設。而公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則（以下簡稱處理原則），法源位階為行政規則，原則僅供辦理業務時內部遵循之用，非法規命令。

６、公路總局為公路主管機關，得依實際需要酌情變更公路汽車營運路線，其將旅客權益、運輸需求、營運秩序、節省公帑及減少交通衝擊等因素整體綜合考量後作成之原處分，並無違誤。縱認原處分違法或不當，被告應綜合考量原告已投入之成本（人力資源、硬體設備）與當地民眾之實際需求（公益目的）列入綜合考量，訴願決定未為交代，理由不備而難謂適法。

７、聲明求為判決：1 訴願決定撤銷。2 訴訟費用由被告負擔。

三、被告主張：

１、被告已依訴願法第28條第2 項規定，請原告參加訴願程序，表示意見：

⑴、訴願法第28條第2 項係規定訴願決定因撤銷或變更原處分，足以影響第三人權益情形者，受理訴願機關應於作成訴願決定之前，通知有利害關係之第三人參加訴願程序，並由其表示意見，與訴願法第28條第1 項及第30條第1 項、第2 項規定訴願人利害關係相同之人之參加訴願不同。由訴願法第28條第2 項立法理由可知，參加訴願程序，表示意見，目的係協助訴願機關發見真實，作成正確決定，進而維護第三人權益，並未授與參加訴願程序之利害關係人有等同於訴願人之權能。

⑵、系爭訴願決定作成前，被告已依訴願法第28條第2項規定，以102 年1 月17日函請原告蒞會表示意見，原告亦已出席被告102 年度第3 次訴願審議委員會議表示意見，並提出書面意見，被告已踐行訴願法第28條第2 項規定之程序，未侵害原告之程序參與權。

２、本件參加人為適格之訴願人：

⑴、公路法第41條第1項規定，是公路法對於營運路線分配最基本的原則性規範，不論在新路線申請或舊路線變更之情形，皆有該條之適用。而運管規則第36條第1 款僅係公路主管機關就客運業申請營運之路線，得依實際需要酌情予以變更之規範，至路線變更應受何限制，是否會對其他業者經營之路線產生影響，仍應回歸公路法第41條第1 項規定之基本原則判斷。

⑵、本案路線，因原起迄點永久、終局的改變，已形成「新營－臺北市」及「新營－高雄」2 條新路線，依實施要點規定，客運路線開放業者申請經營，須經過「需求申請」、「公告徵求」、「評選擇定」等公開競爭程序選定經營業者，具高度競爭性，並非提出路線經營申請者，即當然具有該路線之經營權利。原處分機關未進行上述公開競爭程序逕予核准，新路線經營申請之可能業者間係公開競爭關係，對於應獲公開競爭機會而未獲得之其他業者而言，當然具有法律上利害關係。

⑶、營運路線之形成係考量整體路網之需求及路線單元之分配，單元與單元間及單元與路網間，皆互有關聯及影響，是公路法對營運路線之經營權利之保障，應考量者並非僅是個別單元之經營業者家數限制，應係審酌全盤情況，考量不同營運路線之新增或變更，是否會對已核定路線之業者產生競爭，而影響其核定路線經營之權利。前述新增之「新營－臺北市」及「新營－高雄」2 條路線，藉由相同接續點及相同數量班次，使該2 條新路線因高度連接性，實質上形成「臺北－高雄」路線，自對本件參加人之「臺北－高雄」既有國道客運路線經營權利產生影響，依公路法第41條第1 項規定，參加人亦具有法律上利害關係。

⑷、由公路法第41條第1 項規定可知，公路法對汽車客運業營運路線經營權利保障，非僅考量起迄點及行經地點完全一致「同一路線」之影響，對於不同業者所經營路線之行經路線有重疊之情形，亦考量其路線間相互影響，而在第41條第1 項但書所定情形下始得核准二家以上公路汽車客運業經營，以避免惡性競爭。故縱認本案「新營－臺北市」及「新營－高雄」路線所形成之「臺北－高雄」路線與參加人經核准之「臺北－高雄」路線，非屬起迄點及行經地點完全一致之「同一路線」，惟「新營－臺北市」及「新營－高雄」2 條路線，均與「臺北－高雄」路線之一部分有所重疊，依公路法第41條第1 項意旨，亦應認參加人具法律上利害關係。

⑸、未核准前之系爭2條路線，雖以新營站銜接，但班次數量不同，有班次差異及載客量不同問題，而原告本件班次整調，將2 路線調撥相同班次數量，一端之起訖點又調整同為新營站，可直接由新營站作相同班次、運量之銜接，另外形成「臺北－高雄」路線。另可售票區間與可經營路線（即核定路線係屬二事，可售票區間不代表業者必然具有可經營該區間路線之權利，原告稱原處分作成前後，其經營現狀未有變動，實不可採。

３、原處分未載明作成處分所憑理由及其法令依據，有理由不備之違法：

⑴、系爭7500及7502路線之部分班次（各80班次），以新營站為起訖點，行駛「新營－臺北市」及「新營－高雄」路線之變更方式（即部分班次起訖點永久、終局的改變），究屬申請營運之路線，或核定路線之變更起訖點交流道，涉及法規條文不同，原處分機關應究明前述變更方式之屬性，據以適用法規。惟原處分全無記載事實、理由及其法令依據，自有理由不備之違法。

⑵、原告主張本件屬營運路線之申請，與原處分機關對本案部分班次路線變更之處理，係以原「核定路線之變更」方式辦理加註不同。原處分機關縱於訴願程序中指明依運管規則第36條第1 款規定辦理，惟對原告部分班次路線變更申請案，如何認定為申請營運之路線仍未說明，該申請案如何適用運管規則第36條第1 款規定，理由為何亦付之闕如，是原處分不具明確性及行政救濟之可審查性，被告予以撤銷，並無不合。

４、審議會之審議為必要程序，原處分未經審議會之審議，違反平等原則：

⑴、汽車運輸業變更或增減營運路線及公路汽車客運業申請營運之路線之核定，係公路主管機關之權責，運管規則雖未規定審核之程序要件，惟公路主管機關對前述核定事項應進行何種審核程序，非不得以行政規則訂之。

⑵、審核細則第7 條第2 項、處理原則第4 點第2 款第1 目均已明定公路汽車客運業申請營運路線經營及變更起（訖）點交流道事項，須進行審議會程序，且審議會審議程序之規定經原處分機關反覆適用，已形成行政慣例，為各業者申請營運路線及變更或增減營運路線之必然程序，且涉健全公共運輸服務與營運路線公平、合理分配之重大公益目的，依平等原則及行政自我拘束原則，原處分機關自當遵循，不得恣意排除。原告之系爭申請案，不論是申請營運之路線，或核定路線之變更起訖點交流道，皆應踐行審議會之審議程序，原處分機關系爭申請案，例外不進行審議會程序逕為處分，違反平等原則及行政自我拘束原則。

５、原告固曾於100 年4 月7 日提出與本案內容相同之申請，惟該申請案件經嘉義所100 年5 月13日嘉監運字第1001001576號函拒絕。原告雖另於101 年8 月20日及101 年9 月3 日和欣字第1010010313號函再為申請，100 年4 月7 日之申請前案，已經拒絕而終結，與本件101 年8 月20日申請自屬不同之申請案。而審議會100 年9 月16日第109 次、100 年10月28日第110 次、100 年12月9 日第111 次會議，召開時間在本件101 年8 月20日申請之前，本件申請案自無經前述審議會審議之情事。且審議會第109 次、第110 次、第111 次會議係針對國道客運業者是否得依汽車運輸業管理規則第36條提出路線部分班次調整申請之「通案討論案」，非對特定國道客運業者個別申請案件之「個案審議案」，是本件申請確未曾審議會審議。

６、聲明求為判決：1 原告之訴駁回。2 訴訟費用由原告負擔。

四、參加人表示：

１、參加人統聯公司部分：

⑴、參加人統聯公司為適格之訴願主體：參加人統聯公司為「臺北－高雄」之國道客運業者，依公路法規定取得臺北－高雄之法律營運權利（利益），原告之本件申請，依其路線調整方式，實質上形成「臺北－高雄」路線，已侵害參加人統聯公司依公路法取得「臺北－高雄」法律營運權利（利益），參加人提起訴願，乃適格之訴願主體。

⑵、被告作成系爭訴願決定前，以102 年1 月17日函載明案由，請原告出席表示意見，原告委任律師到場陳述意見，被告已踐行訴願法第28條第2 項規定之程序。縱認被告未踐行參加訴願程序，依最高行政法院100 年判字第2088號判決見解，原告認本件訴願決定損害其權利，已基於利害關係人地位，提起本件行政訴訟，已充分表示意見，盡其攻擊防禦能事，足認原告權益不因被告未通知其參加訴願而受影響。

⑶、申請營運路線與核定路線之變更起訖點交流，分列於運管規則第23條及第36條不同規定，原告雖表示係依運管規則第36條申請班次路線調整，惟觀之原告申請時之計畫書，顯已變更營運路線之起訖點，原告之真意究為申請營運路線或核定路線之變更起訖點交流，並非無疑，原處分機關本應詳明，適切作出處分，原處分既未記載認定原告係申請營運路線之事實、理由，亦未記載核准之法令依據，自有理由不備、欠缺明確性、行政救濟可審查性之違法。況原處分核准調整路線，係以於原許可證加註方式載明路線及班次變更內容，未另核發許可證，顯與原告所主張營運路線之申請不符。

⑷、原處分未經審議會審議，於法不合：

①、依公路法第38條、審核細則第7 條第2 項、審議會設置要點第2 點第1 款、處理原則第4 點2 款第1 目及第6 點規定可知，申請營運路線，或申請變更交流道起訖點，均應經審議會之審議，不論原告真意為何者，均應經審議會審議，原處分機關未經審議作出之原處分，自於法不合。

②、運管規則關於「變更或增減營運路線或區域」、「班次變更路線」、「變更或增加設站」、「營運路線及設站地點變更」等規定，屬公路法第79條被告對汽車運輸業之營運監督範圍，處理原則僅係就路線調整之相關細節性、技術性事項為規定，未逾越公路法第79條、運管規則第23、37、38條之授權。

⑸、原處分違法、不當：

①、違反公路法第1 條、第41條、第79條，運管規則第40條規定，及違反平等原則、行政自我拘束原則。系爭7500路線係「臺北－臺南」，新營站為中途站。原處分核准原告調整路線，無非為原告另闢「臺北－新營」路線，將新營站作為起點、終點，與原告營運路線許可證核定之路線不符，已逾越原核定路線範圍，原處分准許原告將一條路線，分兩段營運（即行駛區間車），有違運管規則第40條規定，顯然違法，並影響參加人依法保障之路權及營運空間。

②、違反運管規則第36條第1 款、處理規則規定。查運管規則第36條第1 款，未規定客運業者於路線核定後，得主動申請調整（變更）路線，解釋上，係公路主管機關認有實際需要時，始得酌情主動變更路線。本件原告申請調整路線，因其他客運業者有爭議，依處理原則第6 點規定，應送審議會審議，原處分未經送審議，自屬違法。

③、違反實施要點規定。依該要點第1點、第2 點第23條規定，客運業者提出經營客運路線之申請，應由審議會審議，再由公路總局陳報交通部同意後核定，原處分機關無核准經營客運路線之權限。本件原處分導致原告增加臺北－新營、新營－高雄2 條路線，已非單純調整班次，違反上開規定且逾越權限。

④、違背上級機關即被告101 年9 月7 日交路字第1015013612號函之指示。被告以101 年9 月7 日函，明確指示原處分機關「針對國道客運路線調整，應採通案性原則辦理，並應取得相關客運業者共識，及在兼顧旅客權益、運輸市場秩序與法令規定前提下為之」惟原處分機關未就原告申請案，邀請相關客運業者討論、會勘，未取得相關業者共識，亦未兼顧旅客權益、運輸市場秩序，顯與被告101 年9 月7 日函之指示相背，自屬違法不當。

２、參加人統聯公司及阿羅哈公司部分：

⑴、參加人統聯公司前獲得主管機關許可經營「1610臺北－高雄」、「1611臺北－台南」國道客運路線，其中1611路線，以新營為中途站。另參加人阿羅哈公司前獲准經營「3999臺北－高雄」國道客運路線。

⑵、本件原告雖主張係既有核定路線之調整，然實質上係新路線之申請，依規定新路線申請，須由各業者公平競爭，再由主管機關核定，參加人亦得依法參與競爭，自屬法律上之利害關係人。而原處分核准原告行駛國道1 號上之「臺北－新營」及「新營－高雄」路線，參加人亦經營國道1 號「臺北－高雄」路線，地理上觀之，路線之一部分有所重疊，而合併以觀，更與參加人之「臺北－高雄」路線完全一致，則原處分自影響參加人「臺北－高雄」路線之既有權利，此等影響為公路法第41條保障對象，參加人就原處分有法律上之利害關係，為適格之訴願人。被告於訴願程序中已函請原告參加，原告亦已於訴願程序就本件爭議到場表示意見，原告以被告未通知其參加訴願，致程序權益受損，與事實不符。

⑶、主管機關審核公路汽車運輸業之經營申請時，應注意該業者擬經營之路線為何，避免違反公路法第41條規定。即公路汽車客運之營運路線，本為主管機關進行公路法第38條審核時之審核對象，是審核細則第7 條第2 項之規定，在公路法第38條授權範圍。而處理原則與運管規則相同，均由被告訂定公布，非被告所屬機關制訂，無原告所稱再授權而逾越公路法授權範圍問題。況不論審核細則及處理原則是否經公路法授權，被告就原告之系爭變更路線申請案，原可本於機關內部分工決定由何單位審查，且就審查程序等技術性、細節性事項，自訂規章加以規範。

⑷、原處分違反運管規則第40條及第36條第1款規定：

①、原處分機關准許原告另闢「臺北－新營」路線，將新營站作為起點、終點，與原告營運路線許可證核定之路線不符，逾越原核定路線範圍，原處分准許原告開行部分路段之班車，違反運管規則第40條規定，並違反公路法授權管制意旨。

②、運管規則第36條第1款，未規定客運業者於路線核定後，得主動申請調整（變更）路線，解釋上應係公路主管機關認有實際需要時，酌情主動變更路線。退步言，必須有實際需要，始得酌情變更，不得恣意。由原處分機關100 年10月19日召開「研討客運業者依汽車運輸業管理規則第36條提出調整申請案可行方案」會議結論，可知路線申請變更案，是否符合實際需要，須由審議會討論，獲共識後始得核定，原處分機關無權核定，顯逾權限。

⑸、原處分使原告增加「臺北－新營」、「新營－高雄」2 條路線，已非單純調整班次，依公路法規定，須向公路總局申請，並依開放申請實施要點規定之程序，並經審議會審議通過，發給許可證後，始得營運，原處分機關擅作決定，已逾越權限，並違反公路法第1 條、第41條、第79條規定。

⑹、原處分未經審議，違法及不當，違反行政慣例、平等原則，及行政自我拘束原則，且未記載理由及法令依據，理由不備。又新營地處偏僻，來往台北、高雄之乘客稀少，顯無必要將「臺北－新營」、「新營－高雄」調整為每天各80班車，原處分殊屬不當。

五、本院的判斷：

１、本件參加人均為原處分之法律上利害關係人：

⑴、經營公路汽車客運業者，如欲於國道、省道、縣道、鄉道○○○○○○○路法第37條、第38條等規定，向公路主管機關申請核准，經核准者，即依公路法規定取得公路法規定之法律營運利益。公路法第41條第1 項並規定：「公路之同一路線，以由公路汽車客運業一家經營為原則。但其營業車輛、設備均不能適應大眾運輸需要，或其他公路汽車客運業之車輛必須通行其中部分路段始能連貫其兩端之營運路線時，公路主管機關得核准二家以上公路汽車客運業經營之。」由此可知，公路法對於公路路線之營運，除了維護大眾運輸需要外，也保障公路汽車客運業的經營權利。亦即法律上保障公路汽車客運業者對於核定路線有獨佔或寡佔經營，排除其他競爭之權利。而公路營運路線，僅係組成公路汽車營運路網的一個單元，公路汽車客運業營運路線（包括起、終點及中途之上下客站）之核定，係經考量大眾運輸需要、各公路汽車客運業行駛路線之分配及道路交通之管理等因素，即營運路線的形成，是考量整體路網之需求及路線單元的分配，單元與單元間及單元與路網間，皆互有關聯及影響。據此，公路法對營運路線經營權利之保障，所考量者非僅是個別單元之經營業者家數限制，而是審酌全盤情況，考量不同營運路線之新增或變更，是否會對已核定路線之業者產生競爭，而影響其核定路線經營之權利。而對於汽車客運業營運路線經營權利保障，非僅考量起迄點及行經地點完全一致「同一路線」之影響，對於不同業者所經營路線之行經路線有重疊之情形，亦考量其路線間相互影響，以避免惡性競爭。

⑵、本件參加人統聯公司及阿羅哈公司均係「臺北－高雄」既有國道客運經營業者，有臺灣省政府交通處營運路線許可證、高雄市○○○○○○○路線許可證附於訴願決定卷可參。而原處分將原告「臺南市－國道1 號－臺北市○○○○○○路線，及「嘉義－中山高－高雄」之7502路線等2 條國道客運路線各80班次，變更為行駛「新營－臺北市」及「新營－高雄」之2 條路線，變更後的形式外觀，雖與「臺北－高雄」之路線或有不同，惟觀察調整內容，路線方面係將2 個起訖點兩端各自不同之路線，調整成為其中一端點相同，2 路線可由該端點接續；班次部分又將原核定的2 個路線，調撥相同班次數量，使2 個調整後之路線有相同的運量班次，這樣的調整方式，實質上已經使系爭7500及7502路線因接續點及相同數量班次而具高度連接性，無異形成「臺北－高雄」路線，對原已取得「臺北－高雄」路線國道客運經營權利之統聯公司及阿羅哈公司而言，其法律營運利益已生影響，自屬原處分之法律上利害關係人，其等不服原處分，據以提起訴願，於法並無不合。原告就本件參加人並非原處分之法律上利害關係人的說法，純屬原告主觀見解，並不可採。

２、關於原告所稱被告未通知原告參加訴願的問題：

⑴、訴願法第28條第2 項規定：「訴願決定因撤銷或變更原處分，足以影響第三人權益者，受理訴願機關應於作成訴願決定之前，通知其參加訴願程序，表示意見。」觀其立法意旨在於行政機關之行政處分，係根據人民之申請所作成，此時如因第三人不服原處分提起訴願，原申請人反成為訴願程序當事人以外之第三人，如訴願決定撤銷或變更原處分時，勢必影響該原申請人之權益，為免該原申請人（第三人）因訴願決定撤銷或變更原處分致遭受不測之損害，對於此類情形，受理訴願機關應於作成訴願決定前，通知該有利害關係之第三人表示意見，以協助發見真實，作成正確決定，並維護第三人權益。足見，訴願法第28條第2 項所規定之通知參加，性質相當於利害關係人於訴願程序中之陳述意見。

⑵、針對本件原告擬將系爭7500及7502路線各80班次，以新營站為起訖點，7500路線行駛新營－臺北市○○○○○路線行駛新營－高雄之部分班次調整路線申請案，公路總局係於101 年9月26日表示同意，嗣參加人101 年10月4 日提起訴願。被告於102 年1 月28日訴願審議委員會進行審議前之102 年1 月17日即以交訴字第1025000877號函通知原告蒞會說明，該函文內容已表明「有關國道客運部分班次調整路線事件訴願乙案，本部謹訂102 年1 月28日……召開訴願審議委員會會議進行審議，屆期惠請派員蒞會說明」文義，原告亦已出席該次訴願審議委員會會議，並提出書面意見等情，有參加人訴願書、被告102 年1 月17日函、102 年度第3 次訴願審議委員會會議到簿、原告陳情書附於訴願決定卷可稽，衡情已踐行訴願法第28條第2 項通知可能因訴願決定影響權益之原告，請原告於訴願程序中陳述意見之立法本旨。

⑶、雖然被告102 年1月17日函文內容，未依訴願法第30條規定，記載訴願意旨、通知參加理由及不參加之法律效果，而衍生被告是否已通知原告參加訴願程序之爭議。然而，縱認被告於參加人就原處分提起本件訴願程序中，未依訴願法第28條第2 項規定通知原告參加訴願程序，惟原告前已出席102年1 月28日訴願審議委員會會議並提出書面意見，嗣因認本件訴願決定損害其權利，復基於利害關係人地位，提起本件行政訴訟，充分表示意見，盡其攻擊防禦能事，足認原告之程序權益並不因被告未通知其參加訴願而受實質影響，自難以本件訴願決定有此情節，執為撤銷之論據。

３、被告撤銷原處分之決定是否違法的問題：

⑴、本件訴願決定認為參加人提起之訴願有理由而撤銷原處分，係以原處分就原告之系爭申請案，未究明是申請營運之路線或核定路線之變更起訖點交流道而理由不備，且未經審議會審議即同意原告所請而於法不合，應先指明。

⑵、訴願是行政機關內部的自我審查機制，對於行政處分的合法性、合目的性（具體妥當性）於行政之領域內，由上級機關或上級監督機關進行再次的內部自我管控。因此，受理訴願機關，基於其作為原處分機關之上級機關或上級監督機關，對於原處分進行全面性之審查，不但包括事實之認定，亦包括法令之適用，得以自身的判斷或裁量，取代原處分機關之判斷或裁量。行政規則係經由行政實務及平等原則產生對外效力。行政規則經由經常之適用，建立規律之行政實務，如無合理之理由，不得對相同之事件，為不同於該行政實務之處理，從而產生行政自我拘束。行政機關在處理個別事件時，如無合理之理由，違背其根據行政規則建立之經常性行政實務，即構成平等原則之違反。

⑶、按公路法第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」運管規則第1 條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第23條第1 項第6 款規定：「汽車運輸業有下列情事之一者應備具有關書類圖說報請公路主管機關核准。如營業執照或營運路線許可證須換發者，應同時換發。……六、變更或增減營運路線或區域。」第36條第1 款規定：「公路汽車客運業行駛路線及期限，依左列規定：一、公路汽車客運業申請營運之路線，由該管公路主管機關核定，如有實際需要得酌情予以變更。……」足見，汽車運輸業變更或增減營運路線及公路汽車客運業申請營運之路線之核定，係公路主管機關權責。

⑷、公路營運制度的建立及公路運輸事業的發展，涉及公共福利與交通安全之重大公益目的。觀之運管規則，雖未另訂審核的程序要件，惟公路主管機關對於上開核定事項，應進行何種審核程序，並非不得以行政規則訂之。為促進公路汽車客運健全發展，並就客運路線、補貼之申請、費率及評鑑之審議建立公平客觀審核制度，被告訂定審議會設置要點，該要點自91年1 月22日訂定運作迄今。審議會設置要點第1 條明定於公路總局設置公路汽車客運審議會，第2 條規定：「審議會之任務如左：（一）公路汽車客運業申請營運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率、運輸營運評鑑之審議。（二）公路汽車客運業營運路線經營不善或其營業車輛、設備無法適應大眾運輸需要之認定。（三）公路汽車客運業營運路線申請經營者之評選。（四）其他有關營運路線、補貼、費率、評鑑等相關問題之研議。」規範由審議會辦理公路汽車客運業申請營運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率運輸營運評鑑等事項之審議。又審核細則第7 條第2 項規定：「公路主管機關為審核公路汽車客運業營運路線、市區汽車客運業之設立申請及遊覽車客運業之設立申請、營運管理與增車申請之程序，以審議會行之。」，而被告為公路主管機關客觀審查公路汽車客運業申請營運路線延駛、變更起（訖）點或交流道、增加上下交流道並設站、及設置轉運站或設站等有關案件之需，訂定處理原則，處理原則第4 點第2 款第1 目規定：「變更起（訖）點交流道以位於同一直轄市、縣（市）或相鄰之直轄市、縣（市）行政區域為範圍，經當地政府同意，並提報公路汽車客運審議會審核通過後辦理」核均無違公路法或運管規則之規範目的。據此，審議會就公路汽車客運業申請營運路線經營及變更或增減營運路線事項，依前揭規定進行審議之行政實務，已係各業者申請營運路線及變更或增減營運路線之必然程序，且涉及健全公共運輸服務與營運路線公平、合理分配之重大公益目的。從而，就系爭7500、7502路線部分班次調整路線申請案，不論本質上是營運路線之申請或核定路線之變更，均應經審議會之審議程序，原處分機關未予遵循，未經審議會審議即逕為處分，已然違反平等原則及行政自我拘束原則，被告予以撤銷，自無違誤。原告以審議會之成立無法律授權，無法定職權，指摘被告以未經審議會審議為由撤銷原處分之決定已有違誤，即無可採。

⑸、至原告雖曾於100年4月7日提出與本件相同內容之申請，惟該申請案件，已於100 年5 月13日否准（見本院卷二第247頁公路總局嘉義區監理所100 年5 月13日嘉監運字第1001001576號函）。而本件原告係以101 年8 月20日和欣字第1010010305號函（嘉義監理所收文日期為101 年8 月21日）就系爭7500、7502路線部分班次調整路線提出申請，復有原告101 年8 月20日函附於訴願決定卷第235 頁可查，申請時間在審議會100 年9 月16日第109 次會議、100 年10月28日第110 次會議、100 年12月9 日第111 次會議之後，該等審議會自與本件無涉，原告所稱本件申請曾經前揭審議會審議，只是議而未決等語，應有誤解。

六、綜上，被告所為撤銷原處分之訴願決定，並無違誤，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。至原告聲請由原處分機關即公路總局輔助原告而參加訴訟乙節，查本件爭執在於訴願決定撤銷原處分是否違誤，而被告係公路總局之上級機關，不應允許下級機關與被告相抗衡，實無命公路總局輔助原告而參加訴訟之必要，併此敘明。

七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭