臺北高等行政法院裁定

原告

臺灣糖業股份有限公司

代表人

陳昭義（董事長）

訴訟代理人

陳岳瑜 律師

複代理人

魏志霖 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

魏國彥（署長）住同上

訴訟代理人

蔡進良 律師

董彥苹　律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國102 年10月11日院臺訴字第1020148155號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、程序事項：原告起訴時，被告之代表人為沈世宏，嗣於訴訟中變更為魏國彥，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、原告為配合行政院民國98年12月2 日成立之「國有土地清理活化督導小組」，於99年4 月成立「土地活化利用小組」，並由經濟部制定「經濟部審查專案投資臺糖土地措施」，就申請租用原告所釋出土地之民間投資人進行資格認定及計畫審查。被告依環境影響評估法（下稱環評法）第5 條第1 項第11款，於101 年11月13日以環署綜字第1010102245號公告（下稱系爭公告）訂定「工廠之設立或園區之開發，位於臺灣糖業股份有限公司釋出之土地（不含釋出後已經目的事業主管機關許可作為工廠或園區之範圍），屬對環境有不良影響之虞之開發行為，應實施環境影響評估」，並自即日生效。原告不服，提起訴願，經不受理駁回後，遂提起本件行政訴訟，聲明：訴願決定及系爭公告均撤銷。

三、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4 條第1 項、第107 條第1 項第10款分別定有明文。次按「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」最高行政法院44年判字第18號著有判例。而此所稱行政處分者，依行政程序法第92條、訴願法第3 條規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為，或前開決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，以及有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者而言。如對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，高等行政法院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。

四、復按「（第1 項）本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。（第2 項）法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」「行政機關訂定法規命令，除關於軍事、外交或其他重大事項而涉及國家機密或安全者外，應依本法所定程序為之。但法律另有規定者，從其規定。」「行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項︰一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。

三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。」「行政機關訂定法規命令，得依職權舉行聽證。」「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」分別為行政程序法第150 條、第151 條第1 項、第154 條第1 項、第155 條、第157 條第3 項所規定。且觀之行政程序法之立法體例，係將行政處分及法規命令分別規定於該法第2 章及第4 章，且該二者之構成要件、必須進行之行政程序及相關法效果……等均不相同，足認行政處分及法規命令迥然相異，無從混同誤認。

五、繼按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；……」「（第1 項）下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……十一、其他經中央主管機關公告者。（第2 項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1 年內定之，送立法院備查。」「有影響環境之虞之政府政策，其環境影響評估之有關作業，由中央主管機關另定之。」為環評法第2 條前段、第5條第1 項第11款、第2 項、第26條所規定。續按「本細則依環境影響評估法（以下簡稱本法）第31條規定訂定之。」「本法第3 條第4 項及第5 項之權責機關為中央主管機關。」「本法所定中央主管機關之權限如下：一、有關全國性環境影響評估政策、計畫之研訂事項。二、有關全國性環境影響評估相關法規之訂定、審核及釋示事項。……五、有關全國性環境影響評估資料之蒐集、建立及交流事項。六、有關全國性環境影響評估之研究發展事項。……十一、其他有關全國性環境影響評估事項。」「本準則依環境影響評估法（以下簡稱本法）第5 條第2 項規定訂定之。」「依『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』（以下簡稱認定標準）認定應實施環境影響評估之開發行為（以下簡稱開發行為），其環境影響說明書（以下簡稱說明書）或環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）之製作，依本準則之規定；本準則未規定者，適用其他法令。」「其他經中央主管機關公告之開發行為，其環境影響評估作業準用本準則之相關規定。」分別為環境影響評估法施行細則（下稱施行細則）第1 條、第2 條、第3 條第1 款、第2 款、第5 款、第6 款、第11款、開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第1 條、第2 條、第48條所規定。

六、經查，被告為發布系爭公告，前先以被告101 年8 月10日公告，依行政程序法第154 條第1 項規定，將「工廠之設立或園區之開發，位於臺灣糖業股份有限公司釋出之土地，屬對環境有不良影響之虞之開發行為，應實施環境影響評估」草案預告，並載明如對上開草案內容有任何意見或修正建議者，請於本預告刊登公報之次日起14日內陳述意見在案（原處分卷第1 至2 頁）；嗣被告綜合各方陳述意見，將上開草案增訂「（不含釋出後已經目的事業主管機關許可作為工廠或園區之範圍）」字句，於101 年9 月24日依行政程序法第155 條規定舉行聽證，列席者有原告、工業局、行政院農委會、高雄市政府環境保護局及相關環保團體，其中原告尚提出將上開草案增加以「如經當地縣市政府認定對環境有不良影響者」始應進行環評之建議修正意見，此亦有會議紀錄暨簽名單、相關意見資料附卷可稽（原處分卷第4 至20頁）。而被告履踐上開行政程序後，方於101 年11月13日發布系爭公告，其上除已記載：「主旨：訂定『工廠之設立或園區之開發，位於臺灣糖業股份有限公司釋出之土地（不含釋出後已經目的事業主管機關許可作為工廠或園區之範圍），屬對環境有不良影響之虞之開發行為，應實施環境影響評估』，並自即日生效。依據：環境影響評估法第5 條第1 項第11款。」等字句，並附系爭公告之總說明（原處分卷第21至23頁），則揆諸上開說明，系爭公告既係被告以環評法中央主管機關之地位，基於環評法之授權，並依行政程序法第4 章有關法規命令之相關程序予以發布，則由此以觀，被告主張系爭公告係法規命令，尚非無據。

七、原告雖以：系爭公告效力所及者僅有原告，不及於其他人民，不符法規命令需對多數不特定人民發生效力之要件；且系爭公告單方面課以原告就其所釋出之土地不分開發單位規模大小，均負擔應實施環評之法義務，限制原告自由管理、出租土地之財產權行使，損害原告之利益，已具備行為、行政機關、公權力、單方性、個別性及法效性要件，更以環評法第5 條第1 項第11款概括規定增加同法第1項 第1 款開發行為的限制，自屬行政處分；且系爭公告未經實質裁量，有裁量怠惰、裁量濫用及違反行政程序法第8 條誠信原則之違法，自應撤銷等情為主張。茲以：

㈠細繹系爭公告，係對原告所有釋出之土地上（不含釋出後已經目的事業主管機關許可作為工廠或園區之範圍）進行工廠設立或園區開發之開發行為，規定應施實施環評，是系爭公告尚難認係針對特定相對人及具體事件所為一次性規制，自非屬行政處分，原告更無從為相對人。次以系爭公告非為公物之設定、變更或廢止，亦非針對原告釋出之土地本身應如何使用為規定，而係就使用原告釋出之土地為工廠設立或園區開發之開發行為應進行環評程序為規定，顯非屬對物之一般處分。再者，原告管領之土地廣遍全國各地，其欲將為何筆土地釋出，又釋出之方式為何均屬未定，則承受原告釋出土地之人亦無從確定或可得確定，即系爭公告之相對人亦無由一般性特徵可得確定，即非屬對人之一般處分；況系爭公告訂定之內容，其效果並非一次完成，而係反覆發生規範效果，即非產生一次性規制效果，僅生法規適用之抽象法律效果，其具體法律效果之發生，尚繫於主管機關就各別開發單位申請許可開發行為之審查結果而定，則系爭公告均未符合行政程序法第92條第1 項、第2 項行政處分之定義。

㈡復查，系爭公告所規制應實施環評義務之人，均係在原告釋出之土地上進行園區設立或工廠開發之不特定多數開發單位，無論原告釋出土地與否，原告均無依系爭公告負擔應實施環評之法律上義務。縱以原告主張系爭公告屬行政處分並非虛妄，然未限制或禁止原告自由處分其土地，亦無使其因系爭公告就相關土地均負有實施環評之法律上義務，是其並非屬系爭處分之相對人，且原告自無需就開發單位於何種條件下應實施環評有所預見，是原告稱系爭公告有違明確性原則，尚非可採。至於原告所謂系爭公告造成其釋出之土地乏人問津、出租價值減損，充其量僅能謂係經濟上利益受損害，而非屬法律上權利或利益受損害，亦難認原告係系爭公告之法律上利害關係人，而得提起本件撤銷訴訟。

㈢再者，參諸前揭系爭公告之發布，被告已依行政程序法第4 章法規命令之相關規定，就系爭公告內容之訂定，係先經過法規草案預告程序，並舉辦公聽會，邀集各機關、團體研討商議並評估審酌各方提出之意見後，始作成之決定，是系爭公告已完備行政程序法就法規命令所要求之全部程序。至於原告其餘有關系爭公告實質內容違法或不當之主張，容係日後承受原告釋出土地之開發單位向被告或地方環評主管機關提出環評之申請後，若經否准遭駁回，開發單位自得以駁回處分相對人之身分提起行政救濟，並非無任何救濟之機會，且此亦非原告所得置喙，是原告此部分之主張，亦無從執為其得以系爭公告之相對人或利害關係人之身分，進而得提起本件撤銷訴訟之證明。

八、綜上所述，系爭公告既非屬行政處分，自不得為撤銷訴訟之標的，是原告對於非屬行政處分之系爭公告提起本件撤銷訴訟，其起訴欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107 條第1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。又關於系爭公告及訴願決定是否合法，應否予以撤銷，乃訴之有無理由之實體問題，基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既為不合法，自無再審究關於系爭公告及訴願決定是否合法，應否予以撤銷之實體問題，併此敘明。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院詳加斟酌後，或與本件之爭執無涉，或對裁定結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第二庭