臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)103年度訴字第1232號

• 裁判案由: 菸害防制法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 04 月 30 日
• 法官: 胡方新、蘇嫊娟、李君豪
• 法定代理人: 柯邁謙、黃世傑
• 原告: 傑太日煙國際股份有限公司法人
• 被告: 臺北市政府衛生局

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1232號104年4月16日辯論終結原　　　告　傑太日煙國際股份有限公司
代　表　人　柯邁謙（董事長）
訴訟代理人　李念祖　律師
牛豫燕　律師
劉昌坪　律師
被　　　告　臺北市政府衛生局
代　表　人　黃世傑（局長）
訴訟代理人　陳明華
杜家駒　律師
謝閔華　律師
上列當事人間菸害防制法事件，原告不服臺北市政府中華民國103 年6 月12日府訴二字第10309076500 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、程序事項
按菸害防制法第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」地方制度法第18條第9 項第1 款規定直轄市衛生管理屬地方自治事項；同法第27條第1 項規定直轄市政府就其自治事項，得依其法定職權訂定自治規則。行政程序法第15條規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2 條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）臺北市政府（以下簡稱市政府）辦理本市自治事項並執行中央政府委辦事項。（第2
項）中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府依行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2 條第2 項規定，以臺北市政府94年2 月24日府衛企字第09404404400 號公告：「……公告事項：……六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：……㈤菸害防制法中有關本府權限事項……」將菸害防制法中有關該府之權限委任被告執行，核無不合，先予敘明。
二、事實概要：原告贊助財團法人弘道老人福利基金會（下稱弘道基金會）辦理「不老夢想圓夢列車」計畫（下稱系爭計畫），經民眾陳情疑涉菸害防制法之規定，案經衛生福利部國民健康署（改制前為行政院衛生署國民健康局）將前揭陳情資料函轉被告查處。嗣經被告於民國102 年8 月5 日訪談原告受託人張卓立並製作調查紀錄表，審認原告於100 年6 月至102 年6 月間藉由提供經費捐助及志工服務以贊助系爭計畫，透過媒體露出贊助之訊息，提升其企業形象，進而增加民眾對其好感與對產品之認同感及購買意願，已達直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸菸形象之結果，違反菸害防制法第9 條第8 款規定，乃依同法第26條第1 項規定，以103
年3 月17日北市衛健字第10331052600600號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）500 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭執：
㈠原告主張略以：
⒈經原告原告閱卷所得之檢舉函所附照片，及6 則媒體報導所附照片可知，於原告贊助之弘道基金會系爭計畫之公益活動（下稱系爭活動），參與之志工均未使用任何揭露原告之菸品產品或品牌之物品，原告員工參與系爭活動乃係屬於個人之私人活動。
⒉JTI 為原告公司之英文縮寫，弘道基金會辦理系爭計畫相關文案製品及媒體僅呈現JTI ，非屬菸害防制法第2 條第4 款之菸品廣告或同條第5 款之菸品贊助。弘道基金會於相關文案製品印有JTI 之英文字，該等英文字並未使用於任何原告販售之菸品，此活動除支持公益目的外，並無任何商品廣告或宣傳產品之效果。原告未要求弘道基金會須於相關活動或計畫中，展出或呈現原告所生產之任何產品品牌名稱、標誌、圖像、說明或包裝等，而JTI 並非菸品品牌名稱，一般不特定人無從由JTI 此名稱獲悉原告所販賣之商品內容，自無從將商品之訊息散布予不特定多數人知悉，更無從發生廣告或宣傳之效果。
⒊弘道基金會於相關文宣製品及媒體呈現JTI ，並無違反菸害防制法第9 條第8 款之規定。所謂菸品贊助，需贊助行為已直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸菸形象之結果，方有違反菸害防制法第9 條之可能，系爭計畫相關活動傳遞之訊息，係堅持人生夢想，活動中從未出現與吸菸有關之商品或訊息。被告據以認定構成菸品廣告之6 則報導，僅有出現JTI 或傑太日菸，均非屬原告任何菸品之品項。
⒋原處分所裁罰原告之理由，乃在於相關6 則媒體報導使用原告名稱簡稱JTI ，而被告所舉3 款菸品上所使用之JT，係製造商即日本煙草產業株式會社之英文簡稱，該株式會社與原告為各自獨立之法人主體。被告雖欲證明JTI 與原告有關且具有相當知名度，惟其所提出舞台背景使用原告公司標識，尚無從證明此一揭露原告名稱即足以使一般民眾得以直接聯想原告所製造之菸品。
⒌本件行為人為相關6 則報導之媒體，原告並非系爭活動舉辦者，亦未參與報導撰寫或編輯，顯然欠缺違反菸害防制法第9 條第8 款規定之故意或過失。被告所引用之6 則媒體報導，均係報導弘道基金會所主辦系爭計畫之相關活動內容，未著重原告更未提及任何菸品，原告不僅不具備宣傳商品之主觀意圖，更無違反菸害防制法相關規定之故意或過失。
⒍被告之執法標準係以菸害防制法第9 條第8 款全面性地禁止菸品輸入業者參與或支持公益活動，已嚴重侵害原告之言論自由、營業自由權及財產權，違反憲法第23條之比例原則，及不當聯結禁止原則：
⑴原告對於社會公益活動表達支持之表意行為，不僅有促進社會活動之功能，更與公益息息相關。弘道基金會於該公益活動中所使用之文字，應受憲法第11條之言論自由所保障。
⑵憲法第15條規定及司法院釋字第400 號解釋意旨，對於人民財產權之限制，須符合正當法律程序及比例原則，方屬合憲。又依司法院釋字第584 號解釋意旨，菸品輸入業者應有決定職業方式及從事職業活動內容之自由，且應包括非營利行為之自由，此亦屬憲法第15條職業自由之保障範疇，且司法院釋字第659 號解釋亦已明揭，憲法對於職業自由之保障，非僅限於營利行為，非營利行為之企業活動，亦同受憲法職業自由所保障。
⑶菸害防制法第9 條第8 款乃係針對「行為人」就「菸品」為相關廣告之宣傳，迺被告竟違法認定「他人」於公益活動中呈現JTI ，亦屬原告違反該規定，已構成對於原告名稱縮寫之言論自由、財產權，以及職業自由之限制。此等限制顯然欠缺正當合理之基礎，形同透過不當執行菸害防制法第9 條第8 款規定，全面禁止菸品輸入業者及第三人於公益活動中提及支持廠商之憲法權利，有違憲法第23條比例原則。
⑷不當聯結禁止原則亦為對國家權力行使應實質正當之要求，為具有憲法位階之原則，並經司法院釋字第603 號及第637 號解釋使用作為違憲審查之標準。本件系爭活動、新聞報導中使用JTI 非原告所為，原告亦如前述欠缺宣傳商品之故意或過失，惟被告仍以菸害防制法第9
條第8 款之規定處罰原告，已明顯違反不當聯結禁止原則。
⒎菸害防制法於98年1 月11日後刪除原第9 條第3 項「菸品製造、輸入或販賣業者，得以其『公司名義』贊助或舉辦各項活動」，修法理由為：「…未來相關活動之規範仍回歸第1 項各款有關禁止以特定方式促銷菸品或為菸品廣告之規定」。可知於菸害防制法修正後，判斷菸品業者支持與參與相關公益活動是否違反菸害防制法時，應視個案之具體情節判斷。惟原處分逕將第9 條第3 項規定刪除乙節，曲解為菸品業者於支持之公益活動中，一概不得出現公司名稱，等同全面性禁止原告名稱甚至名稱之縮寫於公益活動中出現，除悖於修法理由外，亦錯誤理解「世界衛生組織菸草控制框架公約（FCTC）」。
⒏弘道基金會自96年起陸續舉辦許多為老人圓夢的計畫，原告98年間因捐贈物資予該基金會而有所接觸，99年開始有贊助基金會所舉辦的公益活動，而100 年起，弘道基金會進一步規劃系爭計畫，原告考量該計畫對於社會公益之正面意義，故決定持續支持弘道基金會所舉辦之公益活動，雙方具有長期之關係，而該系列活動實係由弘道基金會於96年起陸續舉辦，由該基金會自行規畫與執行，原告僅提供經費予以支持。且原告對系爭活動之支持已行之有年，被告均未曾認為違反菸害防制法，卻突於103 年對原告支持公益活動系列之行為逕予裁罰。
㈡被告則以：
⒈以公司名稱贊助且將公司名稱公告周知屬菸害防制法所稱菸品廣告之一種，原告之行為已構成菸害防制法之違法廣告。原告為全球前5 大菸商公司，其商品名稱普遍為國人所知悉，縱僅標示JTI 之字眼，亦足以使一般大眾知悉係傑太日煙公司。原告明知於新聞中呈現JTI 字眼，將增加原告曝光率、並提升其企業形象，進而增加民眾對其好感與對產品之認同感及購買意願，雖為新聞所呈現，惟其仍有加以制止，要求下架藉以達監督新聞媒體之權利，竟縱容其任意發布有JTI 字樣之新聞，不得謂無主觀故意，縱非直接故意，亦屬未必故意或重大過失。
⒉依衛生福利部國民健康署102 年10月11日國健菸字第1029911263號函覆意旨，菸商贊助應回歸菸害防制法第9 條各款之規定，視其贊助行為是否直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸菸形象之結果。本件原告藉由提供經費捐助及志工服務以贊助系爭計畫，透過媒體露出贊助之訊息，提升其企業形象，進而增加民眾對其好感與對產品之認同感及購買意願，已達直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸菸形象之結果。
⒊原處分無違行政程序法第9 條、第36條之客觀原則及調查義務。該原則之實質內涵為使行政機關，得以立於公正之角度認事用法。然而，行政機關基於人力、資源的考量，僅負有概括的調查義務，因此是針對有「調查必要性」之事實調查，而職權調查主義之界限，應是機關就已查知之事實、當事人之主張、聲請及卷內資料，所獲得可能進行調查之線索為其調查範圍，並以期待可能性為其界限。本件原告之行為，顯已符合菸害防制法第9 條之規定，相關證據資料已足夠形成被告之確信。
⒋原告乃具有相當規模之菸品製造商，其公司及內部法務部門或外聘之法律顧問，對菸品相關法令應具有相當之了解，自得經由相關法令對於菸品廣告之定義，知悉其所為有關贊助公益活動上露出公司名稱是否屬於菸品廣告之範疇，進而克盡其不為菸品宣傳之義務。
⒌菸害防制法第9 條無違憲法第15條工作權之保障。依司法院釋字第584 號解釋意旨，本件對原告所為促銷或廣告行為之限制，屬於從事職業之方法、時間、地點、對象或內容等執行職業之自由，立法者為國民健康公共利益之必要，非不得予以適當之限制，此與憲法保障之工作權無悖。⒍我國係「世界衛生組織菸草控制框架公約（FCTC）」之締約方，被告身為地方主管機關，當捍衛菸害防制法保護國民健康之立法意旨，對任何造成或促進菸品使用與宣傳效果之行為，均秉持一貫之立場嚴格檢視。原告是否違法終究仍應回歸菸害防制法立法意旨及法條內容觀之，原告藉由贊助公益活動使公司名稱露出於媒體，實質上提升品牌知名度與形象，造成宣傳之效果，顯違菸害防制法之規定，被告依法裁罰，洵無違誤。
理 由
一、按「本法用詞定義如下：……四、菸品廣告：指以任何形式之商業宣傳、促銷、建議或行動，其直接或間接之目的或效果在於對不特定之消費者推銷或促進菸品使用。五、菸品贊助：指對任何事件、活動或個人採取任何形式之捐助，其直接或間接之目的或效果在於對不特定之消費者推銷或促進菸品使用。」「促銷菸品或為菸品廣告，不得以下列方式為之：……八、以茶會、餐會、說明會、品嚐會、演唱會、演講會、體育或公益等活動，或其他類似方式為宣傳。」「製造或輸入業者，違反第9 條各款規定者，處新臺幣500 萬元以上2500 萬元以下罰鍰，並按次連續處罰。」菸害防制法第2條第4 款及第5 款、第9 條第8 款、第26條第1 項定有明文。
二、現行菸害防制法第9 條規定係於96年7 月11日修正公布，於98年1 月11日施行。該現行第9 條規定刪除原第9 條第3 項「菸品製造、輸入或販賣業者，得以其『公司名義』贊助或舉辦各項活動。」之規定。參以其修正立法理由：「一、依菸草控制框架公約第13條規定意旨，締約國應廣泛禁止菸品廣告、促銷及贊助，如依憲法規定不能廣泛禁止，則應予限制。鑒於菸品之廣告性質雖屬商業活動，仍涉及憲法表見自由之基本權利保障問題，爰參酌前揭公約規定，仍採列舉方式就菸品之廣告、促銷更為嚴格限制，以維護國人健康。……九、為杜絕以假借公開聚會、公眾活動、舉辦試抽或贊助公益活動等方式，進行菸品宣傳行銷或藉以提升菸品形象，直接或間接達到廣告之目的，爰合併修正原第7 款及第8 款，列為第8 款。……十二、杜絕現行菸商利用『公司名義』贊助活動，卻達到間接菸品廣告之目的，爰刪除第3 項，未來相關活動之規範仍回歸第1 項各款有關禁止以特定方式促銷菸品或為菸品廣告之規定。」因此，依現行法若有以「公司名義」贊助或舉辦各項活動者，應回歸第9 條各款之態樣，個案具體判斷有無促銷或為廣告之情形。又同條第8 款明定不得利用茶會、餐會、說明會、品嚐會、演唱會、演講會、體育或公益活動等各種活動形式為宣傳。準此，菸品業者自不得以「公司名義」贊助或舉辦各項活動之方式為宣傳，避免菸品業者利用「公司名義」贊助活動，卻達到直接或間接菸品廣告之目的。易言之，菸品業者可以贊助或舉辦活動，但活動中不得出現任何公司名稱的相關訊息，以杜絕菸商利用「公司名義」贊助活動之形式，將公司名稱公告周知而達到直接或間接菸品廣告之目的。由於上開第9 條之修正立法理由明示立法時參酌菸草控制框架公約之規定，該公約在我國具有法源之地位。世界衛生組織係於92年5 月21日通過「世界衛生組織菸草控制框架公約（FCTC）」，自00年0 月00日生效，迄今已有166 個國家完成批准加入之程序，我國亦於94年3 月25日由總統批准該公約並簽署加入書，參照該公約第5.3 條及實施準則17⑶⑹、21、23、26、27、29規定，締約方應拒絕與菸草業建立夥伴關係，不應接受、支援或認可菸草業組織、促進、參與或進行青少年和公眾教育活動，且不應同意、支援或參與菸草業據稱對社會負責的活動。三、本件兩造不爭以下之事實，並有如下之證據在卷可稽，堪認為真實：
㈠原告英文名稱係JT Tobacco International Taiwan Corp .，其英文名稱縮寫為JTI 。此為原告所自陳（行政訴訟辯論意旨狀第2 頁），並有104 人力銀行原告之公司簡介及英文名稱縮寫標識（本院卷二第307 頁）、原告成立10周年慶盛會之舞台背景照片（本院卷二第309 頁）、歐洲在台商務協會之會員公司名稱及英文名稱縮寫標識（本院卷二第587 ）可稽。
㈡原告所營事業主要為香菸之銷售、菸酒批發業、菸酒零售業及菸類輸入業，有公司登記資料在卷可稽（本院卷一第5 頁）。
㈢原告99年開始贊助弘道基金會舉辦之活動，而自100 年起至102 年12月弘道基金會舉辦「不老夢想圓夢列車」系列計畫活動，原告亦持續贊助，每年贊助金額約為一千萬元並有公司員工前往擔任系爭活動之志工之事實，為原告所自陳，並有原告行政訴訟準備二狀（本院卷二第12頁）、原告行政訴訟準備書狀三（本院卷二第73頁）、本院準備程序筆錄（本院卷二第5 頁、第60頁），及弘道基金會102 年7 月22日弘老總字第102156號函（臺北市政府被證資料卷被證四）可稽。
㈣原告之JTI名稱分別出現於下列部分：
1.2011年「不老夢想圓夢列車」活動現場大型布幅有JTI標
識、「不老夢想主題曲」文案製品載「演唱：王湯尼/JTI志工，公益支持：JTI 台灣」、弘道基金會「不老夢想」「夢想起飛」文案製品載「不老騎士夢」「不老棒球夢」「不老追星夢」有JTI 標識、「不老棒球夢」活動現場大型布幅有JTI 標識，此有照片（臺北市政府被證資料卷被證三以下）在卷可稽。
2.自由時報電子報100 年6 月12日：內文「弘道老人福利基金會與傑太日煙國際股份有限公司（JTI ）合作，推動不老棒球圓夢列車，…」（訴願卷第119頁）。
3.中央廣播電臺100 年10月29日電子新聞：內文「……由JTI （傑太日煙公司）台灣與弘道老人福利基金會攜手啟動的『不老夢想，圓夢列車』，……乘坐重型機車完成東海岸追風夢」（訴願卷第121 頁）。
4. 聯合報100 年11月1 日A9版：標題「夢想不老圓夢不晚
JTI 協助銀髮長輩完成心中的夢想帶動社會不老精神」（訴願卷第123 頁）。
5.遠見雜誌2012年5 月號：內文「如果你身處的產業是菸、酒等爭議產業，又想要推動CSR （註：Corporate SocialResponsibility），可以如何做？菸商JTI 提供一些參考。」「……長者騎著摩托車環島；去年，第二梯次的不老騎士增加至40位，為阿公、阿嬤圓夢，是弘道老人福利基金會……推動的計畫，……自2010年起，除了弘道，有一支200 人的團隊默默支持著這群長者，他們正是台灣JTI
的志工們。JTI ，或稱傑太日菸，是來自日本的一家菸商，來台已11年。抽菸與健康風險劃上等號，公共關係總監李宜蓁坦蕩蕩地說：『我們身處的產業，確實存在爭議。』她不否認，每次想出錢贊助公益，失敗率總高達九成以上。但總公司於2010年還是頒布了公益準則，設定兩大方向：老人和文化。……」（訴願卷第104 頁）。
6.中國時報101 年12月21日臺中市新聞C2版：刊出身著「
JTI 」標識運動服之長者照片（訴願卷第126 頁）。
7.澎湖日報102 年6 月21日首版：內文「……弘道老人福利基金會……啟動『不老環台逗陣行』活動……」，並刊出有JTI 標識之活動橫布條照片（訴願卷第127 頁）。
四、本件之爭執，在於被告認定原告違反菸害防制法第9 條第8
款規定，而依同法第26條第1 項規定處罰，是否適法？經查：
㈠按依行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關事實、理由及法令依據鉅細靡遺予以記載，始屬適法。本件原處分已於說明二、事實項，載明原告「藉由提供經費捐助及志工服務以贊助系爭計畫，透過媒體露出贊助之訊息，提升其企業形象，進而增加民眾對其好感與對產品之認同感及購買意願，已達直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸菸形象之結果」，並於三、法律依據項，載明相關法令，及四、處分理由項，載明如何認定原告違法之理由，尚無原告主張有不明確之違法情事。況被告於訴願程序提出答辯書中，亦補充載明「系爭計畫相關文宣製品及媒體露出」之時間為100 年6 月12日至102 年6 月21日（原處分卷第93頁），亦使原告得以充分明瞭。
㈡依據上述三、㈣之事實及證據，足認原告於100 年6 月至102 年6 月間藉由提供經費捐助及志工服務，贊助弘道基金會辦理系爭計畫，並於活動中出現原告英文名稱縮寫或標識JTI ，而將公司名稱公告周知，嗣有平面及電子媒體以文字敘述或刊出照片報導關於原告贊助弘道基金會舉辦該等活動之訊息等情屬實。原告主張：原告之公司員工均係自願利用假日或下班時間參與弘道基金會之系爭活動云云，惟不論其員工是否均出於自願參加，並無礙原告確有贊助弘道基金會舉辦系爭活動之事實，況依弘道基金會上開102 年7 月22日函文亦說明原告「提供經費捐助及志工服務」，又從上述三、㈣1.關於「不老夢想主題曲」文案製品載「演唱：王湯尼/JTI志工，公益支持：JTI 台灣」等字，可知無論志工及公益支持均有露出JTI 字樣之情事。被告認定原告藉由提供經費捐助及志工服務贊助弘道基金會辦理系爭計畫，洵非無據。㈢依原告不否認真正之104 人力銀行原告之公司簡介提及：「Japan Tobacco Inc （JT）日本菸草產業株式會社，起源自1898年大藏省專賣局。1949年，專賣局被合併為日本專賣公社，扮演國營菸草與鹽製品之專門製造及供應商。1985年，日本專賣公社經過民營的過程之後正式成立為日本菸草產業株式會社。JT以其最受歡迎之旗艦品牌Mevius (原Mild Seven) ，在日本市場成為香菸製造的領導者。美國R .J .Reynolds公司19世紀末成立於美國，並在國際菸草市場上以重要品牌Winston 與Camel 聞名。1999年，JT為強化其在全球市場之地位，併購美國R .J . Reynolds 公司國際市場業務，並以JT International的嶄新面貌呈現於全球消費者面前。合併之後的日本菸草集團，是今日全球第三大的菸草集團。JT International是日本菸草產業株式會社（JT）的海外營運分支機構，並負責日本市場以外的菸草事業運作。JTI 的營運總部在瑞士的日內瓦，並於全球40餘個地區有營運據點。全球設立了25個生產基地，擁有27,000名員工；旗下擁有90個香菸品牌，銷售範圍遍及120 多個國家。」等語（本院卷二第308 頁）；以及原告在臺灣進口及販售JT製造之菸品品牌有「MEVIUS（七星）」、「More（摩爾）」及「峰」、「Glamour （克蕾茉）」，亦為原告所不否認，並有被告提出相關菸品包裝盒及菸品照片（本院卷二第222-225 頁）附卷可稽。足見原告確為全球及臺灣知名之菸商，而廣為社會大眾與吸菸族群所知曉。原告於104 人力銀行徵才網頁上顯示之英文名稱縮寫及標識、其加入歐洲在台商務協會之會員公司名稱使用之英文名稱縮寫及標識，原告成立10周年慶盛會之舞台背景，皆使用JTI 字樣或JTI 標識，故被告認為出現JTI 字樣或JTI 標識即可判斷代表原告或與原告相關聯等語，尚非無據。原告主張：其僅以JTI 字眼出現於公益活動或新聞之中，大眾未必能與傑太日煙做連結云云，自非可採。
㈣原告既為我國具有相當知名度之進口菸品販售商而廣為社會大眾與吸菸族群所知曉，其提供經費捐助及志工服務，以「公司名義」贊助公益活動，並於活動中出現原告英文名稱縮寫或標識JTI ，自屬利用「公司名義」贊助公益活動，並於活動中將公司名稱公告周知，而達到直接或間接菸品廣告之目的。蓋對於吸菸之消費者選購菸品時，衡之常情會優先選擇較具有慈善、社會公益形象之業者；而對於未成年人或可能第一次使用菸品之消費者，亦會因菸商贊助公益活動之行為而使其對菸品危害減少戒心，使其開始為菸品消費並優先選擇較具有慈善、社會公益形象之業者。原告之利用「公司名義」贊助公益活動，並於活動中將公司名稱公告周知，足以影響其品牌知名度之提升、消費者興趣及購買意圖，已直接或間接達到對不特定之消費者推銷或促進菸品使用之目的。嗣又因平面及電子媒體以文字敘述或刊出照片報導關於原告贊助弘道基金會舉辦系爭活動之訊息，甚至李宜蓁直接以原告之公共關係總監身分接受遠見雜誌2012年5 月號採訪並發言稱其產業想出錢贊助公益及總公司之公益準則設定老人和文化兩大方向等語。可知，原告透過大量媒體露出「贊助」之訊息，策略性的將其公司名稱縮寫或標識JTI 呈現在媒體內容，增加原告曝光率、並提升其企業形象，進而增加民眾對其好感與對產品之認同感及購買意願，已達直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸菸形象之目的或效果。是以，縱使原告僅將其公司名稱縮寫或標識JTI 呈現在媒體內容，依其於全球及我國的知名度，仍可達增加原告曝光率、並提升其企業形象，進而增加民眾對其好感與對產品之認同感及購買意願之目的或效果。被告審認原告違反菸害防制法第9 條第8 款規定，於法並無不合。原告主張：原告支持弘道基金會辦理系爭計畫，相關文案製品及媒體僅呈現JTI ，並無提及任何菸品內容與資訊，未對不特定多數人進行推銷或促進系爭菸品使用之目的或效果，自非屬菸品廣告云云，要非可採。
㈤原告復主張：被告之執法標準係以菸害防制法第9 條第8 款全面性地禁止菸品輸入業者參與或支持公益活動，已嚴重侵害原告之言論自由、營業自由權及財產權，違反憲法第23條之比例原則，及不當聯結禁止原則云云。惟查，企業贊助公益活動主要是基於利他之盡社會責任與利己之企業利益兩大動機，而原告以龐大金額贊助系爭活動並於活動中顯名及露出於許多媒體，顯不僅是基於利他因素而已，否則當可以不具名方式為之。觀諸菸害防制法第9 條第8 款規定之立法意旨，如前述二所述，菸品業者可以贊助或舉辦活動，但活動中不得出現任何公司名稱的相關訊息，以杜絕菸商利用「公司名義」贊助活動之形式，將公司名稱公告周知而達到直接或間接菸品廣告之目的或效果。國家為增進國民健康，應普遍推行衛生保健事業，重視醫療保健等社會福利工作，憲法第157 條及憲法增修條文第10條第8 項規定足資參照。菸害防制法基於防制菸害，維護國民健康，限制菸品業者，不得為特定之促銷菸品或菸品廣告。此項限制，有助於國民不致受菸品廣告及促銷行為所誘惑，且對於國民健康發展之影響不可謂不重大。立法者於制定菸害防制法第9 條時，已衡酌該法所欲保護之公共利益及憲法表見自由基本權法益衝突情形。而禁止特定之促銷及廣告行為，僅禁止菸品業者不為特定促銷及廣告之不作為行為，明顯有助於維護國民健康目的之達成，合於合目的性原則；相較於禁止販售香菸，應屬較小侵害手段，故禁止為促銷或廣告未違反必要原則；又衡諸維護國民健康發展之重大公共利益，課予菸品業者不行為之義務，並非剝奪菸品者販賣香菸權利，尚非過當，亦非限制其營業自由或財產權。故被告審認原告構成菸害防制法第9
條第8 款規定之違反，固對於菸品業者為廣告之自由有所限制，然其目的係為維護國民未來健康發展之重大公共利益，其手段與目的間有實質關聯，符合法治國家比例原則之要求，並未逾越維護公共利益所必要之程度，與憲法第22條及第23條之規定尚無違背。原告此部分主張，亦非可採。
㈥原告又主張：臺北市政府102 年及103 年企業專刊均揭露原告公司名稱，顯示臺北市政府認為揭露原告之公司名稱並無任何菸害防制法違反之處，原處分不符行政一體原則、禁反言原則及誠信原則云云。惟按職業安全衛生法第50條規定：「為提升雇主及工作者之職業安全衛生知識，促進職業安全衛生文化之發展，中央主管機關得訂定獎勵或補助辦法，鼓勵事業單位及有關團體辦理之。直轄市與縣（市）主管機關及各目的事業主管機關應積極推動職業安全衛生業務；中央主管機關得訂定績效評核及獎勵辦法。」性別工作平等法第25條規定：「雇主僱用因結婚、懷孕、分娩、育兒或照顧家庭而離職之受僱者成效卓著者，主管機關得給予適當之獎勵。」終身學習法第18條第1 項：「各級政府應積極推動政府機關、學校、公營事業機構、依法設立、立案或登記之法人及私立機構、團體建立員工學習制度；對於建立員工學習制度者，並得予獎勵。」可知，主管機關依獎勵優良雇主之法令規定，得訂定包含有職業安全衛生管理措施、性別工作平等環境及員工培訓等多項指標之評選標準，並公布最終獲獎企業名稱。是以，臺北市政府勞動局作為地方勞動主管機關，依其法定職權辦理為鼓勵良好雇主之獎勵計畫頒發幸福企業獎，於幸福企業獎得獎名單中刊登有原告公司全名之行為，依行政罰法第11條第1 項之規定，屬於依法令之行為，應有阻卻違法事由。上開情事自與原告之違法事實有別，不應混為一談。原告上開主張仍不足為其有利之認定。
㈦原告另主張：各媒體多次報導及揭露臺灣菸酒之公司名稱，被告從未認定此屬違反菸害防制法之行為，原告要求平等云云。按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6 條定有明文，此即行政法上之平等原則。然行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」。且按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包含違法的平等。故行政先例必須是合法的，乃行政自我拘束的前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權（最高行政法院著有92年度判字第275 號判決、93年度判字第1392號判決足資參照）。原告所舉個案，不論行政機關是否怠於行使權限致使因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，原告自不得以被告尚未認定所舉個案違法而主張平等原則之適用。又原告主張：其贊助102 年高雄春天藝術節的活動，主辦單位在網站和文案上亦使用JTI 字樣，原告被高雄市政府衛生局認定違反菸害防制法規定予以裁處，然經高雄市政府104 年3 月19日高市府法訴字第10430243500
號訴願決定（本院卷二第392 頁以下）認原處分違法而撤銷，認為原告並未違反菸害防制法云云，惟原告所援引的並非最高行政法院判例，且原告與高雄市政府並無隸屬關係，又觀諸高雄市政府該訴願決定亦未確認原告是否已違反菸害防制法第9 條第8 款，係指摘事實尚欠明瞭，應由原處分機關調查事證另為處分，故原告執以主張原處分違法，亦無可採。
㈧原告再主張：系爭活動使用JTI 非原告所為，媒體報導中出現JTI 係媒體自行報導，屬新聞報導及編輯自由，非原告所能干涉，原告並無故意或過失云云。惟查，依上開104 人力銀行原告之公司簡介，及歐洲在台商務協會之會員公司名稱簡介原告之內容「We currently have 270 employees located in our Taipei and Kaohsiung offices . 」（本院卷二第587 頁反面）（意即：「我們目前在臺北及高雄的辦公室有270 名員工。」），可見原告乃具有相當規模之進口菸品販售商，其對菸品相關法令應具有相當之瞭解，自得經由菸害防制法等相關法令對於菸品廣告之定義，知悉其所為有關贊助公益活動上露出公司名稱是否屬於菸品廣告之範疇，進而克盡其不得為菸品廣告或宣傳之義務。原告係菸害防制法第9 條第8 款規定禁制義務之義務人，菸品宣傳行銷或提升吸菸形象對原告有重大之利益，為防杜其將此義務諉給他人之可能性，應認其對於其所贊助舉辦公益活動之單位或媒體報導負有監督之責，該條款規定之行政管制目標之達成，完全有賴於義務人盡其公法上義務。若義務人因此將責任推卸給他人自行使用或媒體自行報導，行政管制目標即無從達成。原告明知於其贊助之弘道基金會之系爭活動使用JTI 字樣或標識，及媒體中呈現JTI 字樣或標識，將增加原告曝光率、並提升其企業形象，進而增加民眾對其好感與對產品之認同感及購買意願，足達直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸菸形象之目的，卻藉由提供龐大金額捐助及志工服務以贊助弘道基金會之系爭活動，並由弘道基金會文案製品或活動現場公開使用JTI 字樣或標識，以及媒體報導呈現JTI 字樣或標識未加以制止，原告所為，自難謂無故意，縱非故意，亦難卸免其過失之責。原告此部分主張，委非可採。原處分以原告違反菸害防制法第9 條第8 款規定，依同法第26條第1 項第規定裁處最低罰鍰500 萬元，自屬合法有據。
㈨再被告答辯雖有援引衛生福利部國民健康署98年9 月23日署授國字第0980011156號函釋、98年10月15日國健教字第09807010542 號函釋、102 年10月11日國健菸字第1029911263號函釋，然本件認定原告違反菸害防制法而為裁罰之法律依據為菸害防制法第9 條第8 款及第26條第1 項，已經本院上開理由闡述甚明；且依上述本院關於本件裁罰處分係屬適法之論斷，衛生福利部國民健康署之前揭函釋於本件是否援引並無影響。故原告主張被告以衛生福利部國民健康署之前揭函釋所表示之見解，作為原處分之依據云云，進而謂該函釋與本件內容無關且違反法律保留原則，自無可採。
五、至原告主張其因訴願中未能閱覽全部卷證資料，影響其權益部分，惟稽之原告稱未能閱覽部分，僅係訴願機關函復原告前來閱卷之時間暨規費之函稿、衛生福利部國民健康署將民眾陳情資料函轉被告查處之函稿、弘道基金會陳述函及被告請求衛生福利部國民健康署示釋之函文，訴願機關以出於保護第三人正當權益之必要或因內部單位之擬稿、函文等，未予閱覽。查原處分理由四㈠已載明本件民眾陳情內容；而弘道基金會陳述函乃在說明原告「提供經費捐助及志工服務贊助系爭計畫」，且於原處分理由四㈢亦已載明原處分認定原告贊助之方式；其餘為訴願機關擬稿或被告與衛生福利部國民健康署間之內部行文。原告仍得就本件原處分之認定事實及法律適用進行攻擊防禦，訴願機關雖未以遮蓋關係人之身分資料方式給予原告閱覽，尚無礙於原告攻擊防禦方法之行使，難謂原告權益因此受有重大影響，自難以此即認訴願程序違法。況於本院審理中業將上開文件遮蓋關係人姓名予以原告閱覽，併敘明之。
六、綜上所述，原處分以原告違反菸害防制法第9 條第8 款規定，依同法第26條第1 項規定，處原告罰鍰500 萬元，認事用法，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論駁，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　104　 年　　4　　 月　　30　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　胡方新
法 官 蘇嫊娟
法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　104　 年　　4　　 月　　30　　日書記官　黃倩鈺