臺北高等行政法院判決

103年7月9日辯論終結

原告

聯強國際股份有限公司

代表人

苗豐強（董事長）

訴訟代理人

黃冠豪 律師

訴訟代理人

黃韻如 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

魏國彥（署長）

訴訟代理人

潘正芬 律師

訴訟代理人

陳修君 律師

複代理人

許世賢 律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院中華民國102年2月8日院臺訴字第1020123088號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告起訴時，被告之代表人為沈世宏，嗣變更為魏國彥，並由魏國彥承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告為乾電池及資訊物品之輸入業者，被告委託誠品聯合會計師事務所（下稱誠品會計師事務所）於民國100 年10月間查核原告自97年7 月至100 年8 月之營業（進口）量相關帳籍憑證，認原告未依廢棄物清理法第16條規定申報繳納乾電池及資訊物品之回收清除處理費（下稱處理費），應補繳金額分別計新臺幣（下同）434 元及17,762,513元。惟原告廢資訊物品基金帳戶截至100 年第4 期止，尚溢留可扣抵金額為98,698元，扣除上述短漏應補繳之資訊物品處理費後，短漏應補繳之資訊物品處理費計17,663,815元，乃於101 年11月2 日以環署基字第1010100148號函（下稱原處分）請原告於文到45日內補繳97年7 月至100 年8 月乾電池及資訊物品回收清除處理費434 元及17,663,815元，如逾期未完納，將移送強制執行及告發處分，並處應繳納費用1 倍至2 倍之罰鍰。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

三、原告主張：（一）原告於97年2 月間以電話向被告詢問，得知2.5 吋硬式磁碟機（下稱硬碟機）係使用於筆記型電腦，而應繳納處理費之硬碟機，係以安裝於桌上型電腦內之3.5吋硬碟機，故原告進口之2.5 吋硬碟機免繳回收處理費，並同意扣抵；依行政程序法第95條第1 項之規定，被告以上開電話告知事項亦屬行政處分。再者，被告於97年7 月委託安永會計師事務所，針對原告93年7 月至97年6 月間申報處理費進行查核，查核後並未要求原告繳納2.5 吋硬碟機處理費，僅作成原告須補繳進口3.5 吋硬碟機之處分。原告委託安永會計師事務所之查核及認定，依行政程序法第2 條第3項之規定，自視為被告之公權力行為，因此被告已對原告作成2.5 吋硬碟機無庸繳納回收清除處理費之處分。由上可知，被告基於便宜行事之考量，當時對業者就2.5 吋硬碟機並無徵收處理費，如今被告逕自推翻先前認定，有違行政程序法第8 條誠信原則之「禁反言原則」。（二）被告於100 年10月間查核原告自97年7 月至100 年8 月間之申報資料時，始告知原告應繳納2.5 吋硬碟機之處理費，顯與97年間所作成免繳納之處分內容相異，97年之處分因而遭廢止，依行政程序法第125 條前段之規定，自廢止時即100 年10月起向後生效，不得溯及自97年7 月生效。因此，被告要求原告補繳該期間內之處理費，顯有違誤。（三）被告於97年間對原告數次作成2.5 吋硬碟機免繳處理費之處分，原告信賴此處分，並據以對2.5 吋硬碟機之進貨成本估算、會計帳務處理與銷售策略等商業經營活動行為，而反應於97至100 年間之財務報表，並完納各該年度之稅捐等，在客觀上亦因正當合理之信賴而獲有利益。又商業會計法雖規定會計帳冊等資料應保存5 年，然而原告下游客戶不在原告可支配範圍，其或因年代久遠無法提供出口報單，或無從提供聲明書，誠品會計師事務所於100 年10月間查核時雖稱，只要原告可提出相關憑證資料，被告可同意其扣抵等語，難以採認。是以，原處分要求原告補繳處理費，嚴重侵害原告該期間內，已進行商業經營活動所獲致正當合理之信賴利益，依行政程序法第8 條後段之規定，應予撤銷。（四）原處分所援引之行政院環境保護署（下稱環保署）有關廢資訊物品公告及其頒訂之「應回收廢棄物責任業者管理辦法」，均屬被告依據廢棄物清理法第15條規定所授權公布之行政命令，依釋字第394 號、第402 號解釋理由書，其授權目的、內容及範圍，應具體明確。然觀諸該法第15條，僅有繳納處理費之規定，但未就繳納之義務人、廢棄物種類及費率為規定，顯有違明確性原則，自不得作為徵收處理費之依據。況處理費屬特別公課，為避免行政機關假課徵公課之名，而達增加財政收入之實，公課之徵收應有法律保留之正當性，以確保人民之財產權，其徵收目的、用途、對象、費率評定之原則與期限等項，應以法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，其授權應符合具體明確始可。是以，廢棄物清理法第15、16條規定，將處理費之費率核定、責任業者辦理登記、申報、繳納方式、流程、期限、扣抵、退費及其他應遵行事項等，抽象概括授權予行政機關訂定，其合憲性顯有疑義。又查，被告99年12月27日環署廢字第0990116018號公告，對於應回收物品中之「硬式磁碟機」並無明確定義，是否泛指所有之「硬式磁碟機」，殊有疑問；尤其2.5 吋硬碟機是安裝在筆記型電腦，而3.5吋硬碟機係安裝在桌上型電腦，兩者用途大相逕庭，故被告之公告內容更應清楚區分，否則有違明確性原則，自不得作為徵收處理費之依據。（五）被告所舉100 年5 月9 日環署基字第100031022 號函、100 年5 月11日環署基字第100031539 號函，係被告對個別業者所為函覆，既非法律或法規命令，難認對原告發生效力；且該等函文皆於100 年才出具，依法規不溯及既往原則，自不能適用於本件97年7 月所發生之事實。至於被告所舉「環保署應回收廢棄物營業量申報系統網頁Q&A 歷年問答集」，僅係對一般民眾之問答集，既非法律，亦非依廢棄物清理法所授權之法規命令，難認符合法律保留原則等語。並聲明求為判決：訴願決定及原處分關於命原告繳納2.5 吋硬碟機之處理費17,762,230元部分均撤銷。

四、被告主張：（一）被告依廢棄物清理法第15條第2 項規定「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」，於99年12月27日以環署廢字第0990116018號修正公告，公告事項之資訊物品欄中載明「硬式磁碟機」，並未區分2.5 或3.5 吋硬碟機，均為被告公告應回收廢棄物之責任物。（二）關於2.5吋硬碟機應如何申報或繳納回收清除處理費，被告歷來均採一貫之原則，即日後組裝於筆記型電腦、非屬列管之責任物者，或不在國內廢棄者之出口扣抵情形，始得再行扣除。經查，原告於97年7 月至100 年8 月間所輸入之2.5 吋硬碟機合計1,144,965 個，先前皆未申報繳納處理費，經查核後，由原告提供相關資料並據以計算，間接與直接出口可扣抵82,904個、裝置於筆記型電腦且已取得相關文件資料與聲明書14,526個、經被告判定非公告列管責任物且已取得相關文件資料與聲明書686,517 個，故仍有應繳納處理費之數量有361,018 個，據以認定原告應補繳金額17,762,230元，並無違誤。（三）原告於97年查核當時，2.5 吋硬碟機無法裝置在個人電腦當中使用，實務上也都大多作為筆記型電腦使用，因此在計算過程當中，業者不必另外再準備證明文件，並簡化行政作業程序，避免一退一補方式造成受查業者的困擾。是以，被告並未對原告作成毋庸繳納處理費之處分，遑論事後廢止。（四）另按廢棄物清理法第20條規範之協力義務，原告如未能保存商業會計法所規範保存年限之會計憑證或相關資料，以資證明系爭2.5 吋硬碟機可予扣抵或扣除，依未能證明可予扣抵或扣除之實際進口量繳納回收清除處理費，其不利益自應由原告負擔；況原處分僅係要求原告依法補繳，並未依此裁罰，被告已就原告有利及不利事項一併注意。

（五）按人民主張信賴保護原則時，應以有信賴基礎存在為前提，且該信賴基礎必須為行政機關表現在外具有法效性之決策如行政命令或行政處分；查被告對於現行硬式磁碟機申報繳費與扣除認定原則，並無差別待遇，至於97年2 月間對原告所為之查核，僅係會計師事務所因應當時時空背景所為簡化行政作業程序之處理，故本件並無原告主張之信賴基礎。被告認定原告於97年7 月至100 年8 月間輸入之2.5 吋硬式磁碟機應補繳處理費1,776 萬2,230 元，並未違反信賴保護原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本院之判斷：

（一）按廢棄物清理法第15條規定：「（第1 項）物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。（第2 項）前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍，由中央主管機關公告之。」第16條規定：「（第1 項）依前條第二項公告之應負回收、清除、處理責任之業者（以下簡稱責任業者），應向主管機關辦理登記；製造業應按當期營業量，輸入業應按向海關申報進口量，於每期營業稅申報繳納後十五日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。（第2 項）前項輸入業於向海關申報進口量時，應同時申報容器材質及其他經中央主管機關指定之物品或容器規格等資料。（第3 項）製造或輸入之物品或其包裝、容器，不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物之責任業者，得檢具相關證明文件扣抵營業量、進口量或辦理退費。（第4 項）第一項責任業者辦理登記、申報、繳費方式、流程、期限、扣抵、退費及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。（第5項）第一項之費率，由中央主管機關所設之資源回收費率審議委員會依材質、容積、重量、對環境之影響、再利用價值、回收清除處理成本、回收清除處理率、稽徵成本、基金財務狀況、回收獎勵金數額及其他相關因素審議，並送中央主管機關核定公告；資源回收費率審議委員會設置辦法，由中央主管機關定之。」第18條第1 項規定：「依第十五條第二項公告之物品或其包裝、容器，經食用或使用後產生之一般廢棄物（以下簡稱應回收廢棄物），其回收、貯存、清除、處理，應符合中央主管機關之規定；其回收、貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」第51條第1 項規定：「未依第十六條第一項規定繳納回收清除處理費者，經限期繳納，屆期仍未繳納者，移送強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰；提供不實申報資料者，除追繳應繳納之回收清除處理費外，並處應繳納費用一倍至三倍之罰鍰，屆期仍未繳納者，移送強制執行。」被告依廢棄物清理法第16條第4 項授權所訂定之「應回收廢棄物責任業者管理辦法」第2 條第1 款、第3 款前段及第6 條第1 項分別依序規定：「本辦法專用名詞定義如下：一、責任物：係指物品或其包裝、容器經中央主管機關依本法第15條第2 項公告者，及該物品或其包裝、容器之原料。……三、進口量：係指輸入業者自國外輸入責任物之量……」、「責任業者應自中央主管機關公告應負回收、清除、處理責任之日起，於每單月30日前，依其前2 個月之責任物之營業量或進口量及中央主管機關核定之費率，向中央主管機關指定之金融機構代收專戶繳納回收清除處理費。」可知，凡輸入被告公告應回收之責任物者，即負有申報、登記及繳納回收清除處理費用之義務。

（二）經查，被告依廢棄物清理法第15條第2 項之授權，於92年6 月13日以環署廢字第0920042910號公告「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」，迄今歷經多次公告修正，而行為時適用之被告96年6 月25日環署廢字第0000000000號公告「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」，有關「資訊物品」定義為：「筆記型電腦、主機板、硬式磁碟機、電源器、機殼、監視器（包括CRT 及LCD）、印表機、鍵盤（使用於電腦週邊之輸入設備，但不包括數字鍵盤，自96年7 月1 日起實施）」；嗣以99年2 月27日環署廢字第0990116018號修正之公告亦未變更上開內容。衡諸上開公告就廢棄物品名、定義、性質及責任業者範圍均有明確規定，並無違反明確性原則，是凡屬上開定義下之進口資訊物品，即應由製造及輸入業者負責回收清除處理。而本件有關硬式磁碟機應繳納處理費之公告，自92年迄今均未改變，且公告之「硬式磁碟機」並無2.5 吋或3.5 吋等規格限制，解釋上自難認為硬碟機僅限於3.5吋。而原告亦未接獲無庸繳納進口2.5 吋硬碟機處理費之公文，可知2.5 吋硬碟機自始均屬需繳納處理費之責任物，應堪認定。又查，本件原告係被告公告應負回收清除、處理商品責任之乾電池及資訊物品之輸入業者，經被告委託誠品聯合會計師事務所於100 年10月間至原告營業處辦理營業（進口）量查核作業，查核結果發現原告於97年7月至100 年8 月間，未依規定申報繳納乾電池及資訊物品之處理費分別為434 元及17,762,513元，有誠品會計師事務所出具之工作執行報告影本在卷可稽。從而，被告依查核結果核定原告應補繳處理費，惟原告廢資訊物品基金帳戶截至100 年第4 期止，尚溢留可扣抵金額為98,698元，經扣除後，乃依廢棄物清理法第16條及第51條規定，以原處分命原告於文到45日內依規定補繳乾電池及資訊物品之處理費各434 元及17,763,815元，如屆期未完納，移送強制執行及告發處分（原告就被告認定其於97年7 月至100年8 月間輸入2.5 吋硬碟機之處理費17,762,230元部分不服，其餘283 元不爭執），於法尚無不合。

（三）至於原告指摘被告於97年間已為免繳處理費之處分，原處分違反禁反言之誠信原則、信賴保護原則乙節：

⒈原告主張該公司經理陳詠慧於97年初以電話向被告詢問，經承辦人員告知2.5 吋硬碟機免繳處理費云云。惟證人陳詠慧到庭結證稱：我不曾接獲被告任何通知或公告說明2.5 吋硬碟機相關作業規則改變，均須申報再準備可扣抵相關文件，才能扣除處理費；我不知道2.5 吋硬碟機有無免繳之規範或公文；我是詢問被告負責資訊電子產品業者之第四組鄭啟璞組長，他沒有表示2.5 吋硬碟機非責任物，也沒有明白表示2.5 吋硬碟機不需要申報，他只是查核時詢問未繳費之原因，我說沒繳費之產品是2.5 吋硬碟機及外接式硬碟機，他無任何表示，未說無庸繳交，也未表示要繳，我是問其他業者才有如此認定等語（見本院102 年12月5 日準備程序筆錄第5 、6 頁），是原告主張被告於97年間已以口頭作成免繳處理費之處分云云，難以採認。

⒉原告另主張被告於委託安永會計師事務所於97年間查核時，確實知悉其未申報繳納2.5 吋硬碟機處理費，卻未提出異議，事後亦未命原告補繳，可證被告當時認定2.5 吋硬碟機非屬責任物云云。經本院就有關進口硬碟機繳納處理費之查核程序，傳喚證人賴明陽會計師到庭結證稱：我現在是誠品會計師事務所之會計師，於97年間是安永會計師事務所之會計師，擔任查核計畫的協同主持人，迄今均擔任查核計畫的協同主持人或主持人，就硬碟機之進口報單品名、數量等項目與相關帳冊資料比對查核，彙整出具工作執行報告提供被告作為行政處分之參考。依據廢棄物清理法及相關公告之規定，只要是硬碟機均屬應申報繳費之責任物，並未因尺寸有異而為不同處理。有三種情況可扣除或扣抵，第一種是出口責任物如不在國內廢棄，則檢附證明文件予以扣除；第二種情況是硬碟機已裝設在筆記型電腦中，因為筆記型電腦是另外一種應繳費責任物，因此若進口硬碟機已於進口時繳費，後來裝設在筆記型電腦中也可舉證扣除；第三種情況是硬碟機裝設在非屬列管責任物中，那麼也可提出相關證明文件向被告申請扣除。97年度查核當時2.5 吋硬碟機無法裝置在個人電腦中使用，絕大多數裝在筆記型電腦使用，因此在計算過程中業者不必提供額外之證明文件，以簡化行政作業程序，避免一退一補方式來造成受查業者的困擾，直接以最終是否有短漏營業量來進行核算；但於98年以後因2.5 吋硬碟機可裝設在個人電腦中，被告開始要求進口商提出更多資料來證明是否可扣除。又會計師進行查核時，最終目的在於計算查核期間最後結果是否有短漏或溢繳，至於各期有無短報或溢繳非其關心之重點，因此業者每期申報是否正確與會計師查核工作無關；換言之，我們於業者申報後依被告要求進行查核，僅針對查核期間應申報總數是否有短漏向被告報告，並不表示認同進口商每一期申報的金額數量是正確與否等語（見本院102 年10月24日準備程序筆錄）。另參諸卷附「安永會計師事務所97年度公告指定物品類責任業者營業（進口）量相關帳籍憑證查核計畫工作執行報告」（下稱查核工作報告）之會計師工作底稿，會計師查核後會以紅色及黑色鉛筆註記，其中編號3130工作底稿有關「原申報營業量」、「原申報費率」及「原應繳納金額」等3欄位中之每筆數據旁打紅色短線，該頁底端並以鉛筆註明「核與營業量申報表相符」，可知該工作底稿係驗證原告營業量申報表之應繳納金額計算是否異常；另編號3120至3123工作底稿有關「繳款金額」欄位中之部分數據旁打紅色短線，可知該工作底稿係核對原告之繳納金額；至編號3124工作底稿中有關「當期申報金額」欄金額大於「當期已核金額」欄金額之部分，即原告主張之溢繳處理費扣抵情形，惟查核人員僅於「當期累計短溢繳金額」欄中最後一期之數據旁打紅色短線以外，並無任何其他註記及說明，可知會計師對該兩筆之扣抵並未進行實質查核。另參酌編號3100、3110、6000、6100工作底稿有關進口數量之記載，其中「2.5 吋」及「外接式」欄位部分，會計師未為任何註記，可知會計師對於進口數量核查並未將「備註」欄位為「2.5 吋」及「外接式」之部分納入統計，此與證人賴明陽前開證述當時2.5 吋硬碟機幾乎用在筆記型電腦，為避免一退一補造成業者負擔，故簡化查核程序，僅查核最終總數是否有短漏，並未針對每期申報數量、金額是否正確進行查核等語相符。從而，原告以會計師針對其扣抵溢繳處理費未表示反對意見，且會計師對於營業量之核對未含2.5吋硬碟機為由，即認被告同意2.5 吋硬碟機免繳處理費云云，尚屬速斷，難以採認。綜上，被告於97年間未為進口2.5 吋硬碟機免繳處理費之處分，其於100年間查悉原告未繳交97年7 月至100 年8 月之處理費，在未逾越稽徵期限之情況下，所為原處分命原告補繳處理費，自無廢止原處分之問題，亦無違反禁反言之誠信原則。

⒊又按人民主張信賴保護原則時，應以有信賴基礎存在為前提，且該信賴基礎必須為行政機關表現在外具有法效性之行政命令或行政處分等決策。被告認定原告於97年7 月至100 年8 月間輸入2.5 吋硬碟機須繳納處理費，業經廢棄物清理法授權被告公告明確，被告對於廠商進口2.5 吋硬碟機，並未以行政命令或行政處分免繳處理費，應無信賴基礎之形成。且被告以原處分命原告補繳處理費，係依據前揭廢棄物清理法之規定為之，亦無撤銷任何行政處分或改變任何行政作為，致使民眾權益受損，故本件無信賴保護之適用。且被告委託安永會計師事務所進行查核，其查核報告係供被告作為後續稽催之參考，並非被告作成之處分，自難執該報告作為原告主張信賴之基礎，故原告認本件應有信賴保護之適用云云，尚難認屬有據。

六、綜上所述，原告起訴主張各節，均無足採。是被告以原告係乾電池及資訊物品之輸入業者，自97年7 月至100 年8 月間未依廢棄物清理法第16條規定申報乾電池及資訊物品之處理費，遂依廢棄物清理法第16條、第51條第1 項規定，以原處分命原告於文到15日內補繳金額分別為434 元及17,762,513如逾期未完納，將移送強制執行，並處應繳納費用1 倍至2倍罰鍰部分，其認事用法，均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，起訴請求撤銷訴願決定及原處分關於資訊物品處理費17,762,230元部分，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，原告聲請調查證據部分，亦無必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭