臺北高等行政法院判決

103年2月20日辯論終結

原告

賴玉盆

原告

蔡季全

原告

蔡美英

原告

蔡季安

原告

蔡美霞

原告

池漢輝

原告

張旗升

原告

張瀞云

原告

黃楊秀綿

原告

黃堉睿

原告

黃文財

原告

黃秋萍

共同訴訟代理人

林道啟 律師

被告

國防部軍備局

代表人

金壽豐（局長）住同上

訴訟代理人

林瓊嘉 律師

複代理人

紀岳良 律師

上列當事人間有關補償事務事件，原告不服國防部中華民國102年6 月17日102 年決字第049 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣蔡漢詩之繼承人即原告賴玉盆、蔡季全、蔡美英、蔡季安及蔡美霞等5 人，與黃國進之繼承人即原告黃楊秀綿、黃堉睿、黃文財及黃秋萍等4 人，暨張誌元（已於民國102 年6 月28日死亡，其繼承人為原告張旗升及張瀞云等2 人）、原告池漢輝，於101 年11月8 日以蔡漢詩、黃國進、張誌元及池漢輝（下稱「蔡漢詩等4 人」）自74年起至90年間，應空軍第427 戰術戰鬥機聯隊（下稱「空軍427 聯隊」) 之招請，進入國防部空軍總司令部（現改制為國防部空軍司令部，下稱「空令部」) 所屬空軍清泉崗基地，從事跑滑道間之隙地開墾及種植牧草工作，依約繳付租金，並依空軍清泉崗基地隙地管理辦法（下稱「隙地管理辦法」），每年簽立「隙地耕作農耕人員切結書」，辦理人員及車輛之通行證，從未間斷；90年間，蔡漢詩等4 人分別簽立之「空軍清泉崗基地隙地耕作農耕人員切結書」（下稱「系爭切結書」) 記載：「本人耕作空軍清泉崗基地之隙地，於耕作期間（自即日起至100 年12月31日止），因軍事需要或政府公用，本人同意按『土地現值之百分之二．五』補償後歸還土地；若因軍方政策變更為『復放租』時，本人同意改以承租方式辦理，惟若屬耕作期滿，則保證立即停止使用，無條件歸還土地。」等語；嗣空軍427 聯隊91年間未依隙地管理辦法辦理收回隙地作業，且未依系爭切結書之約定補償，爰依空軍機場隙地收回作業要點（下稱「隙地收回作業要點」）第6 點規定，向被告請求給付補償費，惟被告未為准駁，有應作為而不作為之情，乃提起課予義務訴願，經國防部102 年6 月17日102 年決字第049 號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠按隙地收回作業要點第4 點之規定，乃隙地使用人身分認定基準，而空軍427 聯隊於91年間係以拒絕核發蔡漢詩等4 人進入基地之通行證之方式，造成蔡漢詩等4 人無法再為耕作之事實。惟空軍427 聯隊從未以公文向原告或蔡漢詩等4 人為收回隙地之意思表示，難謂空軍427 聯隊已合法收回原告等所耕作之隙地。準此，依隙地收回作業要點第4 點第2 款及第3 款規定，原告等係執行空軍機場隙地收回作業之對象，被告自應依同要點第6 點規定，發給原告等土地開墾補償費及土地改良物補償費之行政處分。㈡被告應為給付原告補償費總金額如下：⒈原告賴玉盆、蔡季全、蔡美英、蔡季安、蔡美霞新臺幣（下同）93,002,371元（土地開墾補償費74,734,313元+ 土地改良物補償費18,268,058元＝93,002,371元）。⒉原告池漢輝41,719,337元（土地開墾補償費33,536,360元+ 土地改良物補償費8,182,977 元＝41,719,337元）。⒊原告張旗升、張瀞云53,783,269元（土地開墾補償費43,218,698元+ 土地改良物補償費10,564,571元＝53,783,269元）。⒋原告黃楊秀綿、黃堉睿、黃文財、黃秋萍35,379,037元（土地開墾補償費28,429,583元+ 土地改良物補償費6,949,454 元＝35,379,037元）。㈢原告於101 年11月8 日請求被告作成准予發放補償金之行政處分，惟原告自請求始至訴願期間，僅經被告所屬工程營產中心以101 年12月19日備工土獲字第1010019242號函（下稱「被告工程營產中心101 年12月19日函」）復以，將配合最高法院審理結果再憑辦理等語，均未收受被告其他函覆，亦從未通知無職務管轄權限之事。是依國防部軍備局組織條例及隙地收回作業要點之規定，及國防部於本院99年度訴字第586 號案件中之主張，空軍機場隙地收回作業補償費是否發放之處分，屬被告之權限事項，其所屬單位工程營產中心僅係相關補償作業之執行機關，並無作成補償費發放之行政處分之權限。㈣按隙地收回作業要點第4 點第2 款規定，如不在原始公文書之列者，應按空軍86年隙地清查登載之資料為依據。本件蔡漢詩、黃國進及吳○○（池漢輝、張誌元之合夥人或前手）列名在79年間製作「空軍第二營管地區（空軍427 聯隊列管）協耕土地清冊」內，故空軍於86年為隙地清查登載時，理應將蔡漢詩、黃國進及吳○○等載為隙地協耕戶，可據以認定渠等係「隙地使用人」。再按58年1 月27日公布之國有財產法，空軍基地不可能與人民成立租賃或使用借貸關係，是空軍427 聯隊准許蔡漢詩等4 人進入空軍清泉崗基地隙地種植牧草，應可認係行政處分，故空軍427 聯隊擬收回隙地時，自應依據行政程序法規定為之，原告等得依隙地收回作業要點規定，請求被告為補償收回之行政處分。㈤蔡漢詩等4 人耕作系爭隙地並非無權占有：⒈被告於102 年10月17 日 答辯狀，自承蔡漢詩、黃國進於74年間應募開墾位於二號滑行道與三號滑行道間隙地，以及池漢輝、張誌元自吳○○受讓位於一號滑行道與二號滑行道及三號滑行道與四號滑行道間隙地耕作乙節，係經空軍427 聯隊之同意，顯非無權占用。⒉監察院92年9 月26日（九二）院台國字第09221003 11 號函（下稱「監察院92年9 月26日函」）檢附之調查報告，雖認空軍427 聯隊與蔡漢詩等4 人間就其等各自耕作之隙地無租賃關係，惟民人占有使用國有土地之權源除租賃外，尚有使用借貸或其他公法上之原因，不得遽認原告等無權占有。⒊依隙地管理辦法第3 點第2 款第2 目申請人必須填妥「隙地耕作農耕人員切結書」之後，方得辦理申請之規定，蔡漢詩等4 人每年2 月間均須於系爭切結書上簽名，且有見證人簽章，足證蔡漢詩等4 人並非無權占有。㈥空軍427 聯隊於90年4 月間以拒絕發給通行證之方式，令蔡漢詩等4 人無法耕作隙地，並未遵循正當法律程序，不得謂已經收回蔡漢詩等人耕作之隙地：按國防部91年10月1 日修倖字第0910 003835 號令訂頒之空令部早年協耕隙地收回與管理維護管制規定第2 點及第3 點規定，空軍427 聯隊於收回蔡漢詩等人耕作之隙地時，自應依相關規定辦理，始符正當法律程序。又被告自承空軍427 聯隊指揮官基於飛航安全，清查原告之被繼承人並非合法耕農，且歷年開墾獲利超過開墾數百倍以上，已符權益衡平，故強將原告被繼承人耕具、貨櫃遷出營區，停發原告被繼承人之通行證，再進行預算爭取，以自行發包打草，維護基地場面，原告被繼承人無法再獲不正利益。足認空軍第427 聯隊未依國防部關於逐步收回隙地之相關規定辦理，被告主張業已收回蔡漢詩等4 人耕作之隙地乙節，顯不值採等情。並聲明：㈠訴願決定撤銷。

㈡⒈被告應為給付賴玉盆、蔡季全、蔡美英、蔡季安、蔡美霞93,002,371 元 之行政處分。⒉被告應為給付池漢輝41,719,337元之行政處分。⒊被告應為給付張旗升、張瀞云53,783,269元之行政處分。⒋被告應為給付黃楊秀綿、黃堉睿、黃文財、黃秋萍35,379,037元之行政處分。

三、被告則以：㈠基地指揮官在75年間，為改善飛航安全、經費不足情況下，自行變通引進耕農以整地、種草換取飛航隙地之整理。90年起，基地指揮官與耕農協調，為改善飛安，請耕農停止將耕具、貨櫃放置隙地內，隙農因使用不便，相應不理。基地指揮官乃著手清查，發現原告之被繼承人並非合法耕農，且歷年開墾獲利遠超過開墾成本數百倍以上（耕農每年獲利近500 萬元至600 萬元以上），已符權益衡平，故強將原告被繼承人耕具、貨櫃遷出營區停發原告被繼承人之通行證。再進行預算爭取，以自行發包打草，維護基地場面，原告被繼承人無法再獲不正利益，因此衍生後續之爭訟事件。㈡原告所提證物，被告爭執如下：⒈75年滑行道合約書未經空令部、國防部核定，且違反國有財產法、軍用不動產管理規則，亦與軍方70年間收回隙地之政策不合，故對被告不生效力。⒉協耕土地清冊人員，其中耕作者吳○○當時擔任空軍427 聯隊基勤大隊設施中隊輔導長，而現職軍官竟得列為耕農主張權利，明顯營私貪瀆，更可證該文書合法性不足，且文書影本之製作，真實性待查。⒊84年1 月20日耕作農耕人員切結書部分，已明訂如軍事需要或政府公用，耕農保證立即停止使用，無條件歸還，不得請求任何補償，已足證原告無權請求補償。⒋90年12月15日耕作農耕人員切結書，與84年之切結書不符，且該切結書與歷年無償收回隙地不符。⒌87年10月21日支援割草協議書（義務性無償支援割草），係屬影本，故無從確定真偽，無足證由何單位核准，亦無空軍單位之用印。㈢依隙地收回作業要點第7 點規定，本要點發布施行前已收回之隙地，不得再依本要點辦理補償。則原告之被繼承人違法占用空軍飛航管制區之隙地，現依該規定要求補償，顯不合法。且依「空軍機場隙地收回作業程序」規定，補償對象限於76年至77年間空軍隙地清償原始公文書資料影本，及86年間空軍隙地清查現況統計清冊影本，惟原告之被繼承人違法占用空軍飛航管制區之隙地，並非前述之補償對象，其請求顯不合法。此外，依隙地管理辦法該占耕飛航跑道之耕農，無權利請求任何補償；該代耕關係並非租佃、租賃或使用借貸關係，對空令部及被告不生合法占用關係。另依最高法院認定清泉崗基地前基勤科長吳吉慶，同意原告被繼承人代耕隙地不涉瀆職，原告主張補償明顯違反「隙地收回作業要點」、「空軍機場隙地收回作業程序」、「隙地管理辦法」、「國有財產法」、「軍用不動產管理規則」等規定。㈣依監察院92年9 月26日函檢送之調查報告，可認：⒈蔡漢詩等4 人並非58年國有財產法頒定前之列冊管理之隙農。⒉74年時空軍427 聯隊並未與蔡漢詩等4 人簽訂租賃契約，亦未同意蔡漢詩等4 人占耕隙地。⒊蔡漢詩等4 人係因吳○○、趙○○徇私舞弊，始違法趁隙占用本案隙地，為無權占用國有財產。⒋清泉崗基地於79年所做隙地調查清冊，錯誤百出，無可信度，業未經空令部核准，不得做為隙地補償依據。⒌蔡漢詩等4 人於87年8 月13日簽立切結書，同意放棄無權占用之系爭隙地，由軍方收回本案隙地。

⒍蔡漢詩等4 人雖曾簽訂支援割草協議書，義務性支援割草，但不得請求賠償，並約定雙方如有異議無法協調時，空軍可隨時終止協議，蔡漢詩等4 人不得異議，且此與隙地耕作無涉，軍方本得依職權及軍事安全需求禁止蔡漢詩等4 人進入基地。準此，蔡漢詩等4 人勾結基層人員，趁隙無權占用土地，並非合法隙農，且其長年耕種土地獲有豐厚不當利益，後遭軍方依法排除占用，竟飾詞主張上億元之補償，要與社會公義不符，妨害國家財政健全發展。㈤國防部（86）軸載字第1029號令及空令部頒「營地看管巡查計畫」，國防部就隙地遭占用之問題，於86年間召開會議擬定處理方針，明確決議就無租賃關係者，將由主管單位強制收回，並禁止私自與耕戶訂定租約，是軍方恪遵上級命令，依法收回遭占用之隙地，係屬合法。又空軍86年隙地清查登記資料經監察院認有魚目混珠之相關不當行為，故縱查無資料，亦不礙原告無權占用之事實。此外，蔡漢詩等4 人係無權占用，並非合法耕農，且已於87年8 月13日同意軍方收回其占用土地，事後蔡漢詩等4 人可能有利用打草再次占用土地之行為，是軍方自91年起禁止蔡漢詩等4 人進出營地，亦屬排除渠等之占用，被告所為係依法行政，此業經監察院調查屬實等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告等101 年11月8 日申請書影本、被告工程營產中心101 年12月19日函影本、國防部102 年6 月17日決定書影本（本院卷第106 至114 頁、第115 頁、第26至28頁）等在卷可稽，自堪認為真正。

五、本件爭點為：原告賴玉盆、蔡季全、蔡美英、蔡季安及蔡美霞係蔡漢詩之繼承人，原告黃楊秀綿、黃堉睿、黃文財及黃秋萍係黃國進之繼承人，原告張旗升、張瀞云係張誌元之繼承人（張誌元於國防部102 年6 月17日作成本件訴願決定後，於102 年6 月28日死亡），及原告池漢輝等共12人，以蔡漢詩等4 人自74年起至90年間，應空軍427 聯隊招請，進入空令部所屬空軍清泉崗基地，從事跑滑道間之隙地開墾及種植牧草工作，係合法墾植之耕農，但空軍427 聯隊於91年間並未依法辦理隙地收回作業，即以拒發通行證之方式，強制收回蔡漢詩等4 人耕作之系爭隙地，乃依隙地收回作業要點第4 點、第5 點、第6 點規定，請求被告給付補償費，是否合法有據？本院判斷如下：

㈠、按隙地收回作業要點第3 點第2 款、第3 款、第4 款、第5款規定：「本要點名詞定義如下：……（二）擴大使用：指隙地使用人未經空軍同意，擅自增加隙地使用面積之情形。

（三）回復使用：指歷年已收回之隙地，經執行機關清查時，原使用人未經核准仍繼續使用之情形。（四）原始公文書：指空軍76至77年間清查隙地使用情形建立之公文書資料。

（五）隙地使用人：指實際使用隙地，得依本要點申領土地開墾補償費及土地改良物補償費之人。」第4 點規定：「隙地使用人身分依下列基準認定之。但經執行機關清查確屬非法使用者，不在此限：（一）應按空軍76至77年間辦理隙地清查所建立之原始公文書資料，作為身分確認之依據。（二）如不在原始公文書之列者，應按空軍86年隙地清查登載之資料為依據。（三）前二款隙地使用人死亡，現使用人為其法定繼承人者。（四）非第1 款、第2 款所定隙地使用人，經隙地實際使用人提供原始使用憑證（如基地農耕證、農戶耕地資料卡、轉作休耕申請書、僱耕切結書等）、繳款收據，並經執行機關公告1 個月無人提出異議者。」第5 點規定：「隙地使用面積認定基準如下：（一）隙地收回前，執行機關應就隙地範圍及使用現況實施測量及清查，並經公告後依其測量之面積為隙地使用面積。（二）前款測量後之隙地使用面積，於公告前，執行機關應與空軍86年間清查登載資料及國防大學理工學院空照判圖結果比較其差異，並就其差異審查、現勘後，確定隙地使用面積；如屬擴大使用或回復使用之情形者，均不予補償，並依法辦理收回。」第7 點規定：「本要點發布施行前已收回之隙地，不得再依本要點辦理補償。」由上揭規定可知，得依隙地收回作業要點之規定申請發給補償費者，限於隙地收回作業要點於97年11月5 日發布施行時，仍在合法占有使用中之耕農，始可依隙地收回作業要點之規定申請於發給補償費後，收回其所耕作之隙地。

㈡、經查，隙地收回作業要點第7 點已明定：「本要點發布施行前已收回之隙地，不得再依本要點辦理補償。」而按隙地收回作業要點係於97年11月5 日發布施行（見本院卷一第91頁），而池漢輝與原告張旗升、張瀞云之被繼承人張誌元係於91 年1月向空軍427 聯隊申請核發通行證時，遭空軍427 聯隊否准；原告賴玉盆、蔡季全、蔡美英、蔡季安及蔡美霞之被繼承人蔡漢詩，及原告黃楊秀綿、黃堉睿、黃文財、黃秋萍之被繼承人黃國進則係於91年4 月間向空軍427 聯隊申請通行證，遭空軍427 聯隊否准，致蔡漢詩等4 人無法再行進入空軍清泉崗基地耕作隙地，此為原告等所自承在卷（見本院卷一第189 頁），是即或認空軍427 聯隊就蔡漢詩等4 人所為申請進入空軍427 聯隊耕作系爭隙地所為之否准行為係屬行政處分，並非係單純排除非法占用之事實行為，亦因蔡漢詩等4 人並未循行政爭訟程序爭執其合法性，致該否准處分已告確定在案，則蔡漢詩等4 人原所耕作之隙地，自91年間起，即已遭空軍427 聯隊執行收回在案，蔡漢詩等4 人於97 年11 月5 日隙地收回作業要點發布時，自已非仍屬合法耕作之耕農。此酌之監察院於接受蔡漢詩、張誌元、池漢輝等之陳情，調查此事件時所提出之調查報中明載：「……四二七聯隊違反行為時『軍用不動產管理規則』相關規定，任令部分軍職人員利用職務自行或與民人合作於機場跑道內種植牧草牟利，並衍生與民人股權爭議，至九十一年始辦理收回，核有明確違失……。本案土地非屬四二七聯隊清查自五十八年國有財產法公布前，即已繳租並經列冊報請總部核備有案之隙地，自不符合空總九十一年十月十四日（九一）遊綸字第八○九三號令頒『空軍早年協耕隙地收回與管理維護管制規定』，有關爾後空軍收回列管隙地時，應辦理補償之對象。復經查明本案係屬七十四年間，由四二七聯隊基勤科人員私自夥同部分軍職人員及陳訴人等非法墾植牧草牟利之占耕隙地，明顯已違反行為時國防部七十二年一月四日（七二）淦湜字第○○○七號令頒『軍用不動產管理規則』第六條有關各管理機關經管之軍用不動產，不得租借與團體或私人使用之規定。是無論依四二七聯隊八十三年十二月十九日訂定『空軍清泉崗基地隙地管理辦法』或國防部八十六年二月十九日（八六）軸載一○二九號令頒『空軍總部放租土地清理及處理辦法』或空總九十一年十月十四日（九一）遊綸字第八○九三號令頒『空軍早年協耕隙地收回與管理維護管制規定』，本案無租賃關係隙地自應視為占耕地，並得以排除侵占方式處理無疑。陳訴人張炳林（按係張誌元更名前之姓名）、池漢輝二人雖與吳○○間有私自轉買隙地耕作權，嗣後並與蔡漢詩、黃國進等人有義務性支援基地割草十七年之事實，渠等既未有任何耕作之租賃契約證明，自不得主張係屬合法承租並列管有案之隙農……。」等語（見本院卷第167 頁、第172 至173 頁），及衡酌蔡漢詩等4 人與空令部間請求確認租賃關係存在之民事訴訟均經判決確認蔡漢詩等4 人與空令部間不具租賃關係確定在案（見訴願卷可閱覽部分第229 至273 頁），益證蔡漢詩等4 人所耕作之系爭隙地，並未經合法占有使用，則空軍427 聯隊於91年間以否准發給通行證之方式，強制收回系爭蔡漢詩等4 人耕作之隙地，並無違誤。蔡漢詩等4 人所耕作之系爭隙地，既非係合法占有使用之隙地，且經空軍427 聯隊於91年間以否准發給通行證之方式執行收回在案，則原告等依諸上揭隙地收回作業要點第7 點規定，自不得再依該隙地收回作業要點請求被告辦理補償作業，是被告就原告等之補償請求，未予准許，核無違誤。

㈢、再者，依隙地收回作業要點第4 點第1 款、第2 款、第3 款規定：「隙地使用人身分依下列基準認定之。但經執行機關清查確屬非法使用者，不在此限：（一）應按空軍76至77年間辦理隙地清查所建立之原始公文書資料，作為身分確認之依據。（二）如不在原始公文書之列者，應按空軍86年隙地清查登載之資料為依據。（三）前二款隙地使用人死亡，現使用人為其法定繼承人者。」本件原告等均無法提出足資確認蔡漢詩等4 人係按空軍76至77年間辦理隙地清查所建立之原始公文書資料，或空軍86年隙地清查登載之資料以資證明其屬隙地收回作業要點第4 點第1 款、第2 款所認定之隙地使用人，又原告賴玉盆、蔡季全、蔡美英、蔡季安及蔡美霞雖係蔡漢詩之繼承人；原告黃楊秀綿、黃堉睿、黃文財、黃秋萍雖係黃國進之繼承人；原告張旗升、張瀞云雖係張誌元之繼承人，但渠等均非隙地收回作業要點第4 點第3 款所稱之隙地現使用人，自亦與該款所定要件不合。原告雖舉原證4 空軍第二營管地區（四二七聯隊列管）協耕土地清冊資為證明蔡漢詩等4 人為合法耕農之證據，但該協耕土地清冊依原告所陳，係於79年間製作，與上揭空軍76至77年間辦理隙地清查所建立之原始公文書資料，或空軍86年隙地清查登載之資料顯非相同，又未明示其製作單位及製作人員，及曾上陳空令部經核准在案之相關資料，是否真實，顯非無疑。更者，列名其中之耕農吳○○當時乃係擔任空軍427 聯隊基勤大隊設施中隊輔導長之職務，由現職軍官竟列為耕農主張權利之情形觀之，益證該文書顯未經合法程序製作，不足為憑。又本件雖經被告遍尋查無上揭86年隙地清查登載資料以資認定蔡漢詩等4 人是否為隙地收回作業要點第4 點第2 款所列之隙地使用人，惟即或查得該86年隙地清查登載資料，且其上亦確有蔡漢詩等4 人登載為耕農之記載，但因蔡漢詩等4 人並非合法之隙地耕農，已如上述，且嗣已經空軍427 聯隊於91年間以否准發給通行證進入清泉崗基地再行耕作隙地之方式強制收回渠等所耕作之隙地，足認蔡漢詩等4 人即使列名記載於上揭86年隙地清查登載資料中，亦屬經執行機關清查確屬非法使用者，依諸上開隙地收回作業要點第7 點規定，原告等自仍不得依隙地收回作業要點之相關規定請求被告核給補償金，併此敘明。

㈣、綜上所述，本件蔡漢詩等4 人於占有使用系爭隙地之始，即未具合法之租賃關係，且嗣經空軍427 聯隊於91年間以否准發給通行證之方式強制收回渠等所占耕之系爭隙地，則蔡漢詩等4 人於97年11月5 日發布實施隙地收回作業要點時，均已非該要點所指稱之實際使用隙地，得依該要點申領土地開墾補償費及土地改良物補償費之隙地使用人，依隙地收回作業要點第7 點規定，不得請求依該要點辦理補償，是被告所屬工程營產中心以101 年12月19日函覆將俟另案判決結果再憑辦理，而未作成准予補償之處分，並無違誤，原告等認被告於其請求後，於2 個月之期間內未為准駁，有應作為而不作為之情事，乃提起課予義務訴願，訴願決定雖為訴願不受理之決定，但未予准許原告補償請求之結論，則無不同，原告猶執前詞，請求撤銷訴願決定，並請求被告應為給付賴玉盆、蔡季全、蔡美英、蔡季安、蔡美霞93,002,371元，給付池漢輝41,719,337元，給付張旗升、張瀞云53,783,269元，及給付黃楊秀綿、黃堉睿、黃文財、黃秋萍35,379,037元之行政處分，為無理由，應予駁回。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭