臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)102年度訴更二字第19號

• 裁判案由: 衛星廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 103 年 09 月 25 日
• 法官: 王碧芳、程怡怡、高愈杰
• 法定代理人: 馬詠睿、石世豪
• 原告: 中天電視股份有限公司法人
• 被告: 國家通訊傳播委員會

臺北高等行政法院判決
102年度訴更二字第19號103年8月28日辯論終結原 告　中天電視股份有限公司
代　表　人　馬詠睿（董事長）
訴訟代理人　李念祖律師
朱百強律師
劉昌坪律師
被 告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　石世豪（主任委員）
訴訟代理人 林其鴻
林大景
魏啟翔律師
上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國98年6 月29日通傳營字第09841041930 號函，提起行政訴訟，本院98年度訴字第1715號判決後，被告提起上訴，經最高行政法院100
年度判字第1347號判決廢棄發回，經本院再以100 年度訴更一字第159 號判決，原告不服，提起上訴，復經最高行政法院以102
年度判字第30號判決廢棄發回。本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
ꆼ本件原告代表人原為蔡○中，訴訟中變更為馬詠睿，業據原告新任代表人馬詠睿提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
ꆼ按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3 項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。……」行政訴訟法第111 條第1 項至第3 項定有明文。原告提起本件訴訟時，於本院前前審係聲明撤銷被告民國98年6
月29日通傳營字第09841041930 號函（下稱原處分）之附款及待改善事項，經本院98年度訴字第1715號判決（下稱前前審判決）將原處分所附附款之規制性決定撤銷，被告上訴後，經最高行政法院100 年度判字第1347號判決廢棄發回；原告於本院前審更為審理時，撤回對原處分關於待改善事項之起訴部分，僅就原處分之附款部分提起訴訟，並聲明求為判決撤銷原處分關於附款部分，經本院以100 年度訴更一字第159 號判決（下稱前審判決）駁回原告之訴，原告上訴後，經最高行政法院以102 年度判字第30號判決廢棄發回。嗣原告於本院審理時追加備位聲明為確認原處分之附款部分違法。被告對原告訴之追加並無異議，本院亦認其訴之追加不致影響被告防禦，尚屬適當，是原告上開訴之追加應予准許。ꆼ原處分關於附款部分，係被告經聽證程序作成，依行政程序法第109 條規定，原告不服時，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序，合先敘明。
二、事實概要：原告取得被告所核發中天綜合臺、中天新聞臺及中天娛樂臺3 頻道之衛星廣播電視事業執照，事業類別均為衛星廣播電視節目供應者，執照有效期限分別為97年12月12日至103 年12月11日（中天綜合臺、中天新聞臺）及94年8
月3 日至100 年8 月2 日（中天娛樂臺）。原告之法人股東榮麗投資股份有限公司（下稱榮麗公司）於97年12月19日指派代表人饒○雄、吳○成、何○華、黃○慧等4 人接替原董事鄭○鐘、余○弘、李○祖、趙○，暨指派代表人林○維接替原監察人章○，其中饒○雄並經其董事會決議推選為董事長，原告遂於97年12月26日向被告申請董事長、董事及監察人之變更。被告依行政程序法第58條及第107 條規定，分別於98年5 月4 日及8 日舉行預備聽證及聽證，邀集相關當事人、利害關係人、學者專家鑑定人及相關政府機關代表等出席及陳述意見，並經被告98年5 月27日第301 次委員會議及98年6 月3 日第302 次委員會議決議，作成原處分許可原告所申請董事長、董事及監察人之變更，及換發衛星廣播電視事業執照，並於原處分中附加下列附款：1.原告法人股東榮麗公司指派於原告之法人董事、監察人代表，其兼任中國電視事業股份有限公司（下稱中視）之董事、監察人者，應於3 個月內變更之，不得兼任。2.原告部門經理以上之人員，不得兼任中視之職務；其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，並不得與中視有節目聯合招攬情事。3.原告應在3 個月內成立倫理委員會，且每3 個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。4.原告（新聞臺、娛樂臺、綜合臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。且於原處分明載原告如未履行上開附款，被告得依職權廢止原處分。原告不服，提起行政訴訟，經本院前前審判決將原處分所附附款之規制性決定撤銷。被告不服，提起上訴，經最高行政法院以100 年度判字第1347號判決廢棄發回本院更為審理。嗣經本院前審判決駁回。原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院以102 年度判字第30號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
三、本件原告主張略以：
ꆼ被告將組織法及立法目的非作用法授權之條文視為授權依據，顯然違背憲法已將涉及重大公共利益及基本人權限制之制度設計權力劃歸屬於立法者之權力分立原則，並徹底摧毀法治國最基本之法律保留原則：
1.被告所稱之董事名冊係業者申請換照時應於換照申請書內檢附之文件，本件係申請董、監事變更，而非換照，自不得作為附加系爭附款之依據，即便被告所稱之董事名冊，亦僅要求記載董事之姓名、國籍、持（認）股百分比、持（認）股金額等事項，而未授權被告有核准與否之裁量權，且上開事項亦無一與被告所稱之節目多元化有關，故被告以原告申請換照時應檢附董事名冊作為其得附加系爭附款之法律依據，實屬牽強。
2.原告對形成社會多元意見從未抱持反對意見，惟關鍵在於促進多元意見之制度形成權力究係屬於立法機關或行政機關？行政裁量權可否取代立法權？就此關鍵問題，司法院釋字第613 號解釋理由書明白指出：「…鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平臺表達與散布，形成公共討論之自由領域…。」已明揭相關規範的制度形成權力非屬行政機關，而係屬於立法機關，此種國家機關間之權力分配原則不能因被告認為現行制度有所不足，即可透過本質上與立法權完全不同之行政裁量權來取代立法規範。
3.原告為民營電視臺而非公共電視臺，亦不存在頻道稀少之問題，陳新民大法官於釋字第678 號解釋之協同意見書中明確指出：「民營電臺應享有『低密度管制』的自由，即民營電臺雖然亦受到國家之監督，但比公營電臺的監督程度，來得更輕更少，享有高度的運作及節目自由。國家僅能為一般的合法性監督，不能為目的性及妥當性等的監督…應當正視其取得經營權利所付出的代價，以及付出代價所應獲得的對價。經濟現實面的因素即應超過純粹道德與公益的訴求。」即便為促進公營電臺之多元化，亦以：「為了調和電臺的獨立自主，又要兼顧社會與民眾的多元聲音能夠達成，因此國家可以透過法律的規定，課與這些公營電臺更多的義務，例如：組織決策人員的組成多元化－電臺人員來源與節目、政策的決定人選必須多元、中立與專業；運作的多元考慮－應當許可多元意見的表達，例如節目應當中立不能偏私某一政黨；節目的公益化，例如應舉辦公民論壇、藝術性的節目或其他非商業性的活動報導等。」可知被告主張之組織、程序與實體規範之設計，應由法律加以規定，而非以行政裁量權取代立法。
4.依被告所稱之多元化，則本件涉及兩項憲法上基本價值，即媒體經營者通訊傳播自由之保障及媒體形塑節目內容過程中如何促進社會多元意見之形成。系爭附款係對原告通訊傳播自由之重大限制，大法官曾於釋字第364 號及613
號解釋中指出經營廣播電視之權利應受憲法言論自由所保障，德國聯邦憲法法院亦認為廣播電視經營自由係屬於言論自由之保障範疇，且認為廣播電視自由是一種主觀防禦權，保障廣播電視經營者不受來自國家的干預、引導與操縱。此項權利之主體，包括公共廣播電視臺、民營廣播電視公司及與節目製作直接相關之工作人員，而其保障內涵，從製作資料之蒐集到播送行為皆涵蓋在內，換言之，此項權利的保障範疇並不僅限於節目播送行為，亦涵蓋節目的準備與其他相關行為，廣播電視經營者可以獨立自主且自我負責地決定節目種類與內容，包括政治、社會、經濟、文化、教育或娛樂性節目。設定身分之行政處分，基於法律安定性之要求，本質上即不許設置附款，不待法律之規定，且在附款種類之中，負擔不能僅以裁量權即具有合法性，如無法律之授權而設定，有違法律保留原則，且此時亦不得以行政處分之利益超過負擔之不利益予以合理化，本件許可處分涉及原告公司董事長、董事及監察人之身分變更，屬於設定身分之行政處分，是被告作成系爭附款不僅違反法律保留原則，亦違反附款之基本原則。
5.依司法院釋字第443 號解釋所闡釋之重要性理論，通訊傳播自由係屬重要之基本人權，國家應給予最大程度之保障，系爭附款如涉及促進多元化之重大公共利益，則對於法律保留原則之審查密度理應採取最嚴格之標準。茲被告將通訊傳播基本法（下稱通傳基本法）第1 條、第13條，及國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳組織法）第1 條等凡是出現多元化之條文，均解釋係屬授權依據。然行政機關之組織法不得作為行為法之授權依據，乃學者通說，且通傳基本法第1 條及通傳組織法第1 條僅揭示該法之立法目的。如上開條文可以作為限制通訊傳播自由之依據，則立法機關又何須於廣電三法中明定對於媒體之各項管制標準及相對應之管制手段？依通傳基本法第13條，被告之權限應係就現行制度下提升多元文化不足部分，提出績效報告及改進建議，如涉及法律修正，則被告應向立法機關說明修正方針及理由，而循法定程序修法或立法，通傳基本法第13條並未授權被告可就此等事項自行制訂法規命令。6.通傳基本法第16條立法理由已明確表示其僅係基本方針及綱領，實質規範必須進一步落實於作用法中，即便認為被告於法規修正前有解釋法律之權，但被告係95年2 月22日成立，其於98年6 月29日作成系爭附款，亦已超過法律所明定之2 年期間。
7.衛星廣播電視法未如廣播電視法第14條規定：「廣播、電視事業之停播，股權之轉讓，變更名稱或負責人，應經主管機關許可。」是被告無權將原告視為無線電視臺，而以本件為股權轉讓為由即進行實質審查，進而附加諸多違法且不合理之附款。又被告援引廣播電視法施行細則第18
條、第19條、有線廣播電視法第21條第1 項、第42條第3
項，並稱上開規定乃法律對於媒體所有權及經營權集中化所設之管制規定云云。惟原告為衛星廣播電視，並非廣播電視法施行細則及有線廣播電視法適用對象，被告以上開規定作為附款之法源依據，顯有誤解。
8.被告另主張廣播電視壟斷防制與多元維護法草案（下稱反壟斷法草案）乃我國為落實通傳基本法提升媒體多元化所設之專法云云。惟反壟斷法草案目前尚在由立法院審議中，各界對於草案內容仍存有諸多爭議，尚非法律，自不得以草案內容作為限制人民自由權利之依據。不僅如此，反壟斷法草案第1 條已明定其未規定者，適用廣播電視法、有線廣播電視法、衛星廣播電視法及其他相關法律之規定，顯見為保障人民之通訊傳播自由並落實依法行政原則，對於媒體業者經營管理之制度性要求，必須以法律為依據，被告縱為獨立行政機關，亦不得以性質上屬於行政裁量權之附款取代立法者。
ꆼ國內各電視臺長期以來均有節目互播情形，此為電視臺為製作優良節目所採用之常態方式，被告卻以此作為認定集中化之依據，裁量權所依據之事實顯有錯誤：
1.我國有線電視自82年合法化以來，電視頻道數量由過去的3 臺暴增至現今之近百臺，市場開放雖然提供了觀眾更多的收視選擇，但在市場過度膨脹下，資源受到稀釋，造成電視頻道業者製作節目的種種困境。與他國相較，我國之電視頻道數量稱冠，但電視之消費家戶數卻明顯有所不及，電視之總收益更落後其他國家達數十倍至數百倍之多。廣告收益係電視頻道業者之主要收入來源，惟自82年廣電市場開放至89年之7年間，電視廣告收益成長僅有22%，頻道數目卻從3 臺暴增至90臺，達原頻道數量30倍之多，消費族群卻未相應成長，業者面臨的問題不僅是製作成本的提升，同時還必須面對製作成本無法經由廣告回收之嚴峻挑戰。受迫於大環境之生態困境，電視業者無不緊縮製作成本，嘗試將節目效益最大化。惟我國製作之電視節目，不如歐美日韓等有廣大的海外授權市場，因此如何於國內妥善運用節目，即成為業者最關切之課題。考量節目製作成本非常高，因此主要方式就是將製作完成之節目提供給其他電視臺播出，讓更多閱聽人可以觀賞，俾使節目之製作費用可以回收。
2.依相關資料顯示無論戲劇或綜藝類節目，節目互播於原處分作成前、後均為國內電視臺之常態現象，不僅原告與中視有節目互播、重播情形，公視、臺視、華視、民視、八大、三立及TVBS電視臺亦均此等情形，有的節目甚至於4
家電視臺間互播、重播，顯見節目互播、重播與電視臺是否隸屬於同一媒體集團無涉，與媒體之規模大小亦無關，絕非原告所獨有之現象，更與集中化無關。
ꆼ被告作成系爭附款違反正當法律程序及證據法則，亦違反應對於當事人有利及不利事項一律注意之規定：
1.就本件聽證會之鑑定意見，被告未對有利於原告之部分一律注意，如鑑定人黃○傑教授指出：「主管機關於判斷本案結合之影響時，當有必要避免以閱報率、收視率或收聽率等之調查結果，直接認定為系爭媒體在本案特定市場中之占有率，否則將有可能高估其市場占有率，過分誇大其對市場競爭之影響。」及針對維護市場競爭秩序所應採取之合理手段：「較為有效之因應對策，乃是要求旺旺集團應於其內部訂定有關遵守公平法相關規定的手冊或準則，並令相關部門及員工周知，切忌實施此類可能觸法之行為」，惟被告卻仍以收視率、閱報率為本件之計算依據，且於附款中強迫原告必須獨立設置廣告、業務及節目部門，均已違反鑑定人之鑑定意見。
2.被告雖曾就本件舉行聽證，但鑑定報告未於聽證前事先提供予原告，以致原告無法知悉內容而事先準備，故被告作成系爭附款實不符合正當法律程序。再以被告主張原告報導超級星光大道新聞偏多有礙多元化，認定本件構成言論集中化為例，被告刻意挑選98年3 月14日至28日為樣本期間，然此期間適逢超級星光大道第4 屆之總決賽，本為同時段收視率極高之節目，對照同一時期友臺之超級偶像，其為模仿超級星光大道之後推出之節目，其收視率均顯較低。對於收視率較高之節目給予廣泛報導實為正常現象，但被告卻對收視率完全未以分析。
3.關於被告主張其行使裁量權之依據，即原告與中視之違規次數，特別是節目廣告化之情形較其他電視頻道更為嚴重部分，明顯與事實及證據不符。
ꆼ被告認定之集中化如係關於中國時報之平面報導，系爭附款卻對原告及中視為之，手段顯然無法達成目的，且被告所引用之報導數據亦有明顯之錯誤：
1.被告認定之集中化如與中國時報之報導有關，則系爭附款卻非對中國時報附加，中國時報之經營團隊亦不受原告之指揮，平面媒體亦非屬衛星廣播電視事業，並非衛星廣播電視法之適用對象，被告認為中國時報平面報導出現集中化之現象，卻對原告作成系爭附款，顯然溢脫衛星廣播電視法之範疇，手段與目的間亦欠缺正當合理之關聯，違反不當聯結禁止原則，且其所採取之手段亦無法對中國時報達成目的，違反比例原則之適當性原則。
2.被告傳播內容處98年4 月20日之研究報告，其所統計中國時報對光陰的故事及超級星光大道之報導，於數量上有明顯之錯誤。該研究報告統計中國時報對於光陰的故事及超級星光大道報導，多次將位於不同版面但僅有標題部分視為1 則報導，以此與同份報紙不同版面之內容合計為2 則報導。更甚者，中國時報於98年3 月15日D1版面，亦對超級偶像節目有所報導，但被告之研究報告卻稱中國時報於98年3 月14日至28日對超級偶像節目並無任何報導，顯然與事實不符。
3.以蘋果日報為例，同一時期有關超級星光大道之報導共有11則，對於超級偶像則無任何報導，蘋果日報與原告並非隸屬於同一集團，何以蘋果日報於該段期間內亦僅報導超級星光大道？扣除被告將3 則無內文之標題視為報導後，蘋果日報對超級星光大道之報導數量為11則，亦超出中國時報之報導數量，惟被告對此等情形卻完全未予以分析說明，且為何被告於挑選平面媒體採樣時刻意不選擇國內發行量最大之蘋果日報？更甚者，被告於研究報告第5 頁下方表示：「自由時報與聯合報有關超級星光大道的報導各有2 則，有關超級偶像的報導也各有2 則」，實則，該期間內自由時報共有4 則報導與超級星光大道有關，分別為3 月18日、20日、21日及23日，其中1 則係同時報導超級星光大道及超級偶像，是被告之研究報告對於自由時報之報導數量亦明顯有誤。更令人匪夷所思者，聯合報僅有於3 月26日報導超級星光大道，同一期間內並無超級偶像之報導，何以被告於研究報告中卻表示聯合報有關超級星光大道的報導有2 則，有關超級偶像的報導也各有2 則？
ꆼ被告除引用錯誤數據外，系爭附款亦有明顯違反行政程序法、行政行為明確性原則、比例原則及平等原則之情形：
1.有關不得向同一節目供應者購買節目部分：
ꆼ原告與中視可向同一節目供應者購買不同之節目，而分別在不同之頻道播出，如係基於促進多元化之目的，至多僅得要求所購買之節目應於不同之頻道播出，何以卻要求不得向同一節目供應者購買節目？且被告亦未提出任何實證證明原告與中視曾有違反公平交易法之不公平競爭行為，況如前所述，不同電視臺向同一節目製作公司購買節目後，於各自頻道播出，本為各電視臺多年來之常態現象，何以單獨禁止原告與中視不得向同一節目供應者購買節目？故系爭附款不僅欠缺正當目的違反不當聯結禁止原則，亦違反行政行為應遵守之平等原則。ꆼ被告辯稱原告與中視仍可向同一供應者購買節目，只要不聯合購買即可，此更凸顯本項附款之不合理。蓋優質電視節目製作費用通常較高，單一電視臺往往無法負擔購買成本，兩家電視臺聯合向同一供應者購買節目，只要選擇購買的節目內容優質，對於閱聽大眾之權益究竟有何損害？與促進多元化有何關聯性？其邏輯實令人無法理解。其剝奪原告之營業自由程度已違反比例原則。況且，例如三立家族之收視率與原告及中視幾乎相同，其廣告營收金額甚至超過原告與中視，何以三立家族可以聯合向同一供應者購買節目，卻禁止原告與中視為之，此項附款亦明顯違反平等原則。
ꆼ況且，同一集團之電視網向同一供應者購買節目聯播，不僅不會影響多元化，反而禁止聯播將使節目製作廠商承擔更多風險，而減少新節目製作業者加入市場競爭之機會，反不利於公共利益，故系爭附款亦有違比例原則之適當性原則。
2.有關要求成立倫理委員會、提出內部流程管控機制之改善計畫及設置獨立編審人員部分：
ꆼ系爭附款要求原告須提出內部流程管控機制之改善計畫，卻未告知原管控機制疏失不足之處何在？應如何改善始能符合要求？要求原告須成立倫理委員會，應係認為原告原公司運作制度無法有效達成促進多元化之目的，但卻未具體說明倫理委員會之組成人員及審議方式為何，例如倫理委員會之成員是否應有觀眾代表？其年齡層及性別是否應予考慮？比例為何？倫理委員會之成員究應以何種標準判斷是否多元化？均未見被告於附款中說明，上開附款亦有違明確性原則。
ꆼ無論董事、經理人、獨立編審人員或倫理委員會，均設置於公司之下，渠等對於公司均負有善良管理人之注意義務，如其認為共同播出某一節目有助於公司營收，對於股東更有利，是否須因被告之促進多元化目的而不得作成此種決定？獨立編審人員之獨立究何所指？其執行職務是否可獨立於董事長或總經理之指揮監督？倫理委員會之意見對原告有無強制拘束力？如有則是否表示董事會或總經理應服從倫理委員會之決議？則最終應由何人對公司經營負成敗之責？如此是否符合公司法之公司治理原則？單純附加系爭附款如何有效達成促進多元化之目的？實令人難以理解。
ꆼ被告主張無論衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業評鑑作業要點（下稱衛星廣電評鑑作業要點），及衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業換照作業要點」（下稱衛星廣電換照作業要點），均要求業者設立倫理委員會云云。惟上開作業要點，均係於101 年3 月6
日修正發布，其時間在本件行政處分及附款作成之後，至於反壟斷法草案雖規定：「經營新聞頻道、製播新聞節目之頻道之廣播電視事業應設置新聞倫理委員會，邀聘學者專家、公民團體代表擔任委員與該事業所屬人員擔任之委員共同組成，定期審議該事業製播之節目與廣告所涉新聞倫理及製播規範等事項」，但其已明定倫理委員會之性質係新聞倫理委員會，及其成員、審議內容，至少其內容明確特定，更足以證明被告以附款要求原告設立所謂倫理委員會，卻未具體說明倫理委員會之組成人員及審議事項，已違反明確性原則。
3.有關廣告、業務部門與節目部門須獨立部分：
ꆼ現今國內通訊傳播事業（包括有線、無線及衛星廣播電視臺）琳瑯滿目，競爭激烈，其市場似已達飽和狀態，業者為節省成本支出，乃採取彼此間節目互相播出之策略，命設立節目部門須獨立，勢將增加業者之營業成本，反有礙公平與自由競爭。節目收視率與廣告營收金額通常成正比，縱使將廣告、業務及節目部門拆分，部門之間也會對節目內容有所討論，基於營利導向及業績需求，公司內部各部門本難真正獨立，且文化出自人的素質，縱令部門可以獨立亦不能確保會發展出多元文化（節目、新聞與言論多元），其間並無絕對的因果關係。ꆼ只要節目收視率比同一時段之其他節目高，廣告主即會願意購買時段播出廣告，無論任何電視公司皆是如此，此與電視臺之廣告、業務與節目部門是否獨立無關。退步言之，被告如欲追求多元化，亦應係針對「節目部門」而為，與廣告及業務部門有何關係？此種方式為何可有效達成促進多元化之目的？實則，被告於處分書中坦承，此項附款之目的並非係為促進多元化，而係為避免對其他競爭媒體之交易機會產生排擠效果、基於維護產業競爭秩序之精神。
ꆼ且觀諸本件鑑定人黃○傑教授針對被告主張之市場競爭部分，亦於鑑定書指出：「較為有效之因應對策，乃是要求旺旺集團應於其內部訂定有關遵守公平法相關規定的手冊或準則，並令相關部門及員工周知，切忌實施此類可能觸法之行為」，亦未表示應強制原告須設置獨立之廣告、業務及節目部門，或不得有所謂節目聯合招攬之情事，凡此均足證系爭附款與目的間欠缺正當合理之關聯，違反不當聯結禁止原則。
4.被告雖主張倘原告未履行系爭附款，其將受公平合理原則及比例原則之拘束，而以行政執行法所規定之方式命原告履行，不會驟然廢棄原處分云云。惟凡課予當事人作為義務之行政處分，於當事人不履行義務時均可移送行政執行，惟處分本身仍應遵守明確性原則，方屬合法，如依被告之邏輯，行政處分豈非均得以將來執行時須遵守公平合理原則及比例原則，而可無須遵守明確性原則？況且，被告並未說明單獨附款本身，如何依行政執行法之規定強制執行？且無論如何，被告最終仍可對原處分行使廢止權，故被告自有義務應具體說明附款之內容，方符合明確性原則之要求。
5.要求董事、監察人及經理以上人員不得兼任，無非係假設該等職務由不同人擔任，即會選擇不同節目而有助於多元化，惟其他電視臺人員並無兼任，何以多年來仍有節目互播及重播之情形？甚至反較原告更多？以臺視為例，根據被告傳播內容處98年4 月20日研究報告指出，臺視共計11個節目與其他電視臺互播，數量及時間遠超出原告與中視公司共同播出的光陰的故事及超級星光大道。不僅臺視如此，華視於同一時期亦有3 個節目與其他電視臺互播，數量及時間亦超出原告與中視，尤其被告所為之附款僅係單純禁止兼任，並非要求該等人員不得共同討論及決定節目內容，甚至未要求原告及中視不得播出相同節目，則單純禁止兼任如何可有效達成促進多元化之目的？
ꆼ媒體集中化是否必然導致多元化之減損，如同最高行政法院發回意旨所指出，須以實證基礎為依據，惟被告僅挑選對其作成處分有利之見解，對於有利原告部分則完全未加以呈現，甚至未於處分書中有任何說明。電視產業在臺灣有另一層須思考的面向則是我國的市場規模太小，與美日等國無從比擬，在資本主義的媒體業生態下，對產品內容的多樣性及品質的選擇本即有先天弱勢，若過度壓抑媒體業者結合，導致媒體業者規模過小、媒體業者數量過多，原本即相當小的市場將被切割的更加細小，在這樣的市場條件下，媒體產業將無發展空間。特別是媒體產品多元化的層面，當市場分割過細，各家業者為避免競爭風險，可能將產品生產方向鎖定在主流市場，而僅提供主流價值之商品，非主流商品將失去生存空間，使非主流人群銷聲匿跡，甚至同樣在主流市場中的商品也有可能產生產品內容高度相似的情形。這些反而會對言論多元化的目標產生阻礙，因此被告真正應該重視者，乃係國內電視產業在經營上所面臨之困境，允許適當的整合，在規模經濟下，媒體整合並不必然導致多元化受到危害，反而可以讓業者有更充裕的資金，製作更多元且更優質的節目，對於視聽大眾的權益亦更為有利。
ꆼ被告作成系爭附款所進行之程序，有違正當法律程序原則：1.被告進行諮詢程序的時問相當短暫，聽證會前的資料準備工作不足，間接導致聽證會上的對話討論僅流於各說各話，最後進行決策的時間也太過倉促，僅僅一次的聽證會無法就爭點形成共識，使得聽證會聽取各界意見的意義與功能無從發揮。
2.被告後以附加條件的方式通過原處分，添加的附款即形同管制措施，這些管制措施公布前也缺乏當事人與利害關係人的參與及討論，若能在聽證會前提出，不僅可在聽證會上讓各方參與者檢視這些附款的效用與可執行性，也可以與當事人就附款的內容協商溝通，使其瞭解附款背後的用意，且聽證會上對這些附款所提出的意見也可作為被告調整修正的基礎，如此一來，較可避免此次結果公告後又修改部分附款內容的窘境。
3.檢視被告的作法，被告在聽證會前雖然召開預備聽證釐清爭點與討論聽證會的相關事項，但僅是聽證會前的準備工作，並無相關資訊的揭露，例如附款的可能內容等。即使被告礙於人力與時間，無法完成分析報告書，但是應提供諮詢的基礎資訊，例如當事人、專家鑑定人、公民團體及政府機關的書面意見書等，換言之，被告處理旺旺入主三中案的管制資訊，僅單純的做到資訊公開，並沒有在適當時機提供所需的資訊，目的是使被告得以反取證，亦即是重點僅在原告之形式參與聽證會程序，即可滿足達成被告之程序要求，而不顧原告之實質參與權利是否受到充分保障，然而，細究聽證會整個過程及內容，可知被告並沒有在適當時機提供原告所需要之必要資訊。由此可知，被告上述舉措亦已違反行政程序法第108 條第1 項「行政機關作成聽證之行政處分時，應斟酌全部聽證之結果。」之規定。此外，被告最後以附加附款的方式同意中視與原告負責人的變更，前揭事項乃係涉及原告營運公司最高決策及重大權益之結果，換言之是可能限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，這些附加條件的選項也應該在聽證會前提出，依法給予相對人陳述意見之機會或舉辦聽證會，該等法條目的是強化利害關係人與當事人對這些管制措施形成過程的參與。
4.在管制備選方案的提出與其影響分析上，被告應在聽證會前提出管制及其他備選方案，在最終的分析報告中，應該說明聽證會意見如何影響對選擇方案的評估，並針對最後選擇的管制措施說明原因與分析其影響。就本件而言，被告可先針對管制與不管制的情況進行分析，亦即分別列出旺旺集團入主中視、原告的正負面影響，接著再提出是否有降低併購案負面效果的措施，也就是附加條件的內容，而這些附款的正負面效果亦須加以說明。在處分理由中，雖然被告對於每個附款要求皆有說明理由，但是卻未對附款的影響進行分析，以致於究竟這些附款的正負面效益為何並不清楚。
5.最大問題來自於被告僅說明通過此案（不管制）可能對市場競爭秩序與媒體言論集中所帶來的衝擊，卻未指出旺旺集團入主三中可能帶來的效益，因此，在處理說明書中，並未看到被告是如何進行雙面的損益權衡才做出決定。在諮詢意見的處理上，被告也未完整的指出聽證會上各方參與者表達之觀點，對照聽證會的紀錄，有利於原告的論點卻未被採納提及，也未對質疑被告作法的意見提出回應與說明，使得公共諮詢的意見無法完整的呈現在處分理由中。可見被告於聽證會程序中之恣意片斷、全盤否定之作為，已明顯違反行政程序法第9 條之利益衡平原則。
6.且依研究認為，被告在處理說明書中指出兩家電視台合併後對內容多元產生的負面影響，但是這樣的負面影響是否損及閱聽眾的權益，並沒有堅強的資料以資佐證，因此，被告可能需要針對此議題進行更多的研究，例如閱聽人滿意度的調查，來做為事實資料的證明，也可以藉此強化消費者發揮監督的功能。
ꆼ先位聲明為撤銷訴訟，本件係於舊照有效期間申請董監事之變更，經被告作成本件附款，原處分及系爭附款之對象均為公司，並不是頻道，所以跟頻道換照無關。於本件起訴之初，被告並沒有對有無訴訟利益為爭執，且本件系爭附款處分多處限制原告經營自由等權利，當然存在權利保護之必要，實有提起撤銷訴訟之訴訟利益。備位聲明確認系爭附款處分違法，系爭附款處分限制原告經營公司相關業務的權利、及不作為義務（董監事、部門經理人員兼任部分等）、作為義務（部門、編審人員獨立、設置倫理委員會等），對原告公司存在不公平之情事，強行課加原告各項作為、不作為之義務，對原告構成相關權利遭受限制之情形，所以有確認判決之法律上利益存在。基於對系爭附款處分之存續力未明，所以到現在原告即使換照、變更負責人，卻仍繼續遵循系爭附款處分之內容。因本件涉及作為、不作為義務之存在，沒有國賠的時效問題，又原告亦可依據公務員故意過失之責任，得另提起民事賠償或向監察院提起申請。
ꆼ聲明求為判決：1.先位聲明：ꆼ原處分關於附款部分撤銷。ꆼ訴訟費用由被告負擔。2.備位聲明：ꆼ確認原處分之附款部分違法。ꆼ訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：
ꆼ原告系爭頻道換照申請表內之董事、監察人等名冊，即為其經營許可之申請表內容；其非衛星廣播電視法第13條第1 項但書所稱之人事組織，而屬同法第13條第2 項應經被告許可之事項：
1.於原告本件提出董事、監察人變更申請當時，原告經許可之衛星電視頻道有中天綜合臺、中天新聞臺及中天娛樂臺，均屬經換照許可後之衛星電視頻道。準此，本院前審判決以原告換照申請表（內含董事、監察人等名冊），認定為原告於原處分申請當時受經營許可之申請書表，乃符合原告各頻道均屬已換照之情形，並無任何違誤。其次，不論依改制前行政院新聞局93年12月訂定之衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業證照換發申請須知及被告成立後訂定之衛星廣播電視節目供應者（含境外）執照（許可）換照申請表，均明定衛星廣播電視事業之董事、監察人名冊乃換照申請書（表）之必要附件，而非列於營運計畫書之事項。
2.董事、監察人名冊既非營運計畫之事項，則原告本件董事、監察人變更之申請，自與最高行政法院所指營運計畫內有關人事組織之事項（即衛星廣播電視法第7 條第3 款所定內容）無涉。實則，營運計畫內有關人事組織，乃指廣播電視事業之部門人員編制、執掌及人事晉用制度等，尚與前開董事、監察人名冊有別。遑論有關董事、監察人之變更，乃衛星廣播電視事業之公司設立登記事項，依衛星廣播電視法第13條第2 項「前項變更內容屬設立登記事項者，應於主管機關許可變更後，始得辦理設立或變更登記」之規定，業明定應經被告許可始得辦理公司變更登記之事項，其變更自應先向被告申請許可。
3.本院前審判決認董事、監察人名冊為「衛星廣播電視節目供應者（含境外）執照（許可）換照申請表」之內容，於原告情形，並無違誤。又董事、監察人名冊已由衛星廣播電視法第13條第2 項明定為應經被告許可始得辦理公司變更登記之事項。是原告就其董監事等負責人之變更提出申請，被告依其申請而作成原處分，於法有據。
ꆼ本件經原處分聽證程序呈現之資料與鑑定意見，顯示本件經營權移轉之規模及內容，確不同於過去一般媒體併購案：
1.被告於98年5 月8 日就原告本件申請召開聽證會，參加該聽證會各政府機構代表、專家鑑定人、學者及公民團體之意見，整體而言咸認本件在本質上係跨媒體與實質控制權移轉之案件，而非僅單純之董監事變更申請案。該聽證會邀請專家鑑定人，分別從產業經濟、傳播及法律等學理與實證論述。
2.鑑定人莊○發教授指出：「許多媒體經營者是必須使用社會具有稀少性的頻譜或頻道，而它的所有權則是全民所共有…它的使用目的應當是以社會利益為依歸…使其發增進人民福祉的正面利益。」「單一事業多角化跨媒體經營的制度，必然形成市場進入障礙的不利影響，產生阻礙產業競爭的效果，私利與公益之間的權衡，如何拿捏實值主管機關與社會共同深思。」「一旦跨媒體經營成形時，這種多元的聲音將因媒體集團企業的統一而變成只有一種聲音，社會喪失多元言論的自由，許多人的意見將無法表達與呈現，相信此種結果將不是一般民主社會所樂見，因此其所呈現的社會效用水準將大幅降低。」鑑定人羅○宏教授指出：「重大媒體股權交易/ 併購案，不容資本家之間私相授受，而應是公共事務」、「媒體股權交易與一般股權交易性質殊異，標準應更嚴格…目的在避免媒體過度集中化，減損媒體觀點與內容多樣性。」並說明本件問題涉及：「蔡○明及其家族是否有實質擁有、控制中時集團及中天、中視」、「蔡○明是否影響中時集團及中視、中天之新聞言論或節目製作方向」、「本案之許可是否無損或有利公共利益，當事人及利害關係人應負舉證責任，並做成有法律效力之公開承諾」，其更進一步指出：「二、本案是否為跨媒體經營、或甚至有壟斷集中化之情況？本案就此點而言，不無跨媒體經營或甚至有壟斷集中化之疑慮：．中視廣告收入佔無線電視有效廣告量25.26%。．中國時報為潤利2005年報紙有效廣告量排名第2 名。．時報週刊為潤利2005年雜誌有效廣告量排名第3 名。．中天電視，依潤利2006年1 月份有線電視有效廣告量統計，佔該月有線電視有效廣告量7.22% 。」「本案不僅實質上為股權轉讓案，而且是跨媒體股權轉讓，轉讓標的皆為臺灣無線、衛星及報紙市場之主導者或接近主導者地位之媒體，必須審慎處理，以免危及臺灣的媒介內容多樣性與多元性。」3.鑑定人○○○○○基金會陳○敏董事長鑑定意見指出：「觀察中時集團在合併中視、中天後的表現，已經開始出現內容多元性降低、為經營綜效而產生可能涉及不當競爭的諸般現象。這些影響短期內很難評估，但這是學術界最感憂心之處。」鑑定人○○源教授鑑定意見指出：「蔡○明先生也已清楚地表示要以媒體介入政治，整體的方向可能對臺灣民主產生不可預測的乃至負面的影響…」「我覺得余○忠以報社老闆直接主導報社言論是不對的，蔡○明以商人入主媒體，主導媒體新聞媒體言論，也是不對。這些都是違反自由媒體的基本倫理。」
4.關於「維持市場公平競爭、避免言論集中」個案附附款之理由及實證資料：
ꆼ根據AGB Nielsen 97年每分鐘平均收視率之統計，自中視公司與原告結合後，顯示中視與中天家族頻道合計有4 個頻道，其每分鐘年平均收視率是1.4%，約等於每小時平均觀眾達1,760 萬人次，高居現有電視頻道家族收視/ 觀眾市場第1 位。再以96年廣告市場營收金額為例，中視與原告結合後的營收為29.5億元，較排名首位之三立家族的30.5億元而言，營收居第2 位。上述數據可知，結合後之原告所屬電視媒體集團每小時節目播出可觸及之觀眾數量，將達臺灣地區4 分之3 人口強，若再將中時報系（96年廣告營收達21.5億元）廣告營收金額與本件營收合併計算，將達51億元，已是國內跨媒體（報紙＋電視）廣告營收排名第一。換言之，本件將成為臺灣跨媒體第一集團之事實相當明顯，其對跨媒體市場公平競爭可能導致之不利影響，自有規範必要。
ꆼ依本件鑑定人黃○傑、莊○發教授鑑定意見，本件結合特別是深口袋效應對市場公平競爭可能產生的不利影響，反映在三方面：首先，在優勢地位濫用方面，多金之富爸爸，藉由其深口袋援助本件結合後之媒體事業從事競爭，進而引發不公平競爭行為。這是本件優勢地位濫用之可能疑慮，是以，使兩家電視公司董監事、總經理、副總經理與各部門經理等中高階層主管人員獨立分開，不得兼任另一媒體職務，目的乃在預防跨媒體中高層主管人員之決策行為，利用市場優勢地位，產生不利於公平競爭之情事，並避免言論集中化問題出現。其次，在潛在競爭者損失方面，跨媒體多角化經營結果，將使市場喪失強而有力競爭者之可能性，市場處於競爭之機會將消失，並不利於整體媒體市場之正常運行，亦妨礙整體媒體市場進化為更具競爭性之產業結構；此外，跨媒體之混合結合，將使原本跨媒體（報紙與電視）在言論市場相互批評、競爭與制衡功能抵銷。因此，對二電視媒體在內部治理方面，需要引進外部獨立董事或設置具社會公信力或言論立場多元之監察人，以作為本件內部獨立平衡、相互批評與制衡功能角色之發揮。再者，在互惠交換利益或搭售交易方面，本件事業在與買方進行交易時，例如節目外製、採購或廣告代理等交易行為，進行互惠交換或搭售手段之交易，並進而導致其他媒體事業喪失交易機會，是有必要對二媒體之廣告代理業務與節目製作、採購要求獨立行事，不得有聯合招攬承作業務之行為規範，而予以預防。另中視公司係一家上市公司，為了保障小股東權益，避免中視公司與原告因關係人交易可能產生之流弊亦應設法預為防止。另外因同一組經營人員可能導致內容與言論單一集中化，亦為必須防止之課題。是以，要求彼等董、監事與中高階具有決定權利之人事需各自獨立，不得相互兼任，始能保障經營與言論之多元狀態。
5.關於「保障內容多元化」個案附附款之理由及實證資料：ꆼ如前開鑑定人莊○發指出，本件結合後，原告跨媒體言論將占有臺灣媒體言論市場10% 之綜合影響力，惟媒體言論市場之運作經常會出現相乘效果，亦即電視內容與報紙內容均出現相同意見時，綜效之倍數力量將因而產生與擴大。又根據訴外人陳炳宏教授針對中國時報併購原告前後2 年期間（90年6 月1 日～92年5 月31日）有關新聞報導量之研究顯示，中時影視版出現中天新聞總則數與新聞平均面積均增加1 倍有餘；整體而言，併購後，除了內容「量」的增加外，「質」（新聞版面與版位呈現）之改變，也相當明顯，其研究結論指出，以「超級星光大道」為例，不僅在中視首播，還可以在其（中時）集團旗下的中天綜合臺、娛樂臺等頻道重播，一個週末在集團3 個頻道中共播4 次，這種同一集團頻道間節目重播之現象，美其名稱「綜效」，但除傷害內容多元化外，也更呼應中外學者所主張之反媒體產權集中（集團化）或媒體產權再管制之呼籲。
ꆼ另以原告所屬媒體集團之中視招牌綜藝節目「超級星光大道」為例，檢視15天之跨媒體新聞報導露出情形可發現，中視新聞報導該節目之次數達19則（約31分42秒），平均每則新聞報導達100 秒以上，已達到平均每天播出1.3 則新聞來宣傳該節目之情形。中天新聞臺報導次數達7 則（約11分35秒），平均每則新聞報導達99秒，亦為平均每2 天就有近1 則該節目之報導。此外，中國時報策劃之「絲路傳奇」活動方面，中天新聞臺之新聞報導次數達20則（約12分8 秒），平均每則新聞報導約36秒，達到平均每天播出1.3 則新聞的情形，如果再加上廣告露出，則平均每天播出2.3 則之情形。以新聞報導做為推銷、宣傳該臺節目之情形，正是一種公器私用之表現，由上開資料觀察，自難認此般高頻繁度之公器私用情形乃無心造成，反而可能被認為是有計畫與策略性為之新聞露出。是以，在上開二電視公司之經理本應各自行使其工作職權與新聞專業判斷下，前開情況之所以發生，合理之推論即為二家電視公司高層主管人員所決定，係跨媒體經營行為使然。二電視公司節目互播互捧，其反面效果，當然足使聽眾權益受損。
ꆼ就平面媒體對於同為歌唱選秀節目（在爭取收視有競爭關係）性質之報導，以中視製播之超級星光大道節目為例，中國時報在該研究區間（98年3 月14日至28日）內共有13則報導；而另一歌唱選秀節目「超級偶像」則無相關報導，報導比重明顯失衡；同時其他平面媒體，如自由時報、聯合報對於二歌唱選秀節目之報導，「超級星光大道」「超級偶像」各有2 則，其報導量相較於原告同家族經營之中國時報，顯然有相當大之差距。
ꆼ再自中視與中天娛樂臺互播節目之情形可知，在5 個互播節目中，合計於中視播出21小時，卻在中天娛樂臺播出達44小時，後者互播或重播為前者之2.09倍，特別是中天娛樂臺（週五）有41.7% 聯播中視節目，週六、週日更高達3 分之2 比例聯播中視之節目。自此亦可合理推論，中天娛樂臺於週五至週日的3 天內，特別是主要觀眾收視時段，均以中視之重播節目為主，使中天娛樂臺無異成為中視頻道之播映機器，再難謂為一個獨立之頻道。
ꆼ復自二電視公司98年（累計5 個月）由被告所裁處之違規紀錄觀察，其累計核處紀錄達13件，其中有9 件均係因「節目廣告化」而受核處之案件，又累積違規紀錄更已超過96年、97年之全年紀錄（分別為12件）。誠如鑑定人黃○傑指出：「言論或意見表達的多元化之政策目標，乃是一種結果的追求，而非過程的言論或意見表達自由之保障」，則上述關於二家電視臺之節目表現，正為學者專家之所以認為多元化與多樣性降低，甚而憂心此一情形只會更嚴重。
6.經由聽證過程及其他各項資料，足可顯示原告情形確有不同以往一般媒體併購之實證特徵，原處分既已究明原告持股結構所呈現之控制股東、原告與相關媒體事業之高度連結，原告與集團所屬其他媒體節目互播、重播所反映出之媒體集中疑慮，尤其原告所屬媒體集團內之中視乃占有國家稀有頻譜資源、傳播影響無遠弗屆之無線電視頻道，此均屬國內其他媒體關係企業所無之特有現象。本件經營權移轉之規模及內容，確有不同於過去之一般媒體併購案件，且其所屬企業集團股權結構特殊，亦有同一企業集團以商業資本鉅資收購國內平面、無線及衛星媒體而呈現「跨媒體」之特殊現象。是原處分考量之媒體多元減損、言論集中化等問題確屬存在，此在原告所屬集團之控制股東係以來自媒體以外之商業鉅額資本優勢跨入我國媒體言論市場之情形，其媒體集中化、媒體專業獨立性下降之疑慮尤深。
ꆼ本件經營權移轉之規模及內容，既不同於過去一般媒體併購案件，而有媒體多元減損、言論集中之負面疑慮，原處分附加附款，追求媒體內、外部結構之多元，有正當合理關聯：1.於裁量處分中，當有法律或事實障礙或疑慮確實存在而無法排除時，行政機關運用行政處分之附款機制，使行政處分彈性、效率並顧慮申請人利益，並可發揮符合比例原則及個案正義之要求。
2.媒體之文化多元，表現於「組織結構多元」與「媒體內容多元」等構面。對此，司法院釋字第613 號解釋理由指出：「…積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平臺表達與散布，形成公共討論之自由領域」，總統府就兩公約所提出之國家人權報告書內亦指明：「財團以雄厚資金及各種方式不斷擴大媒體版圖，將嚴重導致媒體所有權集中化的不良後果」，亦在強調媒體組織結構多元之重要性。蓋媒體之組織結構是否能達到競爭、參與、分權及制衡之多元文化表現，則首要攸關，蓋媒體內容無非為媒體組織結構之產出，若沒有多元媒體組織結構，實難期待及保障有多元意見及多元表現之媒體內容。再就媒體組織結構多元而言，控制股東、資金來源、經營管理階層、組織決策及參與方式、人員多樣及專業獨立等項，均為重要指標之一，亦同為促進多元文化之重要策略及方法。
3.本件既有前開報紙、雜誌、無線電視臺與衛星廣播電視頻道等之跨媒體產權併購特徵，且其上層單一持股人及其家族擁有較多絕對股權控制均係事實，此一事實下，減損前開「媒體多元」（所有權集中、結構多元、內容或觀點多元）價值之疑慮確係存在而不能排除，故被告於原處分添加系爭附款，自「媒體內、外部組織結構多元」之面向，要求媒體經營管理階層人員之獨立性、組織決策及參與方式之獨立性、人員多樣及專業獨立維護，經各項媒體內外部組織結構及作業程序之設計（手段），達到追求及維護「媒體多元」之法律價值（目的），由「媒體內、外部結構多元」之維護，達到「文化多元」、「促進通訊傳播健全發展，維護國民權利」等目的，自有正當合理之關聯。ꆼ就被告為系爭附款處分時，所認定之事實、證據資料、目的性考量因素等項之陳明：
1.媒體多元乃通傳基本法所欲追求之法律價值：
ꆼ於通傳基本法93年1 月7 日公佈施行前，我國88年3 月18日修正廣播電視法施行細則第18條即有規定：「廣播、電視事業股份之轉讓申請時，受讓人如為自然人，…受讓人有左列情形之一者，不予許可：三、配偶、直系血親、直系姻親或二親等以內血親關係之股份所有人，其持股總數超過該事業之總股數百分之五十。四、新聞紙、無線電視或無線廣播事業之股東持股達各該事業總股數百分之十以上。」第19條：「前條股份轉讓申請時，受讓人如為法人…受讓人有左列情形之一者，不予許可：三、新聞紙、無線電視或無線廣播事業之股東持股或與其相關企業共同持股達各該事業總股數百分之五十以上。前項第三款所稱相關企業，係指經營廣播、電視事業之股東所擔任董事或監察人之企業或其投資所占股權百分之二十以上之企業。」又88年2 月3 日修正有線廣播電視法第21條第1 項規定：「系統經營者與其關係企業及直接、間接控制之系統經營者不得有下列情形之一︰一、訂戶數合計超過全國總訂戶數三分之一。二、超過同一行政區域系統經營者總家數二分之一。但同一行政區域只有一系統經營者，不在此限。三、超過全國系統經營者總家數三分之一。」第42條第3 項：「節目由系統經營者及其關係企業供應者，不得超過可利用頻道之四分之一。」嗣於93年1 月7 日公布施行之通傳基本法第1 條進一步規定：「為因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化，特制定本法。」第5 條：「通訊傳播應維護人性尊嚴、尊重弱勢權利、促進多元文化均衡發展。」準此，通傳基本法施行前，於個別之媒體法律，於立法上即是存有追求媒體多元（所有權分散、結構多元、內容或觀點多元) 之價值，於通傳基本法施行後，更經由此基本法之性質，明揭媒體之多元文化價值。
ꆼ依公平交易法第46條規定：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」是通訊傳播事業關於競爭之行為，優先適用通訊傳播相關法規，使被告在立法者特別授權下，積極經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊有遭受壟斷之虞，並確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平臺表達與散布，形成公共討論之自由領域，是採取適當之大眾媒體集中排除原則，盡可能在私的廣電領域裏廣範圍地達到且保護言論同比重之多元化，以避免媒體所有權集中化導致言論集中化的嚴重不良後果，可謂即在於追求及維護媒體多元此一法律肯認價值。
2.本件聽證會意見及相關資料，其均再三呈現，媒體集團化或其併購、收購行為，確有導致媒體多元減損之疑慮存在而無法排除。
3.原處分認定之事實及判斷：本件源於原告及中視之法人股東榮麗公司，其控制股東余○新將其股份讓與旺旺集團之訴外人旺旺食品股份有限公司。此外，由余○新擁有之訴外人中國時報文化事業股份有限公司之股權，亦讓與同屬旺旺集團之訴外人蔡○旺事業股份有限公司，依其申請時股權結構，榮麗公司改派其擔任原告及中視之董監事代表，嗣後原告於97年12月26日向被告申請董事長、董事及監察人等變更，實質上已非單純之負責人變更，而係跨媒體併購股權( 控制權) 轉讓之申請。跨媒體所有權併購現象，依相關研究資料顯示，對文化多元價值、媒體多元確有減損之虞，故有採行預防措施之必要。
4.媒體多元並非僅一藉由實證資料佐證之事實（事實問題），反之，其乃通傳基本法等法律所肯認及追求之價值（法價值問題）。而依彙整之相關證據資料，亦足支持上開原處分認定原告有礙媒體多元之虞，而需於原處分附加系爭附款。
ꆼ原處分系爭附款之規範立意及內容，與立法院近期反壟斷法草案方向一致。被告依通傳基本法第16條第2 項規定之特別授權，於法律修訂過渡時期，為維護媒體內、外部多元等目的而附加系爭附款，符合立法者修法所考量之公共利益：
1.立法院92年制定通傳基本法時，已揭諸提升多元文化、促進多元文化均衡發展等規定，並於該法第16條第2 項規定：「前項法規修正施行前，其與本法規定牴觸者，通訊傳播委員會得依本法原則為法律之解釋及適用；其有競合者，亦同。」即以特別立法授權方式，使被告於相關傳播法規修正施行前以「多元文化之促進及維護」來解釋適用傳播法規時，乃立法者特別明文授權之代理人，用以發揮行政立法作用。目前經立法院審查會通過之反壟斷法草案，可謂即是政府落實通訊傳播基本法前揭「提升多元文化」、「促進多元文化均衡發展」意旨，再就「財團以雄厚資金及各種方式不斷擴大媒體版圖，將嚴重導致媒體所有權集中化的不良後果」（101 年總統府公布國家人權報告書第19條）之現象為專法規範。
2.依立法院審查會通過反壟斷法草案條文第1 條規定：「為落實憲法保障之言論自由，防制媒體壟斷，並促進文化多元性與新聞專業自主，特制定本法。本法未規定者，適用廣播電視法、有線廣播電視法、衛星廣播電視法及其他相關法律之規定。」第14條規定：「（第1 項）媒體事業整合之申請案件，除依前條規定外，主管機關為准駁之決定前，應審酌許可整合對公共利益之增進，是否大於對公共利益之減損。（第2 項）媒體事業之整合對公共利益造成顯著損害者，主管機關不予許可。（第3 項）前二項所稱公共利益，指下列情形：一、國家安全。二、言論自由。三、新聞專業自主性。四、廣播電視事業內部多元。五、公眾視聽權益之維護。六、公眾接近使用媒體之權益。七、資訊來源之多元性。八、廣播電視事業經營效率之提升。九、市場之公平競爭。十、媒體產業之健全發展。十一、通訊傳播技術之互通應用。十二、通訊傳播內容多樣化。十三、公民參與公共事務之監督。十四、本法第二十七條第一項所稱之媒體經營者適格性。十五、其他重大公共利益。」足見原處分作成時雖無前開草案，但被告於法律修訂之過渡時期，基於維護媒體內、外部多元、維護大眾視聽權益及媒體產業公平競爭等目的，於原處分附加各附款，實與立法者在前開草案所揭諸之公共利益內容一致。3.反壟斷法草案第12條亦將「無線電視事業」、「全國性日報」、「經營新聞及財經頻道或製播新聞節目之頻道之衛星廣播電視節目供應者」等，特別明列為應申請許可之案件，而不再論究其訂戶數等市場占有比率若干，益徵此類媒體對於媒體多元維護之特別重要性：
ꆼ反壟斷法草案乃原處分作成後之產物，惟如該草案第15條規定「依本法申請整合之案件，主管機關擬予許可者，為維護前條所定公共利益之必要，得依職權為下列附款：…八、維護新聞專業自主及確保廣播電視事業內部多元之有效處置」，足徵現今立法方向亦認確保廣播電視事業內部多元之內部多元措施，為達到防制媒體壟斷、促進文化多元性之適當方法。是原處分作成時，雖無該草案存在，但系爭附款各項內部多元之設計，以該草案對照觀察，亦無欠缺適當性可言。
ꆼ原處分考量原告所屬媒體集團本件經營權變動具有無線電視（如中視主頻及其他無線數位頻道）、新聞臺（如中天新聞臺、中視新聞臺）、全國性新聞紙等平面媒體（如中國時報）之跨媒體產權併購特徵，故認有必要採行媒體多元維護之預防措施而附加系爭附款。此觀反壟斷法草案第12條亦將「無線電視事業」、「全國性日報」、「經營新聞及財經頻道或製播新聞節目之頻道之衛星廣播電視節目供應者」等，特別明列為應申請許可，不再論究其訂戶數等市場占有比率若干，足徵此類媒體對於媒體多元維護之特別重要性（該草案內關於訂戶數、市占率計算規定僅適用於草案第13條主管機關應不予許可之情形；但原處分尚非不予許可），可見原處分與嗣後立法草案之價值判斷亦無二致。
4.原處分系爭附款有關媒體倫理委員會之設置，於反壟斷法草案第29條規定：「經營新聞頻道、製播新聞節目之頻道之廣播電視事業應設置新聞倫理委員會，由學者專家、公民團體代表及該事業所屬人員組成，定期審議該事業製播之節目與廣告所涉新聞倫理及製播規範等事項；二以上該類廣播電視事業或其全體，得共同設置新聞倫理委員會。觀眾、聽眾對於播送內容正確、平衡及品味之申訴，應提交新聞倫理委員會審議，審議結果應定期向該事業董事會及主管機關提出書面報告，並對外揭露。」亦僅揭諸方針，而非逐一明定委員人數、年齡或性別或其比例、審議方式等細節，否則豈非與倫理委員會乃媒體自律組織之本意不合。又依衛星廣電評鑑作業要點及衛星廣電換照作業換要點，於媒體內控機制之建立及執行方面，亦有倫理委員會之規範，其內如組織層級、擬聘成員涵括之學經歷背景、組織條例及運作方式等項目，亦係本諸媒體自律之制度本意，規劃由各衛星廣播電視事業自律辦理。
ꆼ我國現行法律已賦予被告之獨立機關裁量權限，及原處分為追求文化多元目的而附加附款之法令授權依據：
1.依本院另案囑託葉俊榮教授之鑑定意見，其認為被告具有法定獨立機關性質，且法律上有管制領域特殊性之連結及立法特別授權，法院對被告原處分所為之附款應採尊重模式為當。徵諸原處分作成過程中被告依前開法律之具體實踐，亦即被告組織與程序之特殊設計（合議制、任期保障、強調程序的公開透明與論辯、多元專業的合議決定、資訊公開及聽證），以及管制領域性質之連結模式（通訊傳播領域、維護通訊傳播之多元價值、通訊傳播本身之公共性、媒體之權利性質、公共利益之認定），即為該鑑定意見所肯認「要達到『單一資訊傳播業者言論亦多元』的政策目標，則有必要介入媒體經營的內部組織與決策流程」、「在媒體經營者之內部組織經營不應受到一般權利保障的前提下，法律保留原則與法律可預見性的要求，應可適度放寬，而以獨立機關的多元專業性及決策程序的公開與說理補足其正當性」、「尤其是職司多元價值維護的獨立機關，當做成准駁處分之際，往往必需考慮管制上的公共價值，而在准駁之外搭配相關決策配件，方能使准駁決策周延，反應多元專業論辯的程序的需求。此一行政處分決定的內部彈性處理，法院固然也有審查的空間，但前述法院對獨立機關決策的尊重，也應包括此等決策套裝的整體考量在內」等。
2.系爭附款所追求之多元文化維護與促進，乃立法者於92年制定通傳基本法設立被告所賦予之任務：
ꆼ立法院以通傳基本法及通傳組織法揭示設立被告為獨立機關，並賦予被告以獨立機關職司多元文化價值維護與促進均衡發展之法律授權。
ꆼ衛星廣播電視法第17條非本件訴訟之正確議題；反之，通傳基本法第16條規定，即為立法者賦予被告以維護促進多元文化解釋適用傳播法律之特別授權，可得發揮行政立法作用，並無原告指摘被告以系爭附款促進文化多元乃違憲違法之情事。
ꆼ「多元文化」及「維護人性尊嚴、尊重弱勢權益」，均是立法者於通傳基本法及組織法明揭。多元文化之概念固起源於西方自由民主社會面對不同種族、移民文化爭議的一種態度、策略及價值，但實則呼應我國憲法對人性尊嚴價值之維護（司法院釋字第613 號解釋參照）。只有在防止媒體集中壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平臺表達與散布之媒體多元情況下，落實媒體外、內部之競爭、參與、分權及制衡機制，以期媒體提供更多選擇而達成前述多元文化之立法目的。總之，媒體之使用應以社會公共利益為依歸，提供教育、文化、娛樂及資訊平臺功能，發揮增進社會人民福祉之正面利益，非僅不可淪為政府思想控制或政黨惡鬥工具，亦不能全然成為企業集團謀利之媒介，因此，世界先進國家通訊傳播主管機關在媒體產業所推動之政策方向，都是朝向實現媒體多元之目標發展。媒體之文化多元，則表現於組織結構多元與媒體內容多元等構面。多元文化之政策設計及檢視指標，亦即在於媒體之組織結構，以及媒體之內容表現。而媒體之組織結構是否能達到競爭、參與、分權及制衡之多元文化表現，更是首要攸關。蓋媒體內容，無非是媒體組織結構之產出，若沒有多元組織結構，實難期待有多元意見及多元表現之媒體內容。再就媒體組織結構之多元而言，控制股東、資金來源、經營管理階層、組織決策及參與方式、人員多樣及專業獨立等，均為重要指標之一，亦為促進多元文化之重要策略及方法。
ꆼ本件既有朝媒體組織集中化、減損多元文化表現之重大負面效應存在，基於前開立法之特別授權，被告於原處分內附加促進「維持市場公平競爭、避免言論集中」、「保障內容多元化」之附款，如前鑑定意見所稱介入媒體經營之內部組織與決策流程，有其適當性及必要性。ꆼ本件原告公司於原處分作成後，業經換照、變更代表人，故於本件訴訟並無訴訟利益存在；且原告公司目前的董監事都已經變更，縱使廢照，也是廢止先前的原處分，並不會影響原告現任董監事取得變更許可的權利。對原告主張受有損害，而有確認利益存在云云，也可能已罹於國賠請求時效，何況即使原告主張有損害發生而要求賠償，亦應依國賠之法令規定提出，不能以有損害發生之虞，即於本件主張有確認利益存在，故本件原告並無即受確認判決之法律上利益存在。ꆼ聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。五、本件如事實概要欄所載之事實，有原告申請書即勤業眾信會計師事務所97年12月26日勤眾投資0000000 號函（原處分卷第1 至3 頁）、相關機關函查資料（原處分卷第4 至19頁）、被告98年4 月10日第294 次委員會議紀錄（原處分卷第20至22頁）、98年4 月17日通傳營字第09841025620 號公告及其附件（原處分卷第23至35頁）、98年5 月4 日通傳營字第09841030860 號公告（原處分卷第36頁）、98年4 月29日通傳營字第09841029640 號函（原處分卷第37、38頁）、聽證會之案情報告暨會議紀錄（原處分卷第39至134 頁）、中視及原告聽證會案情詢答說明回覆（原處分卷第135 至148 頁）、被告98年5 月27日第301 次及98年6 月3 日第302 次委員會議紀錄（原處分卷第149 至159 頁）、原處分（原處分卷第160 至166 頁）、中天綜合臺（執照號碼0000000000）衛星廣播電視事業執照（本院卷1 第72頁）、中天新聞臺（執照號碼0000000000）衛星廣播電視事業執照（本院卷1 第73頁）、中天娛樂臺（執照號碼000000000 ）衛星廣播電視事業執照（本院卷1 第74頁）附卷可稽，亦為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點則在：原處分作成後，被告另又依原告多次之申請，多次作成許可原告變更董事長、董事與監察人之處分，原告就系爭附款提起本件先位聲明撤銷訴訟是否仍有權利保護必要？備位聲明確認訴訟有無確認利益？被告作成原處分關於附加附款部分是否適法有據？
六、本院對於先位聲明之判斷：
ꆼ按提起行政訴訟應以有權利保護必要為前提，否則，即屬欠缺訴之利益，其起訴在法律上為無理由，應以判決駁回之（最高行政法院92年度判字第764 號、98年度判字第173 號判決意旨參照）。次按撤銷訴訟之目的，旨在廢棄原處分之規制效力，而回復至處分前之狀態，倘當事人所主張之被侵害權益，縱經撤銷原處分亦無從補救，或已無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無從藉由撤銷訴訟予以救濟，則有權利保護必要要件之欠缺。
ꆼ次按行政程序法第93條規定：「（第1 項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2 項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」第123 條第2 、3 款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」
ꆼ又按衛星廣播電視法第2 條第2 、4 款規定：「二、衛星廣播電視事業︰指直播衛星廣播電視服務經營者及衛星廣播電視節目供應者。……四、衛星廣播電視節目供應者︰指自有或向衛星轉頻器經營者租賃轉頻器或頻道，將節目或廣告經由衛星傳送給服務經營者、有線廣播電視系統經營者（包括有線電視節目播送系統）或無線廣播電視電台者。」第5 條規定：「衛星廣播電視之經營，應申請主管機關許可。」第6 條規定：「（第1 項）申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。（第2 項）前項執照有效期限為六年，期限屆滿前六個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照。」第7 條第3 款規定：「申請服務經營者之營運計畫應載明下列事項：三、財務結構及人事組織。」第8 條規定：「申請節目供應者之營運計畫應載明下列事項︰一、預定供應之服務經營者、有線廣播電視系統經營者（包括有線電視節目播送系統）或無線廣播電視電台之名稱。二、使用衛星之名稱、國籍、頻率、轉頻器、頻道數目及其信號涵蓋範圍。三、開播時程。四、節目規畫。五、收費標準及計算方式。六、其他經主管機關指定之事項。」第13條規定：「（第1 項）申請書及營運計畫內容於獲得許可後有變更時，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更之申請。但第七條第三款內容有變更者，不在此限。（第2 項）前項變更內容屬設立登記事項者，應於主管機關許可變更後，始得辦理設立或變更登記。」第14條規定：「（第1 項）衛星廣播電視事業執照所載內容變更時，應於變更後十五日內向主管機關申請換發；……（第2 項）前項變更內容屬設立登記事項者，應於主管機關許可變更後，始得辦理設立或變更登記。」第45條規定：「本法施行細則，由主管機關定之。」依上開授權訂定發布之同法施行細則第2 條第1 項規定：「依本法第六條第一項申請衛星廣播電視事業之經營及依本法第六條第二項申請換照，應填具之申請書及營運計畫格式，由主管機關定之。」上開授權命令經核與母法意旨並無違背，亦未逾越授權範圍，自應予以援用。
ꆼ由於通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由，其意義，非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域（參照司法院釋字第613 號解釋理由）。是上開衛星廣播電視法所規定衛星廣播電視經營之申請，許可營運後，6 年期限屆滿換照之申請，其許可並非一般性人民行為禁止之解除，而是給予申請人特別之利益。主管機關並非原則上應予許可，而是應依相關法律規定（含立法目的）予以裁量是否許可申請。又申請書及營運計畫內容於獲得許可後有變更，或衛星廣播電視事業執照所載內容變更時，該事業應向主管機關申請變更，由主管機關依相關法律規定裁量是否許可申請，始能貫徹經營許可之目的。依上開衛星廣播電視法第13、14條規定，被告既有許可變更與否之權限，其作成許可變更與否之行政處分，自有裁量權，依行政程序法第93條規定而得為附款（最高行政法院發回意旨參照）。
ꆼ經查，原告取得被告所核發中天綜合臺、中天新聞臺及中天娛樂臺3 頻道之衛星廣播電視事業執照，事業類別均為衛星廣播電視節目供應者，執照有效期限分別為97年12月12日至103 年12月11日（中天綜合臺、中天新聞臺）及94年8 月3
日至100 年8 月2 日（中天娛樂臺），有衛星廣播電視事業執照附卷可稽（本院卷1 第72至74頁）。原告之法人股東榮麗公司於97年12月19日指派代表人饒○雄、吳○成、何○華、黃○慧等4 人為新董事，指派代表人林○維為新監察人，其中饒○雄並經董事會決議推選為董事長，原告遂於97年12月26日向被告申請董事長、董事及監察人之變更，有原告申請書在卷可稽（原處分卷第1 至3 頁）。因原告上開執照前已經過換照，不論依改制前行政院新聞局93年12月訂定之「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業證照換發申請須知」，或是被告成立後依衛星廣播電視法第6 條及其施行細則第2 條第1 項之授權所訂定之換照申請書表－「衛星廣播電視節目供應者（含境外）執照（許可）換照申請表」，均明定衛星廣播電視事業之董事、監察人名冊乃換照申請書（表）應檢附之必要附件（本院卷1 第75至88頁），其中董事長部分且屬執照上記載之內容，故原告申請董事長、董事及監察人之變更，自屬衛星廣播電視法第13條第1 項及第14條第1 項規定之申請書內容於獲得許可後變更及衛星廣播電視事業執照所載內容變更之情形，依其規定，原告均應向被告為變更之申請，且因其變更內容屬設立登記事項，依該2 條之第2 項規定，亦應於被告許可變更後，始得辦理設立登記事項之變更甚明。至於衛星廣播電視法第13條第1 項但書固規定同法第7 條第3 款「財務結構及人事組織」內容有變更者，無須向被告為變更之申請，然該第7 條第3 款係規範申請直播衛星廣播電視服務經營者之營運計畫內容，與原告為衛星廣播電視節目供應者（其營運計畫內容應適用同法第8
條規定）不同，本件申請尚與同法第13條第1 項但書規定無涉，附此敘明。
ꆼ又查，被告嗣於98年6 月29日依衛星廣播電視法第13條、第14條規定作成原處分，許可原告所申請董事長、董事及監察人之變更，及換發衛星廣播電視事業執照，並依行政程序法第93條規定於原處分中附加下列附款：1.原告法人股東榮麗公司指派於原告之法人董事、監察人代表，其兼任中視之董事、監察人者，應於3 個月內變更之，不得兼任。2.原告部門經理以上之人員，不得兼任中視之職務；其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，並不得與中視有節目聯合招攬情事。3.原告應在3 個月內成立倫理委員會，且每3 個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。4.原告（新聞臺、娛樂臺、綜合臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。且於原處分明載原告如未履行上開附款，被告得依職權廢止原處分。有原處分在卷可稽（原處分卷第160 至166 頁）。依上開附款之內容，係被告結合於原處分，對原告所設定之作為或不作為義務，性質上為負擔，此外，原處分中明載原告如未履行上開附款，被告得依職權廢止原處分，則屬廢止權保留之附款。上開附款對於原處分許可原告董事長、董事及監察人之變更，及其換發衛星廣播電視事業執照之效力並無影響，僅在原告未履行上開負擔時，被告可得依行政程序法第123 條第2 、3 款規定廢止原處分，然其效果亦僅止於廢止原處分而不及於其他。
ꆼ再查，原告於被告作成附有系爭附款之原處分之次日即98年6 月30日，召開股東常會全面改選董事5 人及監察人2 人，嗣委由勤業眾信會計師事務所代以98年7 月14日勤眾投資0000000 號、98年7 月31日勤眾投資0000000 號、98年10月26日勤眾投資0000000 號函向被告申請變更董事長、董事及監察人，並換發衛星廣播電視事業執照，業經被告以98年11月13日通傳營字第09841078110 號函未附任何附款即准許變更，並准予換發衛星廣播電視事業執照，原告之新任董事5 人已變更為法人股東榮麗公司指派之代表人蔡○中、夏○、廖○順、黃○慧，及法人股東○達投資股份有限公司指派之代表人李○凱，其中蔡○中嗣經選任為董事長，新任監察人2
人變更為法人股東榮麗公司指派之代表人倪○元、吳○飛，有勤業眾信會計師事務所上開98年7 月14日、98年7 月31日、98年10月26日函及被告上開98年11月13日函在卷可稽（前審卷第401 至411 頁）。又原告之中天娛樂臺執照，於100
年間因6 年期限屆滿前，亦經被告以100 年7 月22日通傳營字第10000200420 號函准許換照，執照有效期限自100 年8
月3 日至106 年8 月2 日止，亦未附加任何附款，有被告衛星廣播電視事業執照及上開100 年7 月22日函在卷可稽（本院卷2 第403 、432 、433 頁）。按原告不履行原處分之系爭附款，至多僅導致原處分遭廢止，惟被告既已依原告新的申請，新作成上開無任何附款即許可變更並換發執照之行政處分，及無任何附款即准許中天娛樂臺換照之行政處分，其已非原處分系爭附款規制效力所及，被告自無從再以原告未履行原處分系爭附款為由而廢止原處分。再者，原告已履行全部系爭附款之內容，有原告98年11月12日中法字第9811103 號函在卷可稽（前審卷第294 至300 頁），為兩造所不爭執，被告亦無從據以廢止原處分。況原告嗣又多次申請變更董事長、董事及監察人，及換發衛星廣播電視事業執照，被告均未附加任何附款即予准許，有被告101 年7 月30日通傳營字第10141042740 號、101 年10月17日通傳傳播字第10162007650 號、102 年3 月20日通傳傳播字第10262001910 號、103 年7 月2 日通傳傳播字第10300387620 號函在卷可稽（本院卷2 第406 、407 頁、第409 至413 頁），退萬步言，縱使原處分遭廢止，基於上開其餘各行政處分之存續力，亦不致對於原告現有設立登記及衛星廣播電視事業執照發生影響。至於原告主張被告仍可以其日後不履行系爭附款而廢止原處分，影響原告之營運，故有撤銷系爭附款之必要云云，實係出於誤解原處分所明載原告如未履行系爭附款，被告得依職權廢止原處分之意涵所致，顯無可採。是原告訴請撤銷原處分所附之系爭附款，並無權利保護必要可言。
七、本院對於備位聲明之判斷：
ꆼ按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6 條第1 項定有明文。依上開規定可知，對於已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分，固非不得於符合處分確認違法訴訟之要件時提起之。惟按處分違法確認訴訟，性質上亦屬確認訴訟，提起此種訴訟仍須具備確認利益，始為合法。因此，必須原告提起此種訴訟所主張權利或法律上利益之受損害，並不隨同行政處分效力之消滅而同時喪失，且原告有利用處分違法確認訴訟請求權利保護必要情形，始有確認利益。
ꆼ本件原告最初提起的訴訟即現在的先位聲明，係請求撤銷原處分關於附款部分，原即非典型的撤銷訴訟所欲保護並救濟的程序標的。對於行政處分之附款，能否單獨訴請撤銷，則以實體法上該附款與行政處分是否具可分性而定。就系爭附款究竟是立於授益處分之外的一個獨立的行政處分，抑或不具獨立性，而構成主行政處分之一部，或許會因為觀察的面向不同，而有不同之看法，惟本院是採取寬鬆標準同意將系爭附款當作是一個獨立的行政處分來處理，是本院於審查原告先位聲明時，並未以其不是獨立的行政處分即認不合於撤銷訴訟之實體判決要件。然而，不可否認的是系爭附款，仍然與其他的「一般的」「典型的」行政處分有其本質上之差異，亦即在於系爭附款對於授與相對人利益的主行政處分的「附屬性」上面，易言之，當主行政處分不生效力時，系爭附款不生效力，主行政處分失其效力時，系爭附款亦失其效力，此即前述何以原告先位聲明於起訴時，並不被認為欠缺實體判決要件，何以在言詞辯論終結前（其實是在原告於98年11月13日基於一個新的申請，取得一個新的行政處分之際），被認為欠缺權利保護必要的理由。基於同此法理，對於一個真正的獨立的行政處分所提起的撤銷訴訟，因該行政處分已執行而無回復原狀可能或已消滅，固可在一定要件下，依行政訴訟法第6 條第1 項之規定轉換為繼續確認違法訴訟，然而，對於仍具附屬性質的系爭附款而言，該主行政處分（授益行政處分）之效力如已消滅，其所附附款規制之效力自隨同消滅，如原處分機關過去不曾，未來也不會援用該已失效力之附款廢止原處分，則該附款違法與否之認定，已無必要與實效，不能認為有轉換為附款確認違法訴訟之權利保護必要。
ꆼ查本件原告備位聲明即係請求確認原處分之附款部分為違法，惟按系爭附款之內容，性質上為負擔及廢止權保留，該附款並非期限或條件，對於原處分許可原告董事長、董事及監察人之變更，及其換發衛星廣播電視事業執照之效力，不生影響，僅在原告未履行上開負擔時，被告得據以廢止原處分，業如前述。而查，被告作成附有系爭附款之原處分後，原告隨即全面改選董事長、董事及監察人，並向被告申請變更董事長、董事及監察人，及換發衛星廣播電視事業執照，業經被告以98年11月13日通傳營字第09841078110 號函即准許變更，並准予換發衛星廣播電視事業執照，未附任何附款；又原告之中天娛樂臺執照，於期限屆滿前，亦經被告准許換照，執照有效期限自100 年8 月3 日至106 年8 月2 日止，亦未附加任何附款；原告嗣又多次申請變更董事長、董事及監察人，及換發衛星廣播電視事業執照，被告均未附加任何附款即予准許，均如前述。是原處分及系爭附款規制的效力已因新的處分作成而早已同時消滅，無論原告有無履行系爭附款，被告過去不曾，未來也不會以系爭附款未履行為由，廢止附有系爭附款之原處分，遑論據以廢止後續諸多根本未附附款的許可處分，依前開之說明，原告並無利用處分違法確認訴訟請求法院提供權利保護必要之可言，則原告並無即受確認判決之法律上利益，其備位聲明確認訴訟，自屬與法不合。
八、綜上，原告先位聲明撤銷訴訟，係欠缺權利保護必要之要件，備位聲明確認訴訟，亦難認有即受確認判決之法律上利益，其訴與法均有未合，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　103 　年　 9 　　月　　25　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　王碧芳
法 官　程怡怡
法 官　高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│ꆼ符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│ꆼ非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合ꆼ、ꆼ之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出ꆼ所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　103 　年　　9 　　月　　25　　日書記官 何閣梅