臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)102年度訴更一字第123號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 04 月 02 日
• 法官: 王碧芳、高愈杰、陳秀媖
• 法定代理人: 吳秀明
• 原告: 林清泉即新世紀廣告企業社法人
• 被告: 公平交易委員會

臺北高等行政法院判決
102年度訴更一字第123號104年3月5日辯論終結原 告　林清泉即新世紀廣告企業社
訴訟代理人　崔百慶　律師（兼送達代收人）
複 代 理人 王柏棠　律師
被 告　公平交易委員會
代　表　人　吳秀明（主任委員）
訴訟代理人　邱淑芬
王政傑（兼送達代收人）
上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國101 年8 月3 日院臺訴字第1010138939號訴願決定，提起行政訴訟，經本院判決後，最高行政法院以102 年度判字第586 號判決發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣行政院勞工委員會（民國103 年2 月17日改制為勞動部，下稱勞動部）於94年11月18日公告規定雇主聘雇外國人必須先行辦理國內招募，並指定香港商蘋果日報出版發展有限公司（下稱蘋果日報）、中國時報文化事業股份有限公司（下稱中國時報）、聯合報股份有限公司（下稱聯合報）、自由時報企業股份有限公司（下稱自由時報）等事業所發行之報紙（以下合稱系爭四大報）始可刊登國內求才廣告（下稱外勞稿），勞動部並於97年8 月25日公告規定前開外勞稿之版面規格及字體大小樣式。原告為報紙廣告代理商，被告依據檢舉調查結果，認原告自97年12月間與蘋果日報接洽外勞稿承攬事宜，介入外勞稿業務市場，促使蘋果日報、中國時報及聯合報等3 家報紙業者（下稱系爭3 家報社）不為價格之競爭，致98年1 月、4 月產生大幅調漲外勞稿價格之情形，而「實質獨家代理」系爭3 家報社就雇主依據雇主聘僱外國人許可及管理辦法規定刊登外勞稿業務，為以不正當方法使他事業不為價格之競爭、參與聯合行為，違反公平交易法第19條第4 款規定，乃依同法第41條第1 項前段規定，以101 年2 月7 日公處字第101009號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰新臺幣（下同）300 萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，本院以101 年度訴字第1491號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，被告不服，提起上訴，經最高行政法院以102 年度判字第586
號判決發回本院更為審理。
二、原告主張略以：
㈠最高行政法院102 年度判字第586 號判決認定公平交易法第19條第4 款「以脅迫、利誘或其他不正當方法，使他事業不為價格之競爭、參與結合或聯合之行為」不以具有「脅迫、利誘」之手段為限，僅係個案見解，該條款之「不正當方法」係屬不確定法律概念，依司法院釋字第432 號解釋，仍應符合法律明確性原則，倘依最高行政法院之見解，將使受規範者無法預見其何種作為或不作為構成義務之違反及所應受之懲戒，被告雖認定原告係因所謂「穿針引線」之行為，符合公平交易法第19條第4 款所稱之「其他不正當方法」，惟何謂「穿針引線」？已難以理解，原告亦無法預見自己之行為構成該條款之規定。徵諸司法院釋字第432 號解釋理由書、釋字第521 號、第545 號、第633 號、第702 號等解釋之意旨，可得知公平交易法第19條第4 款之解釋若如被告之見解，勢必使該條款違反法律明確性原則；另最高行政法院102 年度判字第586 號判決第18頁第6 行略謂「原判決就此攸關判決結果之重要攻擊防禦方法，未依職權予以調查釐清……」，係指被告並未提出足以支持其論點之具體事證，被告若仍欲堅持其主張，應舉出具體事證以實其說，不得僅以「穿針引線」之空泛言詞，作為處罰之依據。
㈡依原告與各報社間之商業模式及法律關係而言，原告不可能成立聯合行為，被告認定原告實質獨家代理，顯有違誤：
⒈就商業模式而言，原告僅是各報社眾多廣告商之一員，廣告主支付原告廣告費用後，原告再依廣告主之要求尋求刊登之報社，報社視刊登則數給予原告退佣，原告與其他廣告商相同，僅係負責為報社招攬廣告業務，並無決定價格之權利。而原告於本件中亦僅為一般產業正常之商業行為，爭取較優惠廣告成本以及提升公司廣告業務量，並無涉及任何不法行為；就法律關係而言，原告以自己名義為報社招攬廣告，原告及報社間之法律關係應係民法第576 條之行紀契約，依民法第577 條，委任之規定亦在適用之列。依民法第532 條及第535 條等規定以觀，於各報社未構成聯合行為之前提下，原告實亦無成立聯合行為之餘地。⒉另依聯合報98年6 月24日聯廣字第98202 號函（下稱聯合報98年6 月24日函）之說明四、自由時報98年6 月16日自由行字第127 號函（下稱自由時報98年6 月16日函）、中國時報98年6 月22日中公法字第980092號函（下稱中國時報98年6 月22日函）說明二、蘋果日報臺灣分公司98年6
月18日098 蘋文字第0075號函（下稱蘋果日報臺灣分公司98年6 月18日函）說明三之意旨，足證原告並無決定外勞稿價格之權利，且因自由時報並未參與，在系爭四大報並非全部成立或參與聯合行為之情形下，外勞稿之價格仍然全部發生調漲之結果，足證外勞稿調漲，乃受市場機制所影響，不得歸咎於原告。
㈢被告謂公平交易法第19條第4 款所規範之行為，無須等待結果發生、損害擴大後，始得干預。亦即事業已違反法律之禁制規定，從事影響他事業決定之行為，而該等他事業「不為價格之競爭、參與結合或聯合之行為」是否完成或實質發生限制競爭或妨礙競爭之結果，均不影響行為人已該當公平交易法第19條第4 款規定。且前揭規定亦不以原處分機關同時對他事業依法作成「認定及禁止聯合行為」之事後處分為前提，被告依前揭意旨，認為公平交易法第19條第4 款所規定者係行為犯，應予贊同；則外勞稿價格縱令如被告所稱「原告系爭促成行為舉動促使3 家報社98年1 月大幅調漲」云云，惟被告查無任何證據足以證明原告有所謂之「繼續促成行為舉動」，則上開推論純屬臆測，又縱有被告所謂「機制」且仍繼續運作，亦與原告無涉；另外勞稿價格於98年1 月間調漲後，同年4 月間又調漲之原因有多端，例如因應市場狀況、面臨求職旺季、成本考量等，且各報社亦均係自行決定調漲與否，與原告無涉，被告所述「自應以原告行為本身對市場競爭及交易秩序造成之危害程度及持續期間終了時計算裁處權時效」云云，顯然違反行政罰法第27條第2 項之規定，於法無據；退萬步言，原告縱有穿針引線行為，亦係發生於98年1 月之前，98年3 月間原告僅與蘋果日報聯繫，蘋果日報事後是否有與中國時報、聯合報聯繫與原告全然無關，系爭3 家報社調漲價格之直接效果之責任不得歸咎於原告。又縱各報社確因原告之行為而調漲外勞稿之價格，其調漲價格係發生於98年1 月間，依被告所謂公平交易法第19條第4
款所規定者係行為犯之理論及行政罰法第27條第2 項之規定，應自行為終了時之98年1 月起算裁處權時效，且公平交易法第19條第4 款屬即成犯，本不生行為繼續或狀態繼續之問題，被告裁處罰鍰時，裁處權已罹於時效，至各報社於98年4 月間調漲價格，應係各報社之另一行為，與原告無涉。
㈣且由原告、其他代理商及各報社代表赴被告陳述之內容，足證系爭3 家報社，均係自行決定調漲外勞稿之價格，原告根本無從參與各報社之決策過程，亦無從判斷彼等於決定調漲之過程中，彼此間是否有聯合行為？故原告顯無「系爭促成行為舉動」或「穿針引線」等行為，被告認為系爭3 家報社自98年4 月至100 年12月獲取不法利得1 億3 千萬餘元云云，惟前揭金額係各大報之行為及利得，本不得歸咎於原告，且被告並未就報社之發行成本、印務成本、紙張成本及編採成本深入探究，而僅計算其表面上之利得，顯然無據；另據被告所統計，98年4 月至12月公告廣告原告共承攬5,739 則，99年1 月至12月共14,395則，100 年1 月至12月推估21,148則，推究原因應與當時適逢金融海嘯過後，不少行業需引進外勞有關，被告竟誤將整體市場的成長，指稱為原告之不當利得，顯然漠視當市場規模擴增時，原告需增加大量勞務成本，而將原告因市場擴大時所增加之營業額均誤認為原告之不法利得，完全未考慮原告所增加之成本，有所違誤，且被告僅處罰原告，對於獲利之報社未予處罰，原告難昭折服；再者，被告並未考慮本件涉及裁處權時效及原告行為之數目等，依被告所言，處罰原告之原因既係「穿針引線」之行為或「促成行為之舉動」，並不以各報社是否實際受影響而調漲價格或為聯合行為為要件，則欲評價原告造成之損害並予以處罰，亦僅只能以穿針引線或促成行為之舉動本身為準，不應以各報社是否真正調漲價格及調漲多少為判斷標準，又價格調漲後一直維持該價格之情形，既非原告所能控制，本不應作為計算處罰金額之依據，否則將使原告需為後來所有的漲價狀態負責，又無期間之限制，顯不公平。依被告所稱原告違法行為之期間應算至被告裁處時，只要價格維持調漲之狀態，則原告違法期間一直存續下去，並無所謂時效問題，此見解將使法律關係長久處於不確定狀態，致裁處權之消滅時效制度澈底瓦解，顯然無稽，原處分以原告自98年1
月前之事實，迄系爭3 家報社同年4 月間之行為併為裁處之依據，顯有違誤等語，並聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯略以：
㈠原告取得系爭3 家報社之實質獨家代理，使上游報社不為價格競爭之行為、參與聯合行為，確實合致公平交易法第19條第4 款規定之不正當方法：
⒈按公平交易法第19條第4 款之立法目的在於預防限制競爭，禁止以不正當方法取得市場力量，事先防免限制競爭之情事。而「不正當方法」在認定上應自行為人之動機、目的、手段、市場地位、所屬市場結構、商品特性、履行情況及商業倫理等綜合研判。舉凡促使他事業不為價格競爭或參與結合、聯合行為之方式或手段，違反商業倫理及效能競爭，對競爭秩序產生不良影響而具可非難性，且有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，均屬之。倘事業基於限制市場競爭之目的，透過垂直限制之手段，抑制其上游或下游市場競爭，造成價格提高之反競爭效果，即屬不正當方法。
⒉查雇主聘僱外國人應先行辦理國內招募，並於勞動部所指定系爭四大報等事業所發行之報紙刊登外勞稿，該外勞稿之版面規格及字體大小須相同一致，故外勞稿具標準化而屬同質產品，價格為各報社間之主要競爭因素。原告自承於98年1 月12日前幾乎未承接外勞稿業務，惟原告認為倘能穩定外勞稿價格，利潤應相當可觀，原告欲穩定外勞稿價格之動機，即具限制市場競爭之目的；次查原告於97年12月至98年1 月間陸續與系爭四大報洽談合作，並與系爭3 家報社就外勞稿業務達成合作協議，原告取得蘋果日報「包版」，其外勞稿繳社價每件最低3,360 元；嗣後亦取得中國時報及聯合報之優惠條件，其外勞稿繳社價每件3,500 至3,948 元，較其他廣告代理商（每件4,200 元）為低。原告取得外勞稿業務之包版及具累退式非線性定價之優惠措施，實質上已等同由原告單獨代表系爭3 家報社從事外勞稿市場內的廣告代理活動，其他廣告代理商已難以直接向報社發稿，故原告確已實質獨家代理系爭3 家報社之外勞稿業務，產生上游報社間及下游廣告代理商間的限制競爭效果，使原應相互競爭的上游報社，透過原告集中收取稿件，不再以價格作為主要競爭因素，同時亦阻礙其他廣告代理商參與外勞稿市場之競爭，限制各家廣告代理商於同一報社間之競爭。是原告透過取得蘋果日報之包版及中國時報、聯合報之優惠條件，形成實質獨家代理之垂直限制手段，抑制其上游報社及下游廣告代理商間之競爭，乃造成98年1 月及4 月外勞稿價格巨幅提高之限制競爭結果，實屬公平交易法第19條第4 款規定之不正當方法。⒊次按公平交易法第4 條規定，二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為，為公平交易法所稱之「競爭」。倘上游報社在外勞稿市場並不以價格為主要競爭因素，以爭取下游廣告代理商交易機會之行為，即屬「不為價格之競爭」；再按公平交易法第7 條規定，事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為，為公平交易法所稱之「聯合行為」。倘事業以其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定外勞稿之價格，相互約束事業活動之行為，即屬「聯合行為」。再者，公平交易法第19條第4 款所規範之事業使他事業參與聯合行為，僅須該事業之行為本身已具有限制競爭或妨礙競爭秩序之可能或達到抽象危險性即可構成，無須發生報社間實際上違反聯合行為而遭裁處之結果。
⒋查蘋果日報於97年下半年開始經營外勞稿，繳社價約在800 元至1,600 元間，98年1 月間與原告達成包版共識後調高繳社價至3,360 元，並希望原告未來能逐漸提高繳社價，嗣後於98年4 月即調高繳社價至5,600 元。中國時報於98年1 月初同意給予原告具優惠條件之繳社價，即依其每月發稿數量之累退式非線性定價，如每則4,200 元（發稿量10至50則），98年4 月再調漲，如每則7,200 元（發稿量10至75則）。聯合報亦於98年1 月間給予原告具累退式非線性定價之繳社價，如每則3,948 元（發稿量1 至200
則），98年4 月再調漲，如每則6,768 元（發稿量1 至200 則）。在市場集中度高、參進障礙高、產品同質化高、產品需求彈性低等市場條件下，較易促成聯合行為，倘再透過訊息交換，使同業間更容易掌握彼此經營狀況與訂價水準，以免除因市場不確定所致的供需變化，即更有成立聯合行為之危險性。本件所涉之報業市場乃典型寡占市場，市場集中度及參進障礙高，再者，外勞稿之規格與形式須依政府公告之樣式刊登，係屬同質化程度高之產品，且即使價格漲幅高，廣告主仍須依法刊登，產品需求彈性低。原告於前述之市場條件下，居中促成包版及優惠措施，透過洽談合作條件、以傳真通知外勞稿價格等訊息交換，已使報社間掌握彼此外勞稿之經營狀況與訂價水準，實具促使系爭3 家報社有參與聯合行為之危險性。
㈡原告促使系爭3 家報社不為價格之競爭後，外勞稿價格漲幅遽增且變異程度降低，外勞稿於該期間維持於高價位，是原告98年1 月及4 月之違法行為屬繼續性之一行為，原處分並未逾行政罰法之裁處權時效：
⒈按行政罰法第27條規定，倘行為人藉由其意思發動，於實現處罰構成要件後成立違法狀態，在繼續之時間內違法狀態並未有重大改變，並基於其意思繼續維持該違法狀態，此屬行為之繼續，其裁處權時效於行為終了時起算。查97年10月蘋果日報參進外勞稿市場前，各報雖有調漲價格但漲幅至多100 ％，蘋果日報參進引發各報進行價格戰期間，漲幅亦僅有14％（如蘋果日報於97年11月間由1,400 元調漲至1,600 元）至37.5％（如蘋果日報於97年12月間由800 元調漲至1,100 元），惟98年1 月間漲幅高達425 ％至600 ％（蘋果日報、中國時報及聯合報從約600 元至800 元間，上漲至約4,200 元間），漲幅遽增且價格變異顯較97年為少。原告於98年1 月促使系爭3 家報社大幅調漲外勞稿繳社價，於實現處罰構成要件後成立侵害市場競爭及交易秩序法益之違法情狀，並自98年1 至4 月間，原告繼續維持其促使系爭3 家報社不為價格之競爭、參與聯合行為之意思，使系爭3 家報社外勞稿價格呈現僵固且未有波動之現象，仍維持於高價位。倘其中一報社「為價格之競爭」，將無發生外觀上98年4 月外勞稿價格再次同步大幅調漲之情形，而此僅有原告繼續從事系爭促使行為得以解釋外勞稿價格之僵固現象，故原告系爭行為屬繼續性之一行為。
⒉查原告發刊外勞稿則數占系爭3 家報社外勞稿則數之比例，蘋果日報部分，98年起蘋果日報外勞稿業務已由原告獨家代理包版，是原告發刊外勞稿則數占蘋果日報外勞稿則數之比例為100 ％；中國時報部分，原告98年間發刊外勞稿則數占中國時報外勞稿則數比例為95.1％；聯合報部分，原告98年間發刊外勞稿則數占聯合報外勞稿則數之比例為69.8％至100 ％；可知原告98年起發刊外勞稿則數占系爭3 家報社外勞稿則數之比例甚高，實質上已形成將外勞稿稿件集中至原告之效果，另其他廣告代理商證稱「在外勞稿稿件集中至新世紀廣告社後，已經形成『統一作價』之情形，因為將稿件集中給新世紀廣告，可避免各報各自的代理商相互競價、殺價。」、「報社給我的繳社價較透過其他代理業者代發（靠稿）的價格還高，所以我後來發給中時、聯合、蘋果的稿件都是透過新世紀廣告社代發。」等亦有陳述紀錄可稽，足認原告自98年1 月起形成實質獨家代理之垂直限制行為後，至同年4 月期間，原告發刊外勞稿則數占系爭3 家報社外勞稿則數之比例仍高，原告98年1 月至4 月之違法行為屬行為之繼續已可資為證。
⒊又行政罰法所重視者，為行為人是否違反行政法上之義務，與是否遵守行政法規，以維持行政秩序。行為人繼續為該當行政法上處罰構成要件之行為，倘將其整體評價為一個違反行政法上義務之行為，即足以達到制裁行為人之效果時，實無須分別予以評價與裁處。違反公平交易法之行為於許多情況下，皆非一次性與一時性，而是繼續且長時間地影響市場競爭及交易秩序。按公平交易法第19條第4
款規定之構成要件，事業以其他不正當方法，使他事業不為價格之競爭、參與聯合之行為，就「他事業不為價格之競爭」及「他事業參與聯合行為」部分，皆屬須長期觀察價格變動幅度、價格變異程度或其他促進因素後才能判斷，依一時之價格漲幅所為之判斷並不足以構成該款之處罰構成要件；查97年間外勞稿廣告價格變動相當頻繁，惟原告於98年1 月介入外勞稿廣告市場後，系爭3 家報社價格漲幅呈現一致性，惟因原告促使系爭3 家報社間是否構成「不為價格之競爭」及「參與聯合行為」，非僅能依一次性與一時性之價格漲幅作為唯一判斷依據，故被告再針對外勞稿市場進行觀察，98年1 月間該市場結構或集中度並無明顯改變，各報廣告成本亦無於短期內突然增加，並自98年4 月系爭3 家報社價格再度呈現漲幅一致性時，綜合長期觀察價格變動幅度、價格變異程度等因素，被告認定原告已構成促使系爭3 家報社間「不為價格之競爭」及「參與聯合行為」之危險性。故98年4 月為原告違法行為之終了，而本件裁處權時效應自98年4 月起算至101 年4 月，則原處分裁處日期為101 年2 月，並未逾裁處權時效。㈢原處分經審酌原告違法行為之動機、目的、預期不當利益、對交易秩序之危害程度、持續期間，及以往違法情形、違法後悛悔實據及配合調查等情狀，裁處原告300 萬元罰鍰金額依法有據且兼顧比例原則：
⒈97年間外勞稿廣告價格變動相當頻繁，而如上述，原告於98年1 月介入外勞稿廣告市場，與系爭3 家報社洽談包版、優惠條件，匯集外勞稿稿源，並交換系爭3 家報社調價意願及新價格等高度競爭敏感資訊後，系爭3 家報社價格漲幅呈現一致性；被告再針對外勞稿廣告市場進行觀察，98年1 月間該市場結構或集中度並無明顯改變，各報廣告成本亦無於短期內突然增加，並自98年4 月系爭3 家報社價格再度呈現漲幅一致性時，綜合長期觀察價格變動幅度、價格變異程度等因素，被告認定原告已構成促使系爭3
家報社間「不為價格之競爭」及「參與聯合行為」之危險性。是認原告自98年1 月即已開始破壞市場競爭及交易秩序，原告之違法行為自98年1 月起算至被告裁處時，惟被告案關數據資料收集至100 年6 月，是被告以98年1 月至100 年6 月間系爭3 家報社發稿量、原告發稿量及所占比例等事證，計算原告因違法行為所得利益。
⒉被告以「原告於系爭3 家報社每年外勞稿發稿總數量」乘以「每則利潤」（即原告向廣告主收取之每則作價扣除繳社價與管銷成本，原告自承每則利潤約300 至400 元，取中間值350 元），則原告因違法行為所得利益計算如下：⑴98年1 月至12月間：①蘋果日報：98年外勞稿總稿數為2,594 則，原告發刊比例100 ％，每則利潤350 元，原告於蘋果日報外勞稿所得利益約為907,900 元。②中國時報：98年外勞稿總稿數為2,783 則，原告發刊外勞稿總稿數為2,660 則，原告發刊比例95.58 ％，每則利潤350 元，原告於中國時報外勞稿所得利益約為931,000
元。③聯合報：98年外勞稿總稿數為2,688 則，原告發刊外勞稿總稿數為2,061 則，原告發刊比例76.674％，每則利潤350 元，原告於聯合報外勞稿所得利益約為721,350 元。綜上，原告於98年因違法行為所得利益即達2,560,250 元。
⑵99年1 月至12月間：99年間原告於系爭3 家報社刊登外勞稿總則數分別為5,867 則、5,691 則及4,123 則，合計共15,681則，每則利潤350 元，原告99年於系爭3 家報社外勞稿所得利益約為5,488,350 元。
⑶100 年1 月至6 月間：因原告未提供100 年1 月至6 月間其發刊外勞稿總則數，故以「系爭3 家報社100 年1
月至6 月間外勞稿發稿總數」乘以「原告占系爭3 家報社每月外勞稿發稿數量比例」乘以「每則利潤」計算原告因違法行為所得利益；系爭3 家報社於100 年1 月至6 月間刊登外勞稿總則數分別為3,393 則、3,589 則及3,592 則。另以原告自承外勞稿發稿量占蘋果日報100
％、中國時報90％、聯合報60％之比例，分別推算原告發稿則數約為3,393 則、3,230 則及2,155 則，合計共8,778 則，再乘以每則利潤350 元，所得利益約為3,072,300 元。綜上，原告於98年1 月至100 年6 月間因違法行為所得利益即達11,120,900元。
⒊又原告取得系爭3 家報社外勞稿業務之包版及具累退式非線性定價之優惠措施後，原告占蘋果日報外勞稿發稿數量比例為100 ％；98年間原告占中國時報外勞稿發稿數量比例約為95％；98年間原告占聯合報外勞稿發稿數量比例約為76％，且於98年2 月、3 月及4 月，原告發稿則數分別為199 則、176 則及169 則，與聯合報外勞稿總則數相同，即原告於該期間占聯合報外勞稿發稿數量比例均為100
％；故原告於98年1 月介入外勞稿廣告市場後，實質上已等同由原告單獨代表系爭3 家報社從事外勞稿市場內的廣告代理活動，其他廣告代理商已難以直接向報社發稿；次查原告占系爭3 家報社外勞稿年度總發刊量，98年及99年系爭3 家報社之外勞稿總發刊量為8,065 則（蘋果日報2,594 則、聯合報2,688 則、中國時報2,783 則）及17,254則（蘋果日報5,849 則、聯合報5,727 則、中國時報5,678 則），98年及99年原告刊登外勞稿總則數為7,306 則及15,681則，是原告於98年及99年占系爭3 家報社外勞稿市場總發刊量之比例分別約為90.59 ％及90.88 ％，就系爭3 家報社之外勞稿市場而言，98至99年間原告占系爭3 家報社之外勞稿總發刊比例高達9 成，此與原告自承「……所以大概有90％的稿件是透過本社代發。」相符，故足證原告匯集外勞稿稿源，實質獨家代理系爭3 家報社外勞稿業務；原告97年營業額約6,000 萬至7,000 萬元、98年營業額約7,000 萬至8,000 萬元，所增加之1,000 萬元營業額均出於外勞稿廣告業務之貢獻，由此觀之，原告因繼續系爭行為於99年、100 年所獲取之利益實不容小覷；原處分裁處罰鍰與公平交易法施行細則第36條規定之各項裁量標準，均無不合，亦無悖離法律授權目的或一般法律原則，且經被告所屬委員會議進行討論後，於法律授權範圍內，作成裁處停止違法行為及罰鍰決定，並無違反比例原則。被告為達成維護市場競爭及交易秩序，並確保公平競爭之行政目的，本須審酌個案違法行為所生危害程度等不同情狀，於法定罰鍰額度內進行評價，以遏止違法行為，方符合裁量適當性。本件原告前開行為確已該當公平交易法第19條第4 款規定之處罰構成要件，自應適用同法第41條第1 項規定予以論處。被告審酌原告之事業規模、違法行為持續期間及其行為對交易秩序及公共利益所生影響之程度等一切情節，裁處罰鍰300 萬元，未逾法定罰鍰額度，並無裁量濫用等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠按「有左列各款行為之一，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之︰……以脅迫、利誘或其他不正當方法，使他事業不為價格之競爭、參與結合或聯合之行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」行為時公平交易法第19條第4 款及第41條分別定有明文。次按「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」公平交易法施行細則第36條亦定有明文。
㈡又上揭公平交易法第19條第4 款規範之行為係獨立之違法類型，其構成要件並不以他事業間確已發生不為價格競爭、參與結合或聯合行為為必要；亦不以他事業因違反同法第14條規定而受主管機關處罰為前提要件。其行為主體，可能是結合或聯合行為成員以外之事業，並不限於同一產銷階段具有水平競爭關係之事業，亦可能係由與此產銷階段利害息息相關，但不具水平競爭關係之事業去促使此產銷階段不為價格之競爭、參與結合或聯合之行為。另該款所規範促使他事業不為價格競爭或參與結合、聯合行為之方式或手段，除「脅迫」、「利誘」外，尚包括「其他不正當方法」。析言之，該款規範之行為之方式或手段，具有「不正當」之共同特徵，觀其立法例係於「脅迫、利誘」外，再明文規定「或其他不正當方法」，而非規定「或其他相類（似）之不正當方法」，故其所指「其他不正當方法」當解釋為「脅迫、利誘」以外之其他一切不正當方法，並非以具有「脅迫、利誘」之共同特徵為限，即不以相對人之交易意願受到脅迫、利誘而無法適當判斷為限。所謂「不正當方法」，參照該規定之立法理由：「維護交易秩序，確保公平競爭，為本法之立法目的，故有礙公平競爭之行為，應予禁止：……七：所謂無正當理由或不正當方法，應從其阻礙公平競爭之性格加以解釋。通常應綜合行為人之意圖、目的、市場地位、所屬市場結構、商品特性及履行情況後，從維持公平競爭秩序之觀點，個別加以判斷。」故在認定上，應自行為人之動機、目的、手段、市場地位、所屬市場結構、商品特性、履行情況及商業倫理等綜合研判。舉凡促使他事業不為價格競爭或參與結合、聯合行為之方式或手段，違反商業倫理及效能競爭，對競爭秩序產生不良影響而具可非難性，且有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，均屬之（本件最高行政法院102 年度判字第586 號判決發回意旨參照）。再者，競爭法對於限制競爭行為，通常區分為競爭者間之「水平限制」或上下游交易雙方間之「垂直限制」兩種類型，但在高度發展且複雜的經濟市場環境下，水平限制與垂直限制間的界線有時並不明顯，事業可能透過一連串之垂直限制，達成水平限制之結果。傳統聯合行為之規範係針對競爭者間之水平協議行為，尚不及於上下游之垂直限制，為彌補規範之不足，公平交易法第19條第4 款規定可發揮其「規避之禁止」之作用，是以，事業倘基於限制市場競爭之目的，透過垂直限制之手段，抑制其上游或下游市場競爭，造成提高價格或限制產量之反競爭結果時，即應認該垂直限制係具有高度不法內涵及具有商業倫理上之高度可非難性，而合致公平交易法第19條第4 款規定之「不正當方法」。又垂直限制係指上下游事業相互抵制事業活動之契約或交易安排，包括價格及非價格之限制，而獨家交易即為常見之非價格垂直限制型態。獨家交易除透過契約關係形成法律上獨家代理，還有以特殊交易安排之設計，例如以最低銷售量、忠誠折扣或其他非線性定價，形成之實質獨家代理。再者，公平交易法第19條條第4 款規定「迫使參與限制競爭行為」，其行為態樣「脅迫、利誘或其他不正當方法」，依文義解釋，應係為舉凡「使事業參與結合或聯合或不為價格競爭之行為之方式或手段，違反商業倫理及效能競爭，對競爭秩序產生不良影響而具可非難性，且有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者」屬之。
㈢查勞動部於94年11月18日公告規定雇主聘雇外國人必須先行辦理國內招募，並指定系爭四大報始可刊登外勞稿，勞動部並於97年8 月25日公告規定前開外勞稿之版面規格及字體大小樣式等節，為兩造所不爭，復有勞動部94年11月18日勞職外字第0940506400號令、97年8 月25日勞職許字第0970503264號令等附卷可按（參見原處分卷甲第1532頁、第1536頁），是此部分事實堪以認定。又原告為報紙廣告代理商，被告依據檢舉調查結果，認原告於98年1 月至4 月間「實質獨家代理」系爭3 家報社之外勞稿業務，乃以不正當方法使他事業不為價格之競爭或參與聯合行為，違反公平交易法第19條第4 款規定，依行為時同法第41條前段規定，以原處分命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰300 萬元等情，亦為兩造所不爭，並有檢舉人陳述紀錄、原告98年4 月24日、98年10月15日、99年11月9 日、100 年9 月6 日陳述紀錄、蘋果日報臺灣分公司98年6 月18日函、中國時報98年6 月22日函、聯合報98年6 月24日函（以上參見原處分卷甲卷第11538 至1540頁、第1591至1593頁、第1697至1701頁、第1765至1771頁、第1789至1792頁、第1651至1670頁）等在卷可按。原告就其於上揭期間確有代理蘋果日報、中國時報、聯合報刊登外勞稿業務等情未予爭執，是本件之主要爭執在於被告原處分認定原告於98年1 至4
月間實質獨家代理系爭3 家報社之外勞稿業務，使該3 家報社不為價格競爭，大幅調漲數倍外勞稿價格等情，是否屬實？又此行為，是否合致於公平交易法第19條第4 款「以不正當方法使他事業不為價格之競爭」之規定等問題。
㈣經查原告確有於98年1 月至4 月間實質獨家代理系爭3 家報社之外勞稿業務，使該3 家報紙不為價格競爭，大幅調漲外勞稿價格：
⒈茲本件緣起，係因被告於98年1 月間、同年3 月間及同年4月間接獲來函檢舉，指稱略以：勞動部94年11月18日公
告規定外勞稿必須刊登所指定系爭四大報3天，造成系爭
四大報外勞稿費自98年1月12日壟斷（原本該廣告費用為800至900元，自98年1月12日起聯合調漲到4,800元），請
依法查處；勞動部97年8月25日公告規定外勞稿必須刊登
所指定系爭四大報3天，且字體應清晰可辨識之版面，造
成系爭四大報外勞稿費聯合壟斷，請依法查處等語；勞動部所指定系爭四大報外勞稿之新聞紙屢次調漲價格，現行收費金額已超過合理範圍，建請檢討限定刊登系爭四大報不合理政策等語，而開啟調查。經被告請檢舉人補充說明略以，97年8月之前刊登報紙求才廣告費用約450元，但97年8月開始至98年1月前廣告代理商調漲800至2,000元，不久廣告代理商再發公告片面從98年1月起調漲至4,700元等語；97年12月間廣告競爭激烈，廣告費用調降至700元至800元左右，並維持至98年1月初，但據收據所載資訊，約
自98年1月24日起，前開廣告費用即已調漲至4,350元等語，有檢舉函文及所附資料、陳述紀錄等附卷可按（參見原處分卷甲第1531頁、第1538至1547頁、第1567至1572頁、第1574至1576頁）。而據原告於被告98年10月15日調查時之陳述略以，原告在97年之前並無承接外勞稿業務，是從98年起開始承接外勞稿業務，約在97年12月左右，開始與蘋果日報接洽外勞稿的業務，98年1月開始與中國時報、
聯合報洽談外勞稿優惠條件，目前蘋果日報將外勞稿部分「包版」給原告（亦即交由原告獨家代理），其他廣告社亦可發稿，但須以12,000元繳社，中國時報、聯合報則給原告較一般廣告代理商更優惠價格，至於自由時報部分，原告曾與之洽談，但自由時報希望維持97年的經銷制度，即由各單位發稿，所以原告發自由時報的外勞稿，並無其他優惠條件。原告於97年底主動與蘋果日報接洽，並承諾蘋果日報外勞稿每件最低繳社價3,360元，但附帶條件是
蘋果日報要給原告包版，蘋果日報評估之後，將獨家代理權交給原告（其他廣告代理商若要發稿皆以定價12,000元繳款，無其他優惠條件），但是蘋果日報要求有3個月的
「養成期」，而且希望3個月後能將外勞稿繳社價調高至8,000元，當時原告表示會盡力執行，待3個月之後再進行
檢討。……原告曾與自由時報洽談，但因自由時報本身經營的考量，希望維持原本的經銷體系，故未給予原告優惠價格或獨家代理等語；又原告於99年11月9日陳述略以，
原告在98年1月12日之前幾乎沒有接外勞稿，除了因為服
務廣告客戶而零星收稿的情形下才零星的發稿，主要原因是當時外勞稿市場價格很低，幾乎沒有利潤，所以原告當時沒有承接外勞稿。不過原告認為外勞稿市場仍有潛力，只要能把價格穩定利潤應該相當可觀，所以原告在97年12月與蘋果日報接觸洽談外勞稿承攬事宜，98年1月間再與
聯合報、中國時報、自由時報等洽談外勞稿的合作事宜。……原告沒有發刊自由時報之外勞稿，自由時報並未給予原告外勞稿優惠價格，比照一般廣告代理商，因為利潤不高，所以原告並無發刊自由時報的外勞稿。……應該在98年1月初（原告確定是在98年1月12日前）原告分別依序與聯合報、中國時報、自由時報洽談外勞稿之合作事宜，詢問若原告能提供較大量的外勞稿可否享有較優惠的價格，聯合報、中國時報大概在1星期內就答覆原告可以給予原
告較優惠的繳社價，自由時報則表示不會給原告包版，只能適用一般廣告代理商的繳社價。原告應該是在98年1月12日之前就開始與中國時報、聯合報就外勞稿合作，蘋果
日報也是在98年1月12日開始就外勞稿合作，但是到98年1月17日才發第1則外勞稿稿件等語；原告復於100年9月6日陳述略以，原告在與蘋果日報合作之前，原本就有意願經營外勞稿，但認為當時外勞稿的價格過低，因此一直在等待適當時機切入市場，原告在97年12月與蘋果日報洽詢外勞稿合作，原告答應給每件外勞稿繳社價3,360元，但沒
有預先約定發稿則數，蘋果日報方面則同意給予原告包版外勞稿，由原告獨家代理蘋果日報的外勞稿。該次洽談也與蘋果日報達成其他代理商透過原告代發該報外勞稿的價格為4,200元之協議。……原告先與蘋果日報洽談外勞稿
包版，到98年1月才和聯合報、中國時報洽談外勞稿的合
作事宜。原告在取得蘋果日報就外勞稿包版同意之後，蘋果日報透過業務專員告知下游廣告代理商日後外勞稿發稿應透過原告，原告也有通知幾個熟識的廣告代理商，因此原告在98年1月初前與聯合報、中國時報分類廣告主管洽
談外勞稿合作事宜前，渠等均已知悉原告已取得蘋果日報外勞稿廣告的包版。原告在98年1月8日之前分別與聯合報、中國時報洽談合作事宜，聯合報、中國時報的分類廣告都不太可能給特定廣告代理商包版，所以雙方洽談的重點在於價格及稿件則數，當時原告已與蘋果日報就其他代理商透過原告代發該報外勞稿（靠稿）價格每則4,200元達
成協議，聯合報、中國時報也都已經知道蘋果日報外勞稿靠稿的價格為4,200元，所以中國時報即與原告議定原告
每月發刊51-100則每則3,900元，101則以上每則3,500元
。由於聯合報、中國時報當時已知蘋果日報外勞稿靠稿價格每則4,200元，原告預測聯合報、中國時報後續將跟進
調為4,200元，所以原告對於其他廣告代理業者透過原告
代發聯合報、中國時報外勞稿的價格亦訂定為4,200元。
蘋果日報在與原告合作3個月後（即98年3月底），檢討業務狀況認為價格仍與一般分類廣告公告稿價差過大，為了縮小與一般稿的價差，所以調整原告的繳社價為5,600元
，蘋果日報與原告也議定向其他代理商收取靠稿的價錢為7,200元，當時原告已經告訴代理商表示蘋果日報外勞稿
費用將調漲，嗣後原告分別得知聯合報、中國時報有跟進調漲的意願，原告再與聯合報、中國時報談定給予原告的新優惠措施（中國時報新的優惠繳社價為每則5,500元-6,500元，501則以上為4,800元；聯合報新的優惠繳社價為
每則6,624元-6,768元）。因為原告與聯合報、中國時報
等各報分類廣告主管有其他業務往來，所以經常會有業務洽談，此次洽談方式是電話或面談，原告不復記憶等語（參見原處分卷甲第0000-0000頁、第0000-0000頁、第0000-0000頁）。是由原告上揭陳述可知，原告原於98年1月12日之前幾乎沒有承接外勞稿，原因是當時外勞稿市場價格很低，幾乎沒有利潤，惟原告認外勞稿市場仍有潛力，只要能把價格穩定利潤應該相當可觀，所以原告在97年12月間與蘋果日報接觸洽談外勞稿承攬事宜；98年1月間再與
聯合報、中國時報、自由時報等洽談外勞稿的合作事宜，並與蘋果日報、中國時報、聯合報就外勞稿業務達成合作協議。蘋果日報部分，原告承諾報社外勞稿每件最低繳社價3,360元（97年12月間當時外勞稿繳社價約700至800元
左右），惟原告附帶條件乃要求蘋果日報要給原告包版（即獨家代理），並獲蘋果日報同意，且希望在3個月後能
將繳社費提高至8,000元。嗣原告與中國時報、聯合報洽
談合作事宜，因原告代理蘋果日報後重新公告外勞稿之價格，中國時報、聯合報認為渠與其他走低價路線之代理商不同，故同意給較優惠的條件（3,500元至3,948元），給其他代理商繳社價則為4,200元，大部分代理商爰透過原
告轉發外勞稿。至自由時報部分則因未給予原告優惠價格或獨家代理，而係比照一般代理商之交易條件，故原告並無發刊自由時報之外勞稿。
⒉復據被告詢問多家代理商陳述略如下：⑴某代理商陳稱略以，原告曾經以傳真通知其中國時報、聯合報及蘋果日報調漲外勞稿繳社價等語（參見原處分卷甲第1578頁第3 行以下）；⑵某代理商陳稱略以，98年1 月間原告進入外勞稿市場後，由原告統籌發包系爭四大報的外勞稿的總量，其即無再承接外勞稿業務，……98年1 月初以前價格調降應是由報社決定繳社價，廣告代理業者再從繳社價中加計利潤後形成向廣告主收取的廣告費用，但98年1 月中之後價格調漲是由原告統籌，可能是由原告決定的。……伊提供「全國版五段外勞公告變動通知」供參，於98年1 月中後即沒再承接外勞稿業務，伊記得98年1 月初外勞稿價格約1,200 元，繳社價為800 元，98年1 月中原告介入統籌後價格約在4,000 多元，98年4 月間價格亦調漲至7,000
多元等語（參見原處分卷甲第1605頁倒數第14行以下、第1606頁第5 行以下）；⑶某代理商員工陳述略以，外勞稿業務自98年1 月8 日原告傳真，往後的外勞稿業務即須由原告代為發稿，若直接發給報社外勞稿價格將比原告的價格為高，且○○業務專員亦表示○○外勞稿不要發給報社，直接發給原告。故從98年1 月起就直接將外勞稿廣告發給原告；在97年8 月間蘋果日報開始以低價爭取外勞稿廣告，當時各家報紙外勞稿的繳社價曾最低達800 餘元，98年1 月中旬中國時報、聯合報、蘋果日報及自由時報將外勞稿繳社價調高至4,200 元，嗣後又於4 月初原告傳真蘋果日報將外勞稿之繳社價調高至7,000 元，4 月25日原告又通知調漲中國時報、聯合報外勞稿費用至7,560 元，4
月28日通知調漲蘋果日報外勞稿費用7,350 元；在98年1
月價格調整前由四大報分別以電話或e-mail方式通知外勞稿之價格調整。但在98年1 月份以後的價格調整即透過原告傳真方式通知。故結帳亦直接向原告結帳。惟98年4 月間價格再次調整時中國時報、聯合報、蘋果日報還是透過原告通知價格調整，但自由時報負責之業務專員有用e-mail方式通知價格調整，惟○○表示若當天刊登外勞稿量超過（版面已滿），明天見報外勞稿須轉至原告並平均分配至其他報社等語（參見原處分卷甲第1622頁倒數第8 行以下、第1623頁第16行以下、第1623頁倒數第9 行以下）；⑷某代理商員工陳述略以，98年1 月外勞稿收費調整之前，我記得中國時報、自由時報、蘋果日報、聯合報等皆由業務督導以電話聯絡本公司調漲外勞稿收費。然自今年（98年）1 月價格調漲之後即由報社承攬人原告以電話及傳真通知本公司最新價格及收費方式，嗣後四大報即無專人再與本公司聯絡外勞稿之業務。伊據中國時報○○、蘋果日報○○之業務督導表示原告已承攬報社之外勞稿業務，所以日後有關外勞稿業務直接找原告。惟自由時報本公司還可向該報刊登外勞稿業務等語（參見原處分卷甲第1665頁第16行以下）；⑸某代理商陳述略以，……98年1 月以後發給中國時報、蘋果日報及聯合報的稿件係透過原告代刊，自由時報則可直接發……蘋果日報從98年1 月起將外勞稿廣告代理權交給原告，中國時報、聯合報對於直接發稿的繳社價，收取比原告代發更高的價格，本事業因此透過原告代發。……從98年1 月以來，本事業的外勞稿數量即大幅衰退，目前幾乎沒有接外勞稿等語（參見原處分卷甲第1744頁倒數第13行以下、第1745頁第21行以下）；⑹某代理商陳述略以，97年時雖然各報社都會有些主力代理商（包含外勞稿），但是「靠稿」（透過其他代理商代發）的情形不像98年這麼明顯，98年發給中國時報、聯合報、蘋果日報的外勞稿，應該都是透過原告代發。……從98年1 月以來，本事業的外勞稿數量即大幅衰退等語（參見原處分卷甲第1751頁倒數第16行以下）；⑺某代理商員工陳略以，……自98年1 月起中國時報、聯合報、蘋果日報都是透過原告代發，自由時報一開始表示必須透過原告代發，後來又改為可以直接發稿給報社等語（參見原處分卷甲第1758頁倒數第6 行以下）。是依上揭多位代理商之陳述可知，在98年1 月之前，系爭四大報就有關外勞稿業務尚有由各代理商自行與各該報社人員接洽處理，但自98年1 月之後，系爭3 家報社（蘋果日報、中國時報、聯合報）之外勞稿即由原告統籌代發，若代理商直接發給報社外勞稿價格將比原告的價格為高，因此代理商之發稿量業務均明顯有大幅萎縮之情形，且98年1 月以前之外勞稿繳社價曾最低達800 餘元，但自98年1 月中旬，系爭四大報之外勞稿繳社價調高至4,200 元，嗣於同年4 月間該外勞稿之繳社價調高至7,000 多元。可見在98年1 月之前，關於外勞稿業務之代理情形，各代理商可自由與系爭四大報接洽處理，而其繳社價因彼此自由競爭之緣故，明顯較低。但在98年1 月之後，其他代理商因直接向報社發稿之繳社價較由原告代發者為高，故多透過由原告代發之方式處理，致原告取得系爭3 家報社之實質獨家代理，而在98年1
月中旬起至同年4 月間，外勞稿之繳社價格有大幅提高為4,000 多元至7,000 多元之情形。
⒊再據與原告合作之系爭3 家報社之陳述如下：⑴蘋果日報陳述略以，本報外勞稿部分主要的發稿單位是原告，其他的廣告代理商雖然也可以直接發外勞稿，但本報即依照一般人事公告稿處理。……因為98年初本報評估認為外勞稿部分的價格過低，不敷成本，希望能夠調高外勞稿的繳社價，……因為原告開出的條件較其他業者有利，所以本報就與原告合作；97年10月19日之前，本報是以人事稿的公告牌價收費，97年10月19日因為本報要爭取外勞稿的廣告量，所以開始下殺價格，當時本報的策略是建立市場占有率，當時給的繳社價優惠折扣幅度較大。經過3 個月後（98年1 月）評估認為需要大幅調高價格，不再作流血競爭，……原告表示願意接受，故本報即與原告達成繳社價調高為3,360 元之共識。嗣後在98年4 月本報檢討原告代理外勞稿業務狀況，再決定調高原告繳社價至5,600 元。……本報只有以口頭或電話通知原告，不會特別再去通知其他的廣告代理商。……本報原本的策略就是3 個月就要檢討外勞稿的收費，本報估計外勞稿可以接受的成本價是8,400 元，所以在98年1 月檢討後認為必須將外勞稿的繳社價從800 元-1,600元調高至3,360 元，原告也接受本公司調整價格等語（參見原處分卷甲第1719頁第11行以下、第1721頁第6 行以下）。⑵中國時報陳述略以，在98年1 月即針對全部分類廣告業務進行調整，其中也包含外勞稿，經過檢討受限版面不足，故須提高外勞稿價格，因此在98年1 月8 日公告將於98年1 月12日調漲外勞稿收費。……98年4 月9 日調整價格前，本報就陸續接到代理商回報其他報紙將調漲外勞稿收費，但不知道其他報紙調整幅度及調整後的價格，本報考慮其他報紙調漲價格後，若本報沒有跟進調整，將會有大量的外勞稿廣告轉向本報刊登，因為本報廣告版面有限，不可能容納太多外勞稿，所以調漲外勞稿收費至7,500 元，該價格一直維持到現在未改變。本報刊登的外勞稿印象中是原告為主等語（參見原處分卷甲第1732頁第3 行以下）。⑶聯合報陳述略以，目前本報的外勞稿大部分都是由原告發稿，比例容查明後補送，原因是原告取得蘋果日報外勞稿的包版（獨家代理），其他代理商如果要發蘋果日報的外勞稿稿件，均必須透過原告發稿……98年1 月外勞稿收費階段調為4,200 元，但前提是須達到一定的發稿量（200 則）才可適用；98年4 月5
日再次調漲價格之決策過程與98年1 月份類似，……調漲價格至7,200 元。……原告之林清泉曾向本報專員表示渠已取得蘋果日報外勞稿的包版等語（參見原處分卷甲第1736頁第9 行以下、第1737頁第4 行以下）。又參酌蘋果日報臺灣分公司98年6 月18日函略載，經查本公司97、98年統計廣告稿件數量最多之廣告代理商為原告（自98年1 月17日開始合作）等語；中國時報99年4 月15日中公法字第990077號函略載，有關99年度原告在該報社所刊載外勞稿件數比例，約占95.1％；聯合報99年4 月19日函及99年5
月13日函略載，有關原告自98年6 月至同年12月期間，發刊於聯合報外勞稿徵才廣告數量占同期發刊總數之比例為69.8％等語（參見原處分卷甲第1651頁、第1739頁-1740
頁、第1741頁、第1749頁）。
⒋綜上可知，自98年1 月起，實質上原告已取得蘋果日報外勞稿之獨家代理，而中國時報與聯合報亦與原告形成實質獨家代理關係，是原告與系爭3 家報社已形成實質獨家代理之垂直限制競爭。雖系爭3 家報社均表示仍接受其他代理商刊登外勞稿云云，然依上可知，蘋果日報自承其自98年1 月起與原告合作有關外勞稿刊登事宜，且調高繳社價等事宜，僅通知原告，而未通知其他代理商等情，且原告亦自承其取得蘋果日報外勞稿之包版等語，足證原告已取得蘋果日報外勞稿之獨家代理；中國時報雖表示自98年1
月將外勞稿繳社價調整為依照代理商每月發稿數量級距之差別收費模式（參見原處分甲卷第1662頁），且該收費標準平等適用於包括於原告在內之所有代理商，惟據被告上揭訪談多位代理商結果可知，渠等並不知悉有前述之收費標準。再參以中國時報於98年1 月8 日傳真給代理商之通知，內容記載自98年1 月12日見報日起，發刊全國版五段稿（含外勞五段稿），每行計費定價860 元，繳社價688
元（參見原處分卷甲第1614頁），並非中國時報前述所稱分級定價模式，上述累退式非線性定價將造成實質獨家代理之效果，況依前揭多位代理商所述可知，彼等並不知悉前述分級定價訊息，是在此情形下，其他代理商即無從與原告公平競爭。復酌以原告在中國時報外勞稿之發刊比率高達9 成以上之客觀情形觀之，顯見原告亦已形成與中國時報實質獨家代理關係。至據聯合報以99年4 月19日函表示略以，就全國版五段公告廣告之門市收稿價格，每行定價860 元，故每則定價為10,320元（860 元乘以12行）；除佣繳社價每行688 元（860 之80％），每則除佣繳社價為8,256 元（688 元乘以12行），於98年1 月，一般廣告代理商每則全國版五段人力仲介公告稿廣告之優惠價為4,200 元。於98年4 月，本公司為減少虧損及維持廣告版面之正常運作，故將一般廣告代理商之優惠價調整為7,200
元。惟因原告之發稿量大於一般代理商，故與本公司另行商議自98年1 月，當發稿量達兩百單位（含）以上時，每則廣告之優惠價為3,500 元；若未達該標準時，則每則廣告之優惠價為3,948 元。於98年4 月，再調整為當其發稿量達兩百單位（含）以上時，每則廣告之優惠價為6,624
元；若未達該標準時，則每則廣告之優惠價為6,768 元。……另除原告外，目前未有其他代理商每月發刊量達200
則等語（參見原處分卷甲第0000-0000 頁），是依上可知，聯合報對於原告及一般代理商之收費乃有差別之情；又依前揭多家代理商所述可知，多位業者並不知悉聯合報對前述一般代理商直接發刊外勞稿之收費，參以原告在聯合報之外勞稿發刊率亦高達將近7 成，而聯合報顯有提供原告較一般代理商優惠之條件，是原告與聯合報亦已然形成實質獨家代理關係。
⒌茲由原告前揭陳述可知，原告有抑制市場競爭、提高價格之意圖；且原告嗣自98年1 月間起就外勞稿取得系爭3 家報社之實質代理地位，是原告以提高外勞稿之繳社價之利益遊說系爭3 家報社，同時取得系爭3 家報社之實質獨家代理，形成共同代理關係。從而，原告與系爭3 家報社間之垂直限制競爭，將排除其他代理商參與競爭，限制同一個報別內各個代理商競爭，使得原告得以取得系爭3 家報社外勞稿之獨占地位，促使他事業不為價格競爭，同時亦限制系爭3 家報社間之價格競爭，增強各報社提高價格之動機、減低降價之誘因、削弱彼此價格競爭激烈程度，並形成相互監督機制以穩定價格，則原告所為已達抑制其上游或下游市場競爭，造成提高價格或限制產量之反競爭效果，構成違反公平交易法第19條第4 款規定。
㈤再查，公平交易法第19條第4 款規定之構成要件與公平交易法第14條規定不同，為獨立之違法類型，本即不以所促使之他事業間，確已發生不為價格競爭、參與聯合或結合行為為必要。該款規定之行為主體，可能是聯合行為成員以外之事業，亦不限於同一產銷階段、具有水平競爭關係之事業，由於另一產銷階段之聯合行為，很可能與此產銷階段之某事業利害息息相關，故該事業即有動機去促使另一產銷階段組成聯合，已如前述。又該違法行為，係指具有高度不法內涵與商業倫理可非難性，且足以影響被促使之事業之意思決定，故該行為本身已具有限制競爭或妨礙競爭秩序之可能性或達到抽象危險性，無須等待結果發生、損害擴大後，始得干預；且該當該規定之「以不正當方法，使他事業參與聯合之行為」之違法行為，並不以該等「他事業」為被告同時依法作成「認定及禁止聯合行為」之行政處分為前提。則原處分係認定原告行為已該當公平交易法第19條第4 款規定「以不正當方法，『使他事業不為價格之競爭』」之行為，原告非但已積極促使他事業不為價格競爭之行為，且該「他事業」確實已兩度（98年1 月及4 月）共同調漲價格，不為價格競爭屬實，並無違誤。復參以中國時報及聯合報分別於98年1 月8 日、9 日始對外宣布將調漲價格，原告於98年1 月8 日即以傳真及電話通知其他代理商代發中國時報、聯合報外勞稿之價格；又據原告前揭陳述可知，原告先與蘋果日報洽談外勞稿獨家代理事宜，並商談價格之協議，經談妥後，於價格調整正式生效前，原告再分別與中國時報、聯合報等洽談外勞稿之代理與價格訂定等事宜，是被告依此認原告與系爭3
家報社均有「事前意思聯絡」，並經由原告交換各報調價意願及新價格等高度競爭敏感資訊，即非無憑。而原告因有上述「事前意思聯絡」及「促進行為」之事實存在，故被告認定系爭3 家報社於98年1 月及4 月間價格調整斷無以單純價格領導或有意識平行行為（即跟跌跟漲現象）甚或原告率爾以「外勞稿特殊性質」得以解釋，亦屬有理。是原告系爭行為促使系爭3 家報社不為價格競爭，造成限制競爭之結果，具有高度不法內涵及具有商業倫理上之高度可非難性，原處分認定原告系爭行為合致公平交易法第19條第4 款規定之「其他不正當方法」予以裁罰，核屬有據。
㈥至原告主張縱各報社確因原告之行為而調漲外勞稿之價格，其調漲價格係發生於98年1 月間，是應自行為終了時之98年1 月起算裁處權時效，且公平交易法第19條第4 款屬即成犯，被告裁處罰鍰時（101 年2 月7 日），裁處權已罹於時效，而各報社又於98年4 月間調漲價格，應係各報社之另一行為，與原告無涉云云。然查：
⒈按「（第1 項）行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。（第2 項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第1 、2 項定有明文。上開「違反行政法上義務之行為終了時」或「結果發生時」如何認定，應視行為類型而定。於「作為而違反不作為義務」之情形，不論係「自然一行為」或「法律上一行為」，當行為人完成該「一行為」而符合違反行政法上義務之法定要件時，為該行為終了時；另前揭所謂「結果發生時」，乃指「『法定處罰要件』之結果發生時」而言，不包含法定處罰要件以外之結果發生在內，故如法規不以發生某種結果為處罰要件時，縱實際上發生結果，其裁處權時效之起算日仍以行為終了時為準。
⒉次按行政法著重於「行政法上義務」之遵守，至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷－亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。茲以違反公平交易法之行為於許多情況下，皆非一次性與一時性的，而是繼續性與長時間地影響市場競爭及交易秩序，此點與違反刑法之情形者有所不同。參諸公平交易法第19條第4 款規定所保護者為市場競爭及交易秩序，因該規定所謂「不為價格之競爭」，非僅能依一時之價格漲幅為判斷，是應就其繼續促成行為舉止及結果等情形，綜合判斷其行為究於何時終了。
⒊本件如前所述，原告自承約在97年12月左右，開始與蘋果日報接洽外勞稿的業務，98年1 月開始與中國時報、聯合報洽談外勞稿優惠條件，且與蘋果日報談及有3 個月的「養成期」，希望3 個月後能將外勞稿繳社價調高至8,000
元，原告亦允諾盡力執行等情，可見原告原本對於本件違反公平交易法第19條第4 款之行為，即有預定以一段時間內以漸漸促進之方式為之。則原告98年1 月實施系爭行為後，被促使之系爭3 家報社外勞稿廣告繳社價隨即調漲至4,200 元，原告繼續系爭促成行為舉動，使此促進機制於98年4 月同幅調漲前仍繼續運作，至98年4 月原告再次實施系爭促成行為舉動間，於此期間被促使之系爭3 家報社外勞稿繳社價即呈價位僵固且絲毫未有波動現象，倘非原告繼續從事系爭促成行為舉動，使系爭3 家報社外勞稿繳社價加碼墊高至每則8,000 元，則難以維持價位僵固之現象，況如其中一報社反向操作「為價格之競爭」，將無發生外觀上98年4 月外勞稿價格再次同步大幅調漲情形之可能，故僅有原告繼續系爭促成行為舉動，其程度之增加可合理解釋3 家報社外勞稿廣告繳社價維持高價位之僵固現象。是本件違反公平交易法第19條第4 款規定所欲維護之「市場競爭及交易秩序」，自應以原告行為本身對市場競爭及交易秩序造成之危害程度及持續期間終了時計算裁處權時效。
⒋查本件原告繼續性違反行政法上義務之行為，自97年12月間開始，98年1 月間固曾促成第1 波漲價，但原告仍繼續與系爭3 家報社實施98年1 月間所洽談之包版、優惠條件之措施，促使他事業不為價格競爭、參與聯合，第2 波漲價行為結果完成始行為終了，是原告本件違反公平交易法第19條第4 款之行為整體活動仍未結束，行為尚未終了，迨98年4 月間之價格巨幅變動為中斷98年1 月之價格僵固現象，使得原告98年1 月至4 月間漲價之系爭促成行為終了。是本件原告違反系爭公平交易法第19條第4 款行為，應自98年4 月間始行為終了，依前揭行政罰法第27條第1
、2 項規定，應自該行為終了即98年4 月間起算裁處權時效。則以本件原處分裁處時為101 年2 月7 日，自尚未逾行政罰法第27條所規定之裁處權3 年時效。原告主張本件原處分已逾裁處權3 年時效，於法有違云云，核不足取。㈦末查，裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。本件被告所為原處分經審酌原告違法行為之動機、目的、預期不當利益、對交易秩序之危害程度、持續期間，及以往違法情形、違法後悛悔實據及配合調查等一切情狀後，命原告自原處分送達之次日起，應立即停止系爭違法行為，並於法定罰鍰之5 萬元以上2,500 萬元以下範圍內，處以300 萬元罰鍰。原告指摘原處分之裁罰未考慮原告之成本、就原告外勞稿成長之金額認均係原告利得、對系爭3 家報社未予處罰，僅處罰原告、系爭外勞稿價格調漲後一直維持該價格之情形，非原告所能控制，不應作為計算處罰金額之依據，又無期間之限制，顯不公平云云，惟查被告業已敘明本件原處分係以原告於98年1 月介入外勞稿廣告市場，與系爭3 家報社洽談包版、優惠條件，匯集外勞稿稿源，並交換系爭3 家報社調價意願及新價格等高度競爭敏感資訊後，系爭3 家報社價格漲幅呈現一致性；被告再針對外勞稿廣告市場進行觀察，98年1 月間該市場結構或集中度並無明顯改變，各報廣告成本亦無於短期內突然增加，並自98年4
月系爭3 家報社價格再度呈現漲幅一致性時，綜合長期觀察價格變動幅度、價格變異程度等因素，認定原告已構成促使系爭3 家報社間「不為價格之競爭」及「參與聯合行為」之危險性。故認原告自98年1 月即已開始破壞市場競爭及交易秩序，原告之違法行為自98年1 月起算至被告裁處時（101
年2 月），惟被告案關數據資料收集至100 年6 月，是被告以98年1 月至100 年6 月間系爭3 家報社發稿量、原告發稿量及所占比例等事證，計算原告因違法行為所得利益等語，並就相關數據詳予引證，復據以說明其裁罰之依據及計算標準等項，經核並無不合。原告以被告本件裁罰應考量其成本之計算，核屬無稽；復援引未對系爭3 家報社為裁罰之無關本件裁罰計算之論述據以指摘原處分違法，亦無理由；且被告已陳明本件裁罰金額之計算乃以原告違法行為自98年1 月起算至本件裁處前之100 年6 月間止，而此段期間系爭外勞稿之價格仍延續98年4 月間之調漲價格，原告得以繼續享有高額利潤，則被告據以計算此段期間仍為原告違法行為所得之利益，並無違誤，並無原告所指無期間限制、顯失公平之情形。是被告就關於原告本件罰鍰之裁量堪認已審酌一切情狀，其作成裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量逾越或裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，難認有何違法不當之處，亦難認有違反比例原則之情形，是本件罰鍰裁罰之金額核無不妥。
㈧綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈨本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　104　 年　　4　　 月　　2　　 日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　王碧芳
法 官　高愈杰
法 官　陳秀媖
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　104　 年　　4　　 月　　7　　 日書記官 黃玉鈴