臺北高等行政法院判決

上訴人

銓準科技有限公司

代表人

馬永賢（董事）

訴訟代理人

劉烱意律師

被上訴人

經濟部標準檢驗局

代表人

劉明忠（局長）

上列當事人間度量衡法事件，上訴人不服中華民國103 年9 月3日臺灣臺北地方法院103 年度簡字第134 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、事實概要：被上訴人所屬新竹分局於民國101 年3 月26日辦理水量計糾紛鑑定案，發現上訴人自行檢定合格之水量計（HS-20B型，型式認證號碼FD098006號，器號100B614494，下稱系爭水量計）有未依原認可型式生產之情，經查訪結果，查知原經型式認可之水量計有積算器視窗格式、字體顏色、防水塞頭等外觀改變，且積算盤原為一體成型變更為非一體成型（即可分離式）等情事，被上訴人認水量計外觀增設防水塞頭及積算盤由一體成型變更為非一體成型部分，與原型式認證認可之內容不同，上訴人未依法申請變更原型式認證認可內容，亦未報經檢定，即製造出廠、販售，分別違反度量衡法第29條及第39條規定，以102 年8 月26日經標4 字第10200060130 號處分書各裁處罰鍰新臺幣（下同）5 萬元，計10萬元（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，為經濟部103 年3 月26日經訴字第10306102230 號訴願決定駁回。上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院103 年度簡字第143 號行政訴訟判決駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人在原審起訴主張：㈠參照水量計型式認證作業要點第5 點規定可知，並非任何變更均應申請核准、系列認證或重新申請型式認證。因此，度量衡法第29條所稱「變更原認可內容」，係屬「不確定的法律概念」。度量衡器型式認證管理辦法第14條第1 項進一步補充規定：「經型式認證認可之度量衡器，如需變更外觀、構造、材質、技術特性者，應申請系列認証或核准。但變更情事與原認證型式差異甚大者，應重新申請認證。」然內容仍屬抽象，所以主管機關再頒定「水量計型式認證作業要點」以為補充。「水量計型式認證作業要點」將度量衡法第29條「變更原認可內容」分為5 大態樣：⒈不需申請系列認證或核准（第5 點）；⒉不須測試，應申請系列認證或核准（第6點 ）；⒊須測試相關性能試驗，始得申請系列認證或核准（第7 點）；⒋應重新申請型式認證（第8 點）；⒌得由度量衡專責機關審核其文件，以決定應測試之試驗（第9 點）。除了⒈至⒋所列舉之變更情事外，第⒌種態樣，第9 點沒有如第6 至8 點明文規定須申請認證或核准。對照第6 至8 點之明文，通常易解釋為：「沒有明文規定」就是「沒有申請核准的作為義務」。依釋字第313 號及402 號解釋，沒有明文即不得課以人民作為義務，更不得以違反此一作為義務而處罰人民。上訴人就系爭水量計，外觀增設防水塞頭及積算盤構造由一體成型變更為可分離式，此一變更即屬前揭第⒌種態樣。上開作業要點第9點規定：「經型式認證認可之水量計，除前四點列舉之變更情事外，得由度量衡專責機關審核其文件，以決定應測試之試驗項目。」僅規定「得」，而無明文要求廠商必須申請認證或核准，人民即無申請認證或核准的義務，上訴人遂未提出申請，上訴人所為並非沒有依據。原處分卻認為上訴人違反度量衡法第29條申請核准之義務，顯忽略上開「水量計型式認證作業要點」係「完整的補充規定」，且第9 點並未課予上訴人提出申請核准之義務。被上訴人擴大解釋上訴人之作為義務，顯已違反法律明確性原則。㈡被上訴人以上訴人違反度量衡法第29條及第39條規定，依同法第51條第1 項第2 款及第7 款各處罰鍰5 萬元，係採取兩罰。惟行政罰法第24條第1 項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰最高之規定裁處……。」本件被上訴人指稱之違法行為係「經型式認證認可後，變更原認可內容者，而製造……」，是以「製造」方屬上訴人之違章行為。度量衡法第29條規定「申請核准的作為義務」，此為「製造」的前提要件之一，如果沒有製造，就沒有送主管機關核准的必要，也就沒有違反第29條的作為義務。同樣地，沒有製造行為，也不構成違反第39條「製造出廠前……送主管機關辦理檢定」的問題。度量衡法第51條第2 款、第7 款並非處罰不作為犯，而是行為犯。上訴人受行政處罰的行為就是製造，就是違反第2 款、第7 款兩項作為義務的同一製造行為。所以有行政罰法第24條之適用。原處分採取兩罰，顯違反行政罰法第24條規定。㈢被上訴人發給上訴人之「度量衡器型式認證認可證書」記載「廠牌型號、型式、水量計界定及標稱口徑、度量等級、指示範圍、最小分度值、外殼材質、型式認證號碼、認可日期、認可有效期限」，並註明「上開器具型式經水量計型式認證技術規範（CNPA49）第2 版審查合格，爰依度量衡法第27條規定發給本證書。」依行政明確性原則，本件型式認證之內容，即為該認證認可證書所載之內容。若上訴人之水量計有變更原認可證書之內容，方需申請被告再認證。查原處分認定上訴人生產銷售之水量計有「水量計外觀增設防水塞頭」、「系爭水量計（積算盤）構造由一體成型變更為非一體成型（即可分離式）」，然上開事項並非原認證認可證書記載之事項，上訴人為求製造、使用更有效率，且因技術之創新，乃部分加以改變，但從未變更原認證認可證書記載之事項，依明確性原則，上訴人並無變更原認可內容，故無需向被上訴人提出申請再認證。又度量衡法第1 條規定，為劃一度量衡，確保量測之準確，特制定本法。故有關度量衡相關法令之解釋，應依本條規定為目的性解釋。依此，如牽涉確保量測準確與否之事項，方需送請被上訴人再認證或檢測。被上訴人依此原則制定「水量計型式認證作業要點」，第5 點至第9 點分別有不同規範。惟被上訴人迄今未明確告知，上訴人係違反何點規定，而須再申請認證。有關「外觀」及「構造」之變更，並非上開作業要點第6 點至第8 點規定之事項，而「外觀」之改變，應屬第5 點不須申請系列認證之事項，如第5 點明確規定「變更顏色、塗料、塗裝、印刷方式」等，皆屬外觀之改變，上訴人「水量計外觀增設防水塞頭」應屬第5 點外觀之變更。至「系爭水量計（積算盤）構造由一體成型變更為非一體成型（即變更為可分離式）」部分，如解釋為構造改變，然第6 點至8 點並無構造改變之相關規定，依列舉其一應排除其他之解釋方法，第6 點至第8 點應排除構造之改變。上訴人經部分改變之水量計，除自行檢定外，被上訴人亦多次不定時到廠檢查，從未表示意見，顯認同該水量計之部分改變屬合法之改變，無須再申請認證，現被上訴人一反其原先之認定，顯違反禁反言及信賴保護原則等語等語，並請求撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人則以：㈠按度量衡法第5 條及度量衡法施行細則第2 條第6 款規定，「水量計」屬法定度量衡器，其應施檢定之種類及範圍，依度量衡器檢定檢查辦法第3 條第1 項第4款規定，凡非屬口徑大於300 毫公尺之水量計，皆為「應經檢定之法定度量衡器」，除有度量衡法第15條得免檢定之事由外，均應經檢定合格後，始得為販賣與計量使用；其應經型式認證之種類及範圍，依度量衡器型式認證管理辦法第2條第1 項第3 款規定辦理。查上訴人取得「度量衡器型式認證認可證書」所示之水量計標稱口徑為20毫公尺，依上開規定，屬應經型式認證及檢定之法定度量衡器。被上訴人所屬新竹分局於101 年3 月26日辦理水量計糾紛鑑定案，發現上訴人自行檢定合格HS-20B型之水量計，型式認證號碼：FD098006號，器號：100B614494，其積算器視窗格式、字體顏色、防水塞頭等外觀改變，有變更原認可內容而未向被上訴人申請核准、系列認證或重新申請型式認證之違規情事，經被上訴人101 年5 月7 日訪談結果，確有上開情事。另該水量計經被上訴人拆解，發現除前揭變更外，尚有積算盤原為一體成型變更為非一體成型（即可分離式），經被上訴人101年4 月12日鑑定測試結果，發現字輪指數10位數及個位數一起連動，導致計量異常等情事。前揭事實，就水量計積算器視窗格式、字體顏色之變更部分，依101 年10月9 日修正「水量計型式認證作業要點」第5 點規定，已無須申請系列認證或核准，爰不予處罰外，關於水量計外觀增設防水塞頭及構造由一體成型變更為非一體成型（即可分離式）部分，因與原型式認證認可之內容不同，上訴人有變更系爭水量計構造及外觀之情，除依行為時「水量計型式認證作業要點」第5 點規定之變更顏色、塗料及塗裝、印刷方式、濾網等情事而無須申請系列認證或核准外，應依度量衡器型式認證管理辦法第14條第1 項規定申請系列認證或核准，惟上訴人未提出申請，並於100 年4 月間製造、販賣予臺灣自來水公司，核已違反度量衡法第29條規定。又上訴人應向被上訴人提出申請系列認證或核准，經被上訴人認可後始得辦理檢定，惟上訴人未提出申請，該水量計即不得辦理檢定，縱上訴人依度量衡業自行檢定管理辦法規定完成自行檢定，仍無礙系爭水量計未經檢定合格之認定。上訴人製造之系爭水量計未於製造出廠前報請被上訴人檢定，並於100 年4 月間販賣予臺灣自來水公司，亦違反度量衡法第39條規定，是被上訴人依度量衡法第51條第1 項第2 款及第7 款規定，就上訴人未申請核准、系列認證或重新申請型式認證及未報請檢定，各裁處罰鍰5 萬元，計10萬元，認事用法，並無不當。㈡被上訴人為確保交易公平，維護計量準確，本件水量計納為應經檢定法定度量衡器已多年，相關法規不僅公開揭露於被上訴人網站，亦不定期辦理相關業務宣導，且度量衡業屬許可制，依法需經被上訴人許可後，始得經營度量衡業或得自行檢定。上訴人前已取得被上訴人核發之「度量衡器型式認證認可證書」及「度量衡業自行檢定許可證書」，上訴人即應具備本法之特別知識或能力，同時其注意標準亦應有較高注意義務，亦即上訴人對法規應負有熟稔義務，因上訴人未善盡注意義務，致變更系爭水量計原型式認證認可內容而未申請系列認證或核准，及製造販賣未經檢定合格之水量計之行為，縱無故意，亦難謂無過失，且本法無因過失而得免責之規定，上訴人違法行為，洵堪認定。㈢度量衡器型式認證制度係為提高度量衡器性能、確保產品準確與耐度之作用而設。依度量衡法第25條之立法意旨，法定度量衡器種類繁多，為有效管理，主管機關得視國際情況及國內需要指定應經型式認證之度量衡器，且型式認證管理事項屬細節性事項，乃授權由主管機關定之。授權訂定之「度量衡器型式認證管理辦法」第1 條即明訂授權之法律依據，以踐行授權明確性原則。本件上訴人有變更水量計構造及外觀之行為，依度量衡器型式認證管理辦法第14條第1 項規定，上訴人應申請系列認證或核准，上訴人未提出申請，已違反度量衡法第29條規定，被上訴人依同法第51條第1 項第2 款規定裁處，上開法規皆係依法發布及修正施行在案，具有明確具體之法律授權依據，且受規範者非難以理解，並可經由司法審查加以確認，與法律明確性原則尚無不合（釋字第432 號、第491 號、第521 號、第594 號、第602 號、第617 號及第623 號解釋參照）。再依法律整體解釋，「變更原認可內容」之事由，得由度量衡法第25條第2 項授權訂定之「度量衡器型式認證管理辦法」規定推知，受規範者得預見其行為之法律效果，亦無違法律授權明確性原則。再按度量衡法第29條規定之立法理由，所謂法定度量衡器經型式認證合格後「變更原認可內容」者，係指變更設計或改變原型式、規格而言，惟業者變更認證內容之原因不一，情節輕重有別，為減緩業者負擔及兼顧度政業務之管理，明定型式認證內容有變更，該申請人即應申請變更，並由被上訴人逕准系列認證、加測相關性能項目後准予系列認證或重新申請型式認證。依度量衡法第25條第2 項授權訂定之度量衡器型式認證管理辦法第14條第1 項規定，將「變更原認可內容」限縮為變更外觀、構造、材質、技術特性者等情事，而被上訴人為執行「水量計」型式認證及系列認證之作業事項，訂定水量計型式認證作業要點，包括型式認證認可之申請作業（第2 點至第4 點）、不須申請系列認證或核准之變更態樣（第5 點）、不須測試惟應申請系列認證或核准之變更態樣（第6 點）、須測試相關性能試驗後始得申請系列認證或核准之變更態樣（第7 點）、應重新申請型式認證之變更態樣（第8 點）及除前揭第6 點至第8 點列舉情事外，得由被上訴人審核其文件，以決定應測試試驗項目之概括性變更（第9 點）等規定，均屬執行面及細節性之技術事項，並無逾越度量衡法第29條及度量衡器型式認證管理辦法第14條第1 項規定之授權範圍。另前揭要點第6 點至第8 點列舉之變更情事，明定為應申請核准、系列認證或重新申請型式認證，如為其它變更，非同要點第5 點規範之事由而無須申請外，即應依同要點第9 點之規定辦理，逕由被上訴人審核文件認定，無違法律授權明確性原則。

㈣上訴人變更系爭水量計原型式認證認可之內容而未申請核准、系列認證或重新申請型式認證，其違反之行政法上義務，乃水量計變更原認可內容而應申請核准、系列認證或重新申請型式認證之作為義務，裁罰對象為水量計型式認證之申請。又系爭水量計未於製造出廠前報請被上訴人辦理檢定，其違反之行政法上義務，乃水量計應於製造出廠前報請檢定之作為義務，裁罰對象為水量計之製造，二者行為義務及裁罰對象皆不相同，故無一行為不二罰之適用，亦無違反行政罰法第24條規定。㈤上訴人雖再辯稱：其變更之部分非「度量衡器型式認證認可證書」所認證之範圍是無變更原認可內容，無需申請再認證云云。惟度量衡法第29條、度量衡器型式認證管理辦法第14條已規範明確。系爭水量計外觀增設防水塞頭，構造由一體成型變更為非一體成型（即可分離式），與上訴人申請型式認證所檢具之外觀照片不同，亦與原提供立體分解系統圖（俗稱爆炸圖）構造不同，上訴人變更系爭水量計原認可內容而未申請核准、系列認證或重新申請型式認證，已違反度量衡法第29條規定。縱上訴人為求製造及使用之效率而變更系爭水量計，亦無礙其變更原認可內容而未申請核准、系列認證或重新申請型式認證之違法認定。再者，系爭水量計因增設防水塞頭，構造由一體成型變更為非一體成型等情，除行為時「水量計型式認證作業要點」第5點規定無須申請系列認證或核准外，均應依度量衡器型式認證管理辦法第14條第1 項規定申請系列認證或核准。而被上訴人辦理水量計型式認證及系列認證之相關作業，依水量計型式認證作業要點第2 點及第3 點規定，申請人於申請型式認證、系列認證或核准時，應檢具相關技術文件及測試樣品（包括樣品結構尺度圖、立體分解系統圖「俗稱爆炸圖」等）、外觀照片（包括器具之前視、後視、左視、右視、俯視、仰視等），如經外觀、構造、材質測試報告及其相關技術資料審查符合規定者，依同要點第4 點規定，上訴人得會同赴性能試驗場地，執行各項性能試驗；再依度量衡器型式認證管理辦法第8 條規定，度量衡器型式認證或系列認證經被上訴人審查符合者，即發給認可證書。據此，上訴人申請系爭水量計型式認證所檢具之技術文件（包括立體分解系統圖等）、測試樣品及外觀照片（包括器具之前視、後視、左視、右視、俯視、仰視），乃被上訴人審核申請型式認證之核准要件，經核准認可者，始得辦理檢定，換言之，上訴人製造繫案水量計之型式，應與提出於被上訴人原經核准之技術文件（包括結構尺度圖、立體分解系統圖等）及外觀（六面照片）相同，始符合原型式認證認可內容，且「度量衡器型式認證認可證書」揭示內容，係上訴人申請系爭水量計型式認證或系列認證之審查結果，客觀上顯示該法定度量衡器符合度量衡法及其相關法規之規定而言，非上訴人認定「型式認證之內容」限於認證認可證書之內容。上訴人又稱：有關「外觀」及「構造」之變更，非「水量計型式認證作業要點」第6 點至第8 點所明文云云。然度量衡法第29條規定之立法理由，所謂法定度量衡器經型式認證合格後「變更原認可內容」者，係指變更設計或改變原型式、規格而言，且度量衡法第25條第2 項授權訂定之度量衡器型式認證管理辦法第14條第1 項規定將「變更原認可內容」限縮為變更外觀、構造、材質、技術特性者等情形，為執行「水量計」型式認證及系列認證之作業事項，被上訴人訂定水量計型式認證作業要點，除要點第6 點至第8 點列舉之情事外，第9 點更訂有概括性之規定，凡非屬第5 點規範情形，亦不在第6 點至第8 點所列舉之情事，即應依第9 點規定辦理，由被上訴人審查認定，非上訴人辯稱無須申請系列認證或核准。末關於上訴人所辯違反禁反言部分，被上訴人每年執行之自行檢定現場查核，並未針對系爭水量計本體進行拆解，無法發現水量計之構造已變更等語，資為抗辯，並聲明求為駁回上訴人之訴。

四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠度量衡法第2 條第5 款、第11款、第25條及第39條等規定區分「型式認證」與「檢定」兩種程序。「型式認證」是對度量衡器之構造、材質、技術特性等足以影響度量衡器量測功能之全部要件，予以評估及核准之程序，為「檢定」檢查之前程序。藉由各類性能試驗，評估度量衡器之結構、材質及性能，能否於一定期限內維持一定之準確度。「檢定」程序則是就個別之度量衡器於製造出廠或自國外輸入時，由檢定機構依法定程序執行檢定，以確定其材料、構造及性能等是否合於規定之程序。度量衡器非經「檢定」合格者，不得販賣使用。為此，基於度量衡法之授權，主管機關經濟部分別訂有「度量衡器型式認證管理辦法」及「度量衡器檢定檢查辦法」規範相關內容。就本件水量計而言，依度量衡法第5 條、度量衡法施行細則第2條 第6 款、度量衡器檢定檢查辦法第3 條第1 項第4 款及度量衡器型式認證管理辦法第2 條第1 項第3 款規定，係屬應經型式認證及檢定之法定度量衡器。是於陳列、販賣、安裝或使用前，應先後完成「型式認證」與「檢定」兩種程序。換言之，水量計之度量衡業者有送請「型式認證」及「檢定」之行政法上作為義務。上訴人就前經型式認證之水量計，增設防水塞頭，並將積算盤由一體成型變更為非一體成型後，未依度量衡法第29條規定申請核准、系列認證或重新申請型式認證，是即便上訴人持有被上訴人依「度量衡業自行檢定管理辦法」核發之度量衡業自行檢定許可證書，自行檢定系爭水量計，因係就原型式認證認可內容不同之水量計進行檢定，尚非屬適法之檢定，被上訴人據此認定上訴人未依度量衡法第39條規定報請檢定，即非無據。㈡上訴人雖主張：系爭水量計外觀增設防水塞頭及積算盤構造由一體成型變更為可分離式，此變更係「水量計型式認證作業要點」第9 點之情形，而該第9 點僅規定「得」，並無明文要求應申請認證，是上訴人無申請認證或核准之義務，被上訴人擴張解釋上訴人之作為義務，已違反法律明確性原則云云。然度量衡法第29條明定：「……法定度量衡器經型式認證認可後，變更原認可內容者，應向度量衡專責機關申請核准、系列認證或重新申請型式認證。」其立法理由表示：「所謂『法定度量衡器經型式認證合格後變更原認可內容』者，係指變更設計或改變原型式、規格而言，如：變更原認證結構體及秤盤之材質、超過原認證之檢定標尺分度數、計重性能電路或控制程序之變更等均屬之，有該等情形時，應提出系列認證之申請；而變更載重轉換方式，或槓桿比之變更大於1 ：50等情形，則應重新申請型式認證。前揭情形之處理，原規定於『度量衡器檢定檢查辦法』第27條，惟因其規定內容涉及人民權利、義務，為符法規體例，爰移列於本法內。三、依前開辦法規定，經型式認證合格之法定度量衡器，除政府規定變更外，如營業人有改造認證內容者，皆應重新申請認證。然重新申請認證，所費不貲，且曠時費力，對業者而言係一大負擔。而業者變更認證內容之原因不一，情節輕重有別，故為減緩業者之負擔，並兼顧度政業務之管理，爰明定型式認證內容有變更者，該申請人應向度量衡專責機關申請變更，由度量衡專責機關逕准系列認證或加測相關性能項目後准予系列認證或應重新申請型式認證」等語，是以，上訴人就水量計之型式有不同於原先申請型式認證認可之變更時，即應向度量衡專責機關申請變更，由度量衡專責機關就其變更情形，審酌是否逕准系列認證或加測相關性能項目後准予系列認證或應重新申請型式認證。基此，度量衡器型式認證管理辦法第14條第1 項規定：「經型式認證認可之度量衡器，如需變更外觀、構造、材質、技術特性者，應申請系列認證或核准。但變更情事與原認證型式差異甚大者，應重新申請認證。」將度量衡法第29條「變更原認可內容」，明確規範為「變更外觀、構造、材質、技術特性者」等項目。被上訴人就水量計部分，亦訂有「水量計型式認證作業要點」，先於第5 點至第8 點分別列舉規定無須申請系列認證或核准者；無須測試，但應申請系列認證或核准者；須經測試，始得申請系列認證或核准者；及應重新申請型式認證者，再於第9 點規定補充條款，凡非屬第5 點至第8 點規定之變更情形者，由度量衡專責機關審核其變更之情形，酌予決定應測試之試驗項目，以落實型式認證制度，並維護度量衡器之準確性。上開度量衡器型式認證管理辦法第14條第1 項及「水量計型式認證作業要點」等規定係就度量衡法第29條為具體化、細節性之規定，尚無違度量衡法第29條之規範旨趣，亦無增加法律所無之限制，應得為法院裁判時所適用。本件水量計外觀增設防水塞頭及積算盤構造由一體成型變更為可分離式，外觀及構造已與原型式認證認可時不同，而有變更情事，已該當於度量衡法第29條及度量衡器型式認證管理辦法第14條第1 項所定情形，上訴人自應申請變更。又上開變更情形，與「水量計型式認證作業要點」第5 點關於顏色、塗料、塗裝、印刷方式、濾網、視窗大小及型式、動標型式等無涉，應無第5 點無須申請系列認證或核准規定之適用。縱使上訴人水量計上開變更情形非屬「水量計型式認證作業要點」第6 點至第8 點明文列舉之事由，惟既無第5 點規定之適用，上訴人仍應提出變更申請，由被上訴人依「水量計型式認證作業要點」第9 點規定，審酌應予測試之項目，始符度量衡法第29條規定之立法意旨。㈢上訴人再稱：上訴人之違章行為係「製造」系爭水量計，此為型式認證及檢定之前提，沒有「製造」，就沒有型式認證及檢定之必要，上訴人為一「製造」行為違反度量衡法第29條及第39條規定，應有行政罰法第24條第1 項規定之適用云云。惟行政罰法第24條第1 項所謂之「一行為」，就不作為犯而言，倘單一之作為即可防免多數不作為效果之發生，則該不作為係一行為違反數個行政法上（作為）義務；如須有多數作為始能完成多數義務，則通常可認其不作為構成數行為違反數個行政法上（作為）義務（參見：林錫堯，行政罰法，101 年11月，第85頁；廖義男編，行政罰法，96年11月，第219 頁，陳慈陽執筆）。度量衡法第29條及第39條規定課予度量衡業者送請「型式認證」及「檢定」之作為義務，應作為而不作為，係以消極不作為之行為態樣違反其行政法上義務，屬不作為犯，與上訴人所稱「製造」此一積極作為之態樣有別。又「型式認證」及「檢定」係分別依「度量衡器型式認證管理辦法」及「度量衡器檢定檢查辦法」進行之不同程序，「型式認證」認可後，始得辦理「檢定」，作為義務之內容及時間點先後有別，尚非單一之作為即可防免多數不作為效果之發生，依上開法律見解，未送請「型式認證」及「檢定」之不作為不具單一性，應非行政罰法第24條第1 項所定之「一行為」，上訴人此部份主張，應不可採。㈣又上訴人辯稱：本件水量計雖有外觀增設防水塞頭及積算盤構造由一體成型變更為可分離式之情，然非屬被上訴人前所核發「度量衡器型式認證認可證書」所載事項之變更，應無須再申請認證云云。惟參酌前引「度量衡器型式認證管理辦法」第5 條及「水量計型式認證作業要點」第2 點至第4 點規定，度量衡專責機關係就申請人申請型式認證時檢附之技術文件、測試樣品及外觀照片進行審查，審查之項目包括外觀、構造、材質測試及相關技術資料等，尚非以「度量衡器型式認證認可證書」所載事項（廠牌型號、型式、水量計界定及標稱口徑、度量等級、指示範圍、最小分度值、外殼材質、型式認證號碼、認可日期、認可有效期限）為限。況「度量衡器型式認證認可證書」僅係該度量衡業經型式認證認可之證明，僅為審查結果之表徵，不足以顯示型式認證程序之全部內容。上訴人製造水量計之型式，應與提出於度量衡專責機關核准之技術文件及外觀相同，始符合原型式認證認可之內容，上訴人主張，無異於認為其製造之水量計只要符合「度量衡器型式認證認可證書」所載內容即可，顯不足採。㈤上訴人復主張被上訴人不定期到廠檢查，對系爭水量計之變更未表示意見，顯已認同該水量計之部分變更，無須再申請認證，被上訴人一反其原先之認定，違反禁反言及信賴保護原則云云，然上訴人未能舉證證明被上訴人執行現場查核已知悉其水量計部分變更情形，而有默許該變更之意思，上訴人空言主張，尚無可採云云，認上訴人之主張為無理由，應予駁回。

五、本院查：

㈠按度量衡法第2 條規定：「本法用詞定義如下：……四、法定度量衡器：指經主管機關指定，供交易、證明、公務檢測、環境保護之用，或與公共安全、醫療衛生有關之度量衡器。五、檢定：指檢驗法定度量衡器是否合於規定之行為。……一一、型式認證：指對法定度量衡器之構造、材質、技術特性等足以影響度量衡器量測功能之全部要件，予以評估及核准之程序。……。」、第5 條規定：「為確保交易公平、維護大眾安全健康及環境保護，主管機關得就供交易、證明、公務檢測、環境保護、公共安全、醫療衛生有關之度量衡器，指定為法定度量衡器。」、第18條規定：「法定度量衡器檢定、檢查之種類、範圍、方式、時間、合格印證之式樣與其附加、去除方法及其相關管理事項之辦法，由主管機關定之。」、第22條規定：「應經檢定之法定度量衡器，經主管機關指定公告者，其業者之品管制度與檢定人員、技術、設備符合主管機關所定之條件，並經度量衡專責機關審查合格者，得許可由業者自行檢定（第1 項）。前項業者自行檢定，應依本法相關規定全數逐一檢定；經檢定合格者，應附加合格印證，並保存檢定紀錄（第2 項）。第1 項之業者應符合之資格、條件、申請許可之程序、評鑑、發證、撤銷、廢止、合格印證式樣、檢定紀錄保存年限及其相關管理事項之辦法，由主管機關定之（第3 項）。」、第25條規定：「經主管機關指定應經型式認證之法定度量衡器，度量衡業應於國內製造或自國外輸入前，先向度量衡專責機關申請型式認證；經認可後，始得辦理檢定（第1 項）。應經型式認證之度量衡器種類、範圍、型式認證申請認可之要件、程序、證書之有效期間、核( 換) 發、撤銷、廢止及相關管理事項之辦法，由主管機關定之（第2 項）。前項應經型式認證度量衡器之外觀、構造、性能及相關技術規範，由度量衡專責機關公告之（第3 項）。」、第29條規定：「法定度量衡器經型式認證認可後，變更原認可內容者，應向度量衡專責機關申請核准、系列認證或重新申請型式認證。」第39條規定：「度量衡業者製造或輸入應經檢定之法定度量衡器時，應於製造出廠前或輸入時，報請度量衡專責機關辦理檢定。」、第51條第1項 規定：「有下列情事之一者，處新臺幣5 萬元以上25萬元以下罰鍰：…二、未依第25條規定申請型式認證、第29條規定申請核准、系列認證或重新申請型式認證者。……七、未依第39條規定報請檢定者。」、第60條規定：「本法施行細則，由主管機關定之。」度量衡法施行細則第2 條第6 款規定：「本法第5 條所稱法定度量衡器如下：……六、體積計。」、第12條規定：「本法第39條所稱報請檢定，指製造或輸入業者應於陳列、販賣、安裝或使用前報請檢定。但法定度量衡器於使用地點安裝後始得辦理檢定者，應於安裝完成後供計量使用前報請檢定。」

㈡次按度量衡法第18條授權訂定之度量衡器檢定檢查辦法第3條第1 項第4 款第3 目規定：「應經檢定之法定度量衡器，其種類及範圍如下：……四、體積計：……（三）水量計：容積型、速度型（奧多曼、單一噴嘴及多重噴嘴）、連結式及渦流型水量計。但不包括口徑大於300 毫公尺之水量計。」。復按度量衡法第25條第2 項授權訂定之度量衡器型式認證管理辦法第2 條第1 項第3 款規定：「應經型式認證之法定度量衡器種類及範圍如下：……三、水量計：（一）標稱口徑50毫公尺以上100 毫公尺以下之渦流型水量計。（二）標稱口徑13毫公尺以上300 毫公尺以下之容積型及速度型（奧多曼、單一噴嘴及多重噴嘴）水量計。」、第5 條規定：「水量計型式認證申請人應依不同型式分別填具申請書，連同認證費、證照費、測試樣品、材質測試報告、外觀照片、聲明書及相關技術文件，向度量衡專責機關申請型式認證或系列認證。前項材質測試報告之取得，應由申請人向財團法人全國認證基金會認證之實驗室辦理，該測試報告應有該基金會認證標誌。」、第14條規定：「經型式認證認可之度量衡器，如需變更外觀、構造、材質、技術特性者，應申請系列認證或核准。但變更情事與原認證型式差異甚大者，應重新申請認證（第1 項）。前項系列認證或核准之申請，應聲明變更事項未違反度量衡器型式認證技術規範規定及未變更事項與原型式相同（第2 項）。第1 項之核准，其程序準用第4 條或第5 條規定（第3 項）。」

㈢再按度量衡法第22條第3 項授權訂定之度量衡業自行檢定管理辦法第6 條規定：「（第1 項）度量衡專責機關受理自行檢定申請後，經審查不符者，得限期補正；屆期未補正者，應駁回其申請，並退還其證照費。（第2 項）前項申請經度量衡專責機關審查符合者，發給度量衡業自行檢定許可證書。（第3 項）前項許可證書應記載許可自行檢定度量衡器之種類、範圍、生產廠場及測試實驗室；度量衡業自行檢定不得逾越其許可證書登記事項。」、同辦法第18條第1 項第4款規定：「經許可自行檢定之度量衡業，有下列情事之一者，度量衡專責機關應廢止其自行檢定許可：……四、違反第6 條第3 項規定，逾越許可證書登記事項。」。

㈣末按水量計型式認證作業要點第1 點規定：「為辦理水量計型式認證及系列認證等相關作業，特訂定本要點。」第2 點規定：「申請人申請型式認證、系列認證或核准，應檢具之相關技術文件及測試樣品如下：（一）樣品結構尺度圖、立體分解系統圖（俗稱爆炸圖）及重要零件一覽表（申請系列認證或核准，其不須測試者免附）。（二）申請電子式水量計者，應檢附電子電路圖及電子功能操作詳細中文說明書各1 份（申請系列認證或核准者免附）。（三）鉛封位置圖及鉛封壓印式樣清冊（申請系列認證或核准者免附）。（四）符合中國國家標準規定之外殼材質測試報告1 份（申請系列認證或核准，其不須測試者免附）。（五）測試樣品3 只（申請系列認證或核准，其不須測試者免附）。（六）原型式認證認可證書（申請型式認證者免附）。（七）變更前後差異之資料一份（申請型式認證者免附）。」第3 點規定：「申請人申請型式認證、系列認證或核准，應檢具之外觀照片如下：……（一）器具之前視、後視、左視、右視、俯視、仰視共6 面外觀照片。（二）器具影像應佔相片面積5 分之4 以上，且樣品之文字及標示應清晰。」第4 點規定：「申請人申請型式認證，經外觀、構造、材質測試報告及其相關技術資料審查符合後，得會同赴性能試驗場地，執行各項性能試驗。」第5 點規定：「經型式認證認可之水量計，有下列變更情事之一者，不須申請系列認證或核准：（一）變更顏色者。（二）變更塗料及塗裝者。（三）變更印刷方式者。（四）變更濾網者。（五）變更指示裝置之數字輪數字視窗大小及型式。（六）變更指示裝置之動標型式者。（七）其他經度量衡專責機關認定者。」第6 點規定：「經型式認證認可之水量計，有下列變更情事之一者，不須測試，應申請系列認證或核准：（一）變更外殼之標示、接頭方式、調整器、尺度或鉛封方式者。（二）變更指示裝置之標示、最大容量或最小分度值者。（三）變更指示裝置之指針型式者。（四）凸緣接頭等級調低者。」第7 點規定：「經型式認證認可之水量計，有下列變更情事之一者，須測試相關性能試驗後，始得申請系列認證或核准：（一）變更外殼材質者，應測試外殼材質及耐壓等試驗項目。（二）變更度量或精確度等級者，應測試各流量點之器差試驗項目。（三）變更壓力損失等級者，應測試各流量點之器差及壓力損失等試驗項目。（四）凸緣接頭等級調高者，應測試耐壓試驗項目。」第8 點規定：「經型式認證認可之水量計，有下列變更情事之一者，應重新申請型式認證：（一）變更流量範圍者。

（二）變更計量原理者。（三）變更內部重要零件者。（四）其外殼非屬原認證認可之型式者。」第9 點規定：「經型式認證認可之水量計，除第6 點至第8 點列舉之變更情事外，得由度量衡專責機關審核其文件，以決定應測試之試驗項目。」。

㈤準此，依上開度量衡法第29條「法定度量衡器經型式認證認可後，變更原認可內容者，應向度量衡專責機關申請核准、系列認證或重新申請型式認證」之規定，如經型式認證認可後，變更原認可內容者，即應申請核准、系列認證。上訴人之系爭水量計，其外觀增設防水塞頭，構造由一體成型變更為非一體成型（即可分離式），為原審確認之事實，此部分復為上訴人所不爭執，已與原經型式認證認可之內容不同，上訴人顯有變更系爭水量計構造及外觀之行為，應依型式認證管理辦法第14條規定申請系列認證或核准，惟上訴人未提出申請，足堪認定上訴人有變更系爭水量計原認可內容而未申請核准、系列認證之違法情事，違反度量衡法第29條之規定。被上訴人因而據以裁處，於法並無不合。原判決因予維持訴願決定及原處分，駁回上訴人在第一審之訴，自無違誤。

㈥上訴意旨雖稱：「水量計型式認證技術規範（CNPA49）第二版」無關乎「防水塞頭」及「積算器一體成型」，從而「是否增設防水塞頭」及「積算器是否一體成型」自非屬度量衡法第29條規定所稱之「原認可內容」，其確實無涉「變更原認可內容」云云。惟查：

①按「法定度量衡器經型式認證認可後，如變更原認可內容者，應向度量衡專責機關申請核准、系列認證或重新申請型式認證」、「經型式認證認可之度量衡器，如需變更外觀、構造、材質、技術特性者，應申請系列認證或核准」分別為度量衡法第29條、度量衡器型式認證管理辦法第14條所明定，系爭水量計外觀增設防水塞頭，構造由一體成型變更為非一體成型（即可分離式），與上訴人原型式認證認可所檢具之外觀照片不同，且與原提供立體分解系統圖（俗稱爆炸圖）及系爭水量計變更前後差異一覽表之構造亦不相同，上訴人變更系爭水量計原認可內容而未向被上訴人申請核准、系列認證或重新申請型式認證，違反度量衡法第29條規定，事實明確。

②至於「水量計型式認證技術規範」與「度量衡法」之法規屬性迥異，一者為執行水量計型式認證測試之標準依據，僅表徵繫案水量計經測試之判定結果是否符合該技術規範而言，一者為國家立法制定之作用法，乃為維護市場交易公平及度量衡器管理而明定，因此，上訴人變更系爭水量計原型式認證認可之內容，同時亦未依法申請核准、系列認證或重新申請型式認證，乃違反度量衡法有關度量衡器型式認證管理之規範，該當度量衡法第29條規定之情形。上訴人所稱「是否增設防水塞頭」及「積算器是否一體成型」兩者非屬度量衡法第29條規定所稱「原認可內容」云云，洵不足採。

㈦綜上，原判決並無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段 ，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭