臺北高等行政法院裁定

原告

荷蘭商TBC HOLDINGS B.V.

代表人

Wei Cheong S.Stacie

訴訟代理人

李宗德 律師

訴訟代理人

周志雯 律師

訴訟代理人

邱映潔 律師

被告

經濟部

代表人

鄧振中（部長）

訴訟代理人

陳芳儀 律師

訴訟代理人

程春益 律師

上一人複代理人

鄭渼蓁 律師

上列當事人間外國人投資條例事件，原告不服行政院中華民國103 年10月16日院臺訴字第1030149122號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、原告申經被告投資審議委員會（下稱投審會）以民國95年4月21日經審一字第09500026760號函（下稱投審會95年4月21日函）核准原告受讓及增資投資杰廣股份有限公司（原為杰廣有限公司，下稱杰廣公司）及透過杰廣公司多層次轉投資南桃園有線電視股份有限公司等7 家公司原則照准，惟應依各目的事業主管機關之法規辦理；該函說明二、㈧以原告於該案提供及切結之資料，倘有不符之情事，將依外國人投資條例及有線廣播電視法等相關規定辦理，並應於該投資案存續期間，於投資事業會計年度結束後2 個月內，檢送原告之股東結構及投資事業轉投資架構等資料，送會備查。嗣原告於96年1月4日以96年陽文字01002 號函檢送截至95年12月31日止之股東結構及杰廣公司轉投資架構向被告申請備查，說明原告股東結構及杰廣公司轉投資架構已有變動。投審會於96年5月31日以經審一字第09600005150號函（下稱投審會96年5 月31日函）原告，以申請變更股東結構及杰廣公司轉投資架構，原則照准，並再說明原告及投資事業不得違反有線廣播電視法及電信法等相關規定，嗣後投資人及投資事業之投資架構及內容變更，仍應切實依據有線電視廣播法相關規定辦理，該函說明四載明倘原告於投資案存續期間，有涉及本案核准投資架構之變動應事先報經該會核准，另於投資事業會計年度結束後2 個月內，檢送原告投資事業之股東結構及投資事業全部之轉投資情形等資料，送會備查。原告於102年5月間境外股東結構變更，被告以103年2月26日經授審字第10320710680 號函（下稱被告103年2月26日函）復原告，以原告境外股東結構變更，同意准予備查，嗣後有關本投資案，原告應依外國人投資條例規定、投審會95年4 月21日函及96年5 月31日函辦理外，並應履行國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）102年12月24日通傳傳播字第10262039620號函針對原告申請境外投資架構變更案予以許可之4 項前提事項，於投資案存續期間，應於每季終了後1 個月內，具函說明境外股東結構中亞洲付費電視信託基金（APTT）於新加坡交易所發行受益憑證其監控機制每週定期審視之結果及如發生大陸地區人民持有受益憑證案例其後續處理情形，報投審會備查。旋原告於103年2月13日檢送截至102 年12月31日止之股東結構及杰廣公司轉投資架構向被告申請備查，投審會於103年4月9日以經審一字第10300032890號函（下稱系爭函），以申請備查投資架構一案，准予備查，本案投資架構為本投資案投資計畫範疇，嗣後本投資案存續期間，原告應依外國人投資條例第8條規定、投審會95年4月21日函、96年5 月31日函及被告103年2月26日函辦理，原告不服，提起訴願，經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張略以：

㈠本件投資案自經投審會95年4 月21日函核准以來，原告每年度均向投審會針對上一年度境外股東結構之變動與否辦理年度申報事後備查，並均經投審會以「照准」、「洽悉」或「准予備查」表明已知悉的意思，而系爭函作成以前，從未於原告申報備查案中為核定之行政處分。投審會一改先前慣例，以系爭函將原告之「境外股東結構」核定為「投資架構」並納入「投資計畫」之一部，另記載教示條款，足證投審會亦認定系爭函所為之核定，係對原告不利之行政處分，迥異於過往之行政慣例。根據95年4 月21日投審會函及96年5 月31日投審會函所附負擔，針對原告之「境外股東結構」，原告原本得自由決定是否以及如何予以變更，而無須事先取得投審會之核准，僅須於每年會計年度結束後兩個月內，將上一年度原告「境外股東結構」變動之情形向投審會申報辦理事後備查，使其知悉即可，顯見投審會自始即認為原告之「境外股東結構」在法律上係屬於事後監督之「備查」事項，而有別於依法須經投審會事先核准之事項，否則不會自始即要求原告針對「境外股東結構」辦理申報事後備查。是以，原告之「境外股東結構」依法既非屬外國人投資條例第8 條所規範之投資計畫範疇，亦非屬需經投審會事先核准之投資架構。惟投審會以系爭函一改先前行政處分所附負擔，將原告之「境外股東結構」核定為「投資架構」並納入「投資計畫」之一部，已超出原告所陳報備查事項範圍以外，而作成另一行政決定，依行政程序法第92條第1 項之規定，自屬行政處分，且立即損害原告憲法上所保障之基本權利，使原告本得享有安排財務、業務交易時間、地點、對象及方式之自由立即受到限制，並課予原告法律上所無之負擔，使原告負有須限制其既有及將來之股東不得自由轉讓及處分股權之義務，更因而造成原告之價值減損，而於系爭函所為之核定未經撤銷前，其規制之效力仍持續存在。原告自得依行政訴訟法第4條第1項規定對系爭函提起行政訴訟。參照最高行政法院102年度9 月份第2次庭長法官聯席會議決議之意旨，此與投審會將來倘依外國人投資條例第18條為直接處分，係屬兩個完全不同且可各自獨立的行政處分，不能混為一談，本件行政訴訟並非預慮未來之權益損害而提起，至為顯明。

㈡現行外國人投資條例所規範之事項為外國人在中華民國境內之投資行為，效力所及與被告之權限範圍僅限於中華民國領域內之事項，而不及於中華民國領域外之事項。境外股東結構之變更屬中華民國境外之事項，不在外國人投資條例所規範之事項或「投資計畫」之範疇，亦非投審會有權為核定或核准之事項。質言之，針對外國人在中華民國境內之投資案，現行中華民國法令並無任何規範要求外國投資人於中華民國境外股東結構之變更應經投審會事先核准。投審會本於外國人投資條例之授權，僅有作成「准否僑外投資人對中華民國境內投資案」之權限，無權將外國投資人於中華民國境外股東結構核定為投資架構或投資計畫之範疇，亦無權要求外國投資人於中華民國境外股東結構之變更應依外國人投資條例第8 條規定，經投審會事先核准。被告主張外國人投資條例第8 條所定之投資計畫包括境外股東結構，顯已逾越外國人投資條例授予被告之權限，違反法律保留原則及依法行政原則。投審會要求原告股東結構變動應經投審會事先核准，顯屬對基本自由權利之侵害，與其所欲達成之目的間，顯失均衡，違反比例原則。

㈢第一類電信事業、衛星廣播電視節目供應業及有線電視系統經營業之主管機關為國家通訊傳播委員會（下稱通傳會），投審會並非該等事業之目的事業主管機關，倘通傳會認為外國人投資該等事業對國家安全、公共秩序或善良風俗有不利影響，自可依有線廣播電視法第23條或各該相關專法加以管制，投審會不得逾越權限。倘被告或相關主管機關認為現行規範仍有不足，實應透過推動法律修正案以修正相關法律規定，殊不能因法律漏未規定，即違背現行法令規範任意曲解外國人投資條例之規定，濫權擴張解釋投審會有權核定之投資架構或投資計畫之範圍包括原告境外股東結構，進而要求原告對於發生在中華民國境外之股東結構之變更應經投審會事先核准，顯違反法律保留原則及依法行政原則。又外國人投資案件應適用外國人投資條例之規範，陸資投資案件應適用「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」及「大陸地區人民來臺投資許可辦法」之規範。針對僑外投資案件，投審會係要求外國投資人出具外資資格聲明書，要求外國投資人自行查核其是否為「大陸地區人民來臺投資許可辦法」第3 條所稱之投資人。至於外國投資人之股東結構，自始即非屬投審會應事先審查或核准事項，至多僅於投資案核准後，投審會事後為必要查核時，由外國投資人依據投審會之要求配合提供相關文件資料。系爭函亦採上開方式辦理，實已就陸資投資限制建立處理機制。外國人投資案件之境外股東結構事後報備，與陸資投資限制係屬二事，被告不得以基於陸資投資限制之規範目的為藉口，恣意濫權擴張外國人投資條例所授權予投審會之職掌範圍，而將境外股東結構列為事先核准事項。

㈣是原告聲明：撤銷訴願決定暨系爭函說明二關於「本案投資架構為本投資案投資計畫範疇」、「本案經備查後投資架構核定如後附表」之境外股東結構部分。

三、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許，最高行政法院著有62年裁字第41號判例可資參照；如不符合上開要件，自非行政處分，亦不因函文附記得為行政救濟之教示，而得使之為行政處分（司法院釋字第423 號解釋文反面解釋參照。次按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款有明文規定。因此對非行政處分提起撤銷之訴，自不合法且無從補正，應由法院以裁定駁回之。繼按人民向行政機關陳報之事項，如僅供行政機關事後監督之用，不以之為該事項之效力要件者，為「備查」，並未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非行政處分（最高行政法院103 年9月份第1次庭長法官聯席會議〈下稱聯席會議〉決議意旨參照）。

四、經查，投審會於系爭函之主旨，係載明：「貴公司依據本會95年4月21日經審一字第09500026760號函檢附投資事業杰廣股份有限公司之股東結構及投資事業轉投資架構等資料，申請備查投資架構一案，准予備查。」說明欄則載明：「一、復貴公司103 年2月13日（103）理投字第0027號申請書暨同年3月12日（103）理投字第0045號補充說明。二、本案投資架構為本投資案投資計畫範疇，嗣後本投資案存續期間貴公司應依照外國人投資條例第8條規定、本會95年4月21日經審一字第09500026760號說明事項二㈧、96年5月31日經審一字第09600005150 號函說明事項四暨本部103年2月26日經授審字第10320710680 號函說明事項二㈡辦理。（本案經備查後投資架構核定如後附表）」等情（本院卷第10至11頁）。而原告103 年2月13日（103）理投字第0027號申請書，主要係檢送原告至102 年12月31日止之股東結構與投資事業轉投資架構等資料予投審會備查，其說明欄亦載稱：原告之股權係由盧森堡商Cable TV S.A.100%持有，而盧森堡商Cable TVS.A.之股權截至101 年12月31日止係由麥格理國際基礎建設基金（MIIF）透過其100%控股之子公司、麥格理韓國發展基金（MKOF）分別持有47.5%、52.5%；於102年5月間，基於麥格理資本內部投資策略調整之考量，而將原控制Cable TV S.A. 股權之主體，由MIIF、MKOF變更為麥格理資本100%持股之Macquarie APTT Management Pte.Limited（MAMPL）為亞洲付費電視信託基金（APTT）信託單位持有人之利益持有，並由MAMPL 擔任APTT之信託管理人，負責營運管理APTT，是自102年5月29日起至102年12月31日止係由MAMPL為APTT信託單位持有人之利益持有Cable TV S.A.100% 之股權等情（本院卷第63至66頁）。由此可知，系爭函主要是依原告103年2月13日申請書及103年3月12日補充說明（本院卷第63至68頁），針對原告103年2月13日申請書所提之「101 年12月31日至102 年12月31日止之股東結構與投資事業轉投資架構圖」（本院卷第261 頁）予以備查，前揭備查係為使主管機關知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與境外股東結構是否合法變動無涉。故受理報備機關即投審會發給同意備查之系爭函，僅係對原告檢送之境外股東結構，所為知悉原告境外股東結構事項之觀念通知，對原告境外股東結構之情形或變更，未賦予任何法律效果，並非行政處分。

五、原告雖以：系爭函說明二關於「本案投資架構為本投資案投資計畫範疇」、「本案經備查後投資架構核定如後附表」之境外股東結構部分，係將原告之「境外股東結構」核定為「投資架構」並納入「投資計畫」之一部，立即損害原告憲法上所保障之基本自由權利，使原告本得享有自由安排財務、業務交易時間、地點、對象及方式之權利立即受到限制，並課予原告法律上所無之負擔等情為主張。茲以：

㈠經核投審會95年4 月21日函其主旨係載稱：「貴公司等投資杰廣有限公司申請增資乙案，復請查照。」說明係載稱：「……二、……㈥所請依申請投資架構多層次轉投資南桃園有限電視股份有限公司……乙節，原則照准，惟應依各目的事業主管機關之法規辦理。……㈧……另應於本投資案存續期間，於投資事業會計年度結束後2 個月內，檢送荷蘭商TBC HOLDINGS B .V . （按即原告）之股東結構及投資事業轉投資架構等資料，送會備查。」（本院卷第51至52頁）。投審會96年5 月31日函其主旨係載稱：「貴公司投資杰廣股份有限公司申請變更股東結構及轉投資架構等案，復請查照。」說明係載稱：「……二、……㈠所請變更股東結構如附件一節，原則照准，惟應依有線廣播電視法等各目的事業主管機關之規定辦理。……四、……，並於投資案存續期間，如有涉及本案核准投資架構之變動應事先報經本會核准。另於投資事業會計年度結束後2個月內，檢送貴公司、投資事業之股東結構及投資事業全部之轉投資情形等資料，送會備查。」（本院卷第60至62頁）再觀諸原告103 年2 月13日函及其附件資料所陳報截至101 年12月31日止股東結構與投資事業轉投資架構圖，及截至102 年12月31日止之股東結構與投資事業轉投資架構圖（本院卷第261 頁），並與原告96年1 月4 日函所陳報之股東結構與投資事業轉投資架構（原處分可閱卷六第63至64頁）及投審會96年5 月31日函附件所核准變更之股東結構與轉投資架構（原處分可閱卷六第67頁），原告所陳報股東結構與投資事業轉投資架構圖「範圍」均為相同（即均包括原告之股東結構、杰廣公司之股東結構及杰廣公司轉投資架構圖）。

㈡大陸地區人民來臺投資許可辦法係於98年7月3日發布，被告復於98年7月6日以經審字第09804603370 號函公告「大陸地區人民來臺投資業別項目」，於此之前，係禁止大陸地區人民來臺投資。是以，於95年間原告進行本件投資案時，尚不得有任何大陸資本（下稱陸資）之成分，故除投資事業及其轉投資持股結構外，投審會尚須審查原告之股東結構，始得評斷原告之投資是否違反前述禁止規定（即是否包括陸資）。亦即投審會所考量者，自係包括原告股東結構、投資事業及其轉投資之持股狀況。原告亦須在投審會核准投資後，持續符合法令規定，否則無異使原告得透過投機之方式，於申請時將股東結構維持在零陸資之架構，以取得投資許可，再於獲得許可後，變動其股東結構，使原不應取得投資許可之投資人得規避取得。而原告當時所申請投資者係「G901011第一類電信事業」、「J506021衛星廣播電視節目供應業」及「J504011有線電視系統經營業」等高度限制投資人資格之特許產業，對於投資人及其股東有適格性之要求，投審會於審查及許可投資時必須整體考量原告股東結構、投資事業及其轉投資之持股狀況，並確保投資人股東係維持原先核准時之股東。因此，投審會要求投資架構包含原告股東結構、投資事業股東結構及投資事業對轉投資事業之持股等有所變動者，均須經投資人提出申請，由投審會事先核准。

㈢繼以，境外股東結構變更是否屬投資架構或投資計畫一環，境外股東結構變更是否應依外國人投資條例第8 條之規定向主管機關申請核准等情，投審會96年5 月31日函即已揭示，此由投審會96年5 月31日函其主旨載稱：「貴公司投資杰廣公司申請變更股東結構及轉投資架構等案，復請查照」；說明載稱：「……二、……㈠所請變更股東結構及國內轉投資架構如附件所示一節，原則照准，……四、……，並於投資案存續期間，如有涉及本案核准投資架構之變動應事先報經本會核准。」等情（見本院卷第23至24頁），即可得知。是系爭函說明二所提及「本案投資架構為本投資案投資計畫範疇」、「本案經備查後投資架構核定如後附表」之境外股東結構部分，觀其前後文，僅係在重申及提醒原告應依投審會96年5 月31日函之上開意旨辦理，而投審會96年5 月31日函上開意旨，亦僅在闡釋外國人投資條例第8 條；即系爭函附表之本案投資架構，與投審會96年5 月31日函附件所核准變更之投資架構範圍一致（均包含原告股東結構、杰廣公司股東結構及杰廣公司轉投資架構），並未增加或課予原告就投審會96年5 月31日函內容以外新的申請義務或負擔。

㈣況以投審會對於原告境外股東結構變動所為之許可或核准，實際上應係決定是否准許原告以新股東結構繼續在臺投資。故如原告未事前申請投審會許可或核准即變動其境外股東結構，僅產生原告在臺投資行為是否合法問題（即是否確有違反外國人投資條例第18條之相關問題），而與原告境外股東結構變動是否有效無涉，易言之，原告境外股權變動是否有效，仍應依當地法令而定。是系爭函說明二重申投審會96年5 月31日函之意旨，即投資架構包括原告境外股東結構，而原告境外股東結構倘若有所變動應事前申請投審會許可或核准，並未於系爭函增加原告自由營業及財產權利之限制或負擔。原告主張系爭函說明二關於「本案投資架構為本投資案投資計畫範疇」、「本案經備查後投資架構核定如後附表」之境外股東結構部分，將原告之「境外股東結構」核定為「投資架構」並納入「投資計畫」之一部，立即損害原告憲法上所保障之基本自由權利，使原告本得享有自由安排財務、業務交易時間、地點、對象及方式之權利立即受到限制，並課予原告法律上所無之負擔云云，尚非可採。

㈤再者，原告前曾於97年2 月29日向投審會檢送截至96年12月31日止之股東結構與投資事業轉投資架構圖等資料，（原處分可閱卷六第100至104頁），經投審會以97年3月4日經審一字第070610號函命原告補正國外投資架構變動後之國內外完整投資架構圖、原告國外基金、法人股東之董事、經理、5%大股東及5%以上受益人名單及無陸資持股切結書（原處分可閱卷六第105至106頁），原告於97年3 月20日補正完畢（原處分可閱卷六第105至106頁），以上為原告於投審會96年5 月31日函後所為之第一次報備。嗣原告旋於97年4月7日，以該公司股東結構其中麥格理媒體基金變更為麥格理韓國發展基金，因而發函向投審會申請變更國外股東架構核准，此有原告97年4月7日函暨變動前後股東結構與投資事業轉投資架構圖附卷可稽（本院卷第351至355 頁）。是原告早於97年4月7日，即曾依外國人投資條例第8條規定及投審會96年5月31日函意旨，以其國外股東結構變更向投審會申請核准，是本件亦無其所主張投審會一改先前慣例，以系爭函將原告之「境外股東結構」核定為『投資架構』並納入「投資計畫」之一部，並進而得認系爭函上述說明係對原告不利之行政處分。

六、綜上而論，系爭函說明二關於「本案投資架構為本投資案投資計畫範疇」、「本案經備查後投資架構核定如後附表」之境外股東結構部分，因系爭函係投審會對於原告境外股東結構之報請備查所為准予備查，又係依原告所請求意旨而作成，說明二所載復與先前投審會96年5 月31日函所准許範圍（即均包括原告之股東結構、杰廣公司之股東結構及杰廣公司轉投資架構圖）一致，僅係在重申及提醒原告應依外國人投資條例及投審會96年5 月31日函上開意旨辦理，並未增加或課予原告新的申請義務或負擔，核屬單純之事實敘述及觀念通知，揆諸前揭規定及判例意旨，系爭函說明二上開部分非屬以發生、變更或消滅法律效果為目的之行政處分甚明，亦不因系爭函說明四有為救濟方式等之教示，而改變其法律上之性質，原告自不得對之提起訴願及撤銷訴訟。訴願受理機關未依訴願法第77條第8 款規定，自程序上為不受理決定，雖尚有未洽，惟結論尚無不合。原告對於非屬行政處分之系爭函說明二上開部分提起本件撤銷訴訟，其起訴亦欠缺訴訟要件，應予裁定駁回。

七、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第二庭