臺北高等行政法院判決

104年6月11日辯論終結

原告

祭祀公業金協興

代表人

林振發

被告

教育部

代表人

吳思華（部長）住同上

訴訟代理人

謝天仁 律師

複代理人

陳建至 律師

上列當事人間有關土地事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告以坐落桃園縣蘆竹鄉（現改制為桃園市○○區○○○段土地公坑小段7-1、59-1、59-3、79-1地號等4筆土地為原告所有；同小段7、8、54、55、56、59、76、77、78及79地號等10筆土地則屬神明會金協興所有，各為不同權利主體，原告從未與訴外人財團法人台北高爾夫俱樂部（下稱台北高爾夫俱樂部）簽定不動產買賣契約，民國68年2 月25日授權委託書及68年7 月7 日之不動產買賣契約書均為偽造之文書，被告71年8 月17日台（71）體字第28312 號函（下稱原處分1 ）、84年5 月2 日台（84）體字第020004號函（下稱原處分2 ）有行政程序法第111 條第7 款規定之重大瑕疵為由，向被告請求確認原處分為無效。經被告以103 年10月3 日臺教授體字第1030029024號函回復略以，本件攸關不動產買賣契約及授權委託書，是否涉嫌偽造，被告無權限認定該文書之真偽，仍請原告依法透過司法程序確認，取得確定判決後，被告始得據以認定。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：（一）依最高行政法院101 年度判字第674號判決理由所示，「祭祀公業金協興」和「神明會金協興」，係屬兩個權利主體各不相同組織，各自擁有不同之財產，「祭祀公業金協興」從35年間台灣土地總登記迄至99年5 月19日才經桃園縣蘆竹鄉公所核發派下全員證明書在案。而「神明會金協興」從35年間台灣土地總登記迄今尚未取得合法會員全員證明書。而被告卻將68年7 月7 日偽造「祭祀公業金協興」不動產買買契約書，出售14筆土地，多出10筆土地及68年2 月25日偽造「神明會金協興」授權委託同意書出售14筆土地，多出4 筆土地，矇混為「祭祀公業金協興」之同意書，允准台北高爾夫俱樂部簽立切結書作為買地證明，根本不知「祭祀公業金協興」及「神明會金協興」之全員證明書，當時並未申辦核發全員證明書，被告卻允許縱容以偽造各不相同之不動產買賣契書、同意書矇混欺瞞之手段，是原處分違反民法第828 條第2 項規定、憲法第15條、第171 條及第172 條規定。被告顯係有行政程序法第111 條第7 款規定其他具有重大明顯之瑕疵者，其行政處分無效。原告財產權受侵害時自得提起行政訴訟。又上開2 行政處分被告卻未依法送達通知給原告，原告係於102 年下半年間始知悉。（二）如果不是被告故意違法將原告及偽造為原告之土地核准為球場用地，台北高爾夫俱樂部即無依據作為球場用地而占用，所以被告於法須負返還土地及回復土地上原來之林地。並聲明求為判決：⑴確認原處分1 及原處分2 無效。⑵被告應將坐落桃園縣蘆竹鄉○○段○○○○○段7-1 、59-1、59-3、79-1等4 筆地號土地面積8.9761公頃核准為球場用地，回復原狀，返還原告，及偽造屬原告所有同地段同小段7 、8 、54、55、56、59、76、77、78、79等10筆地號土地面積2.5879公頃核准為球場用地回復原狀，返還神明會金協興。

三、被告則以：（一）原告請求桃園縣蘆竹鄉○○段○○○○○段7-1 、59-1、59-3、79-12 地號4 筆土地返還予原告、同地段7 、8 、54、55、56、59、76、77、78、79地號10筆土地返還予訴外人金協興，就10筆土地部分，因訴外人金協興並非本件訴訟當事人，顯有當事人不適格之瑕疵。再者，此14筆土地均非被告所占有，乃台北高爾夫俱樂部做為高爾夫球場所占有使用中，被告僅為高爾夫球場之主管機關，並未實際占有此14筆土地，是不論自程序或實體以觀，原告此部分之請求均無理由。（二）揆諸台北高爾夫俱樂部與原告68年7 月7 日之不動產買買契約書，出賣人為「祭祀公業金協興、代表人林元添」，出售桃園縣蘆竹鄉○○段○○○○○段7- 1、59-1、59-3、79-12 地號4 筆土地及同地段7 、8、54、55、56、59、76、77、78、79地號10筆土地，其收購補償地價為新臺幣（下同）822 萬9,744 元，約定三期給付，其中第一次款151 萬952 元已於68年7 月7 日給付、第二次款507 萬2,844 元分別於68年8 月21日給付100 萬元、68年8 月26日給付60萬6 ,719元、68年8 月26給付346 萬6128元（三筆金額共計507 萬2,847 元），並附有印花稅票，均足以證明台北高爾夫俱樂部與原告針對系爭14筆土地，業已達成買賣合意並訂定契約，且台北高爾夫俱樂部並有給付補償地價金額可資證明。基此，自68年7 月7 日之不動產買買契約書及台北高爾夫俱樂部確實有依契約內容給付補償地價金，可知二者間之買賣契約並無疑義，被告依法核准設立並開放使用台北高爾夫俱樂部，於法有據。（三）原告於本院另案100 年度訴字第1937號，案由為「金協興」（與原告祭祀公業金協興之代表人、及成員均相同）向桃園縣蘆竹鄉公所申請派下全員證明書，而桃園縣蘆竹鄉公所審查以「金協興」係以祭祀神明為目的，與祭祀公業申報之規定不符為由駁回其申請。該案原告為「金協興」，代表人亦為林振發，實際上「金協興」與「祭祀公業金協興」之派下人均相同，並無少一人或多一人，二者實質上為同一組織，業經原告亦自承在案。基此，原告既已自承「金協興」與「祭祀公業金協興」之派下人均相同，並無少一人或多一人，足見二者成員均相同，且當時祭祀公業於法律上並非享有獨立法人格，與神明會間應如何區別尚未有定見，因此其下之財產均由派下人享有，又台北高爾夫俱樂部所出具之68年2 月25日之授權同意書，雖以「金協興」為名，但實際上派下人均相同，即可以證明派下人已同意出售系爭14筆土地，其委託權之授與並無瑕疵。綜上，68年2 月25日之授權同意書既然同意人均為「金協興」及「祭祀公業金協興」之派下人無誤，該同意書自形式上以觀即非偽造，且按當時之法令並未明確區分祭祀公業與神明會間二者有無不同，既然「金協興」及「祭祀公業金協興」之派下人均相同，即無論68年2 月25日之授權同意書係以「金協興」或「祭祀公業金協興」具名，對派下人而言，均應受拘束。被告基此有效之授權書，認定台北高爾夫俱樂部確實購得系爭14筆土地，而許可其設立及開放使用，並無違誤。至68年7 月7 日之不動產買買契約書及68年2 月25日之授權同意書，是否涉及偽造，以及臺北高爾夫俱樂部是否無權占有占用原告土地部分，原告前已向桃園縣蘆竹鄉調解委員會申請調解，惟調解不成立，兩造間是否將進行後續訴訟程序，被告亦不知悉。然此攸關系爭契約書是否偽造及無權占用土地事實之私權爭執，實應由普通法院作最終認定後，被告方能審酌台北高爾夫俱樂部是否提供不實資料或使用詐術而導致被告及其他管機關作成許可設立、開放許可或其他行政處分等錯誤決定結果。原告主張顯無足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

（一）按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。

二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知，關於行政處分之無效，係採重大明顯說，其中第1 款至第6 款乃重大明顯之例示規定，除此六種情形外，其他重大明顯瑕疵者亦屬無效，惟所謂重大明顯之瑕疵，係指行政處分所存瑕疵之程度，不僅重大，且任何人均可一望即知而言。此並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，簡言之，即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。如其瑕疵非重大或非明顯，尚須實質審查始能知悉者，即難指該行政處分為無效，至多僅係是否違法而得撤銷之問題。

（二）經查，原處分1 內容略為：「主旨：台北高爾夫俱樂部球場申請遷建案經本部審查合於高爾夫球場管理規則應許可其設立，請查照。說明：一、……二該球場設立許可證已另案核發，隨函檢附許可證影本乙份。」核其內容明顯可知係對於該台北高爾夫俱樂部關於球場申請遷建案，經審認符合高爾夫球場管理規則而許可設立，形式上觀之，並無任何明顯一望即知之瑕疵，與行政程序法第111 條第7款之規定並不相符。又原處分2 內容略為：「主旨：關於貴屬『台北高爾夫俱樂部球場』申請開放使用案，核復如說明，請查照。說明：一、……。二、查『台北高爾夫俱樂部球場』係70年9 月30日『高爾夫球場管理規則』發布施行前既存之球場，本部於71年8 月17日以台(71)體字第28312 號函，許可其補辦設立在案。今據行政院農業委員會委請台灣省林務局農林航空測量所航照判釋結果，球場未有超挖情事，基於輔導70年9 月以前既存球場之立場，本部同意該球場開放使用，惟仍應辦理下列事：㈠……。」其內容亦係核復同意該台北高爾夫球場開放使用及說明應辦理之事項，形式上觀之，亦無任何明顯一望即知之瑕疵，仍難謂合於行政程序法第111 條第7 款之規定。原告固主張68年2 月25日授權委託書及68年7 月7 日之不動產買賣契約書均為偽造之文書云云，惟查該等文件是否為偽造及其不動產所有權之歸屬，核屬實體上爭執事項，尚非被告得逕予審認，原告對此若有爭執，自應另循相關訴訟途徑以資解決，原告以此為由主張原處分有明顯重大瑕疵，而起訴請求確認原處分無效，洵非可採。

（三）綜上所述，原告聲明第⑴項請求確認原處分無效，尚屬無據，應予駁回。又原告請求確認原處分無效，既難憑採，其以原處分無效為由，合併起訴請求被告應將如聲明第⑵項所示土地回復原狀，並分別返還予原告及神明會金協興，自亦失其依據，應併予駁回。

五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭