臺北高等行政法院判決

上訴人

交通部公路總局新竹區監理所

代表人

張朝陽

被上訴人

戴淑芳

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國102 年12月27日臺灣新竹地方法院102 年度交字第129 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件被上訴人於民國102 年7 月8 日下午2 時50分許，駕駛車牌號碼000-000 號重型機車（下稱系爭機車），行經新竹市○○路○○○路口，為新竹市警察局第一分局湳雅派出所警員以E00000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單舉發其有「未依兩段式左轉」及「無照駕駛（禁駛）」之違規，應到案日為102 年7 月23日，被上訴人於102 年7 月12日向上訴人提出陳述，主張不知駕駛執照業遭吊銷。上訴人仍認被上訴人有「轉彎不依標誌、標線、號誌指示」、「駕駛執照業經註銷後仍駕駛機車」之違規行為，依道路交通管理處罰條例第48條第1 項第2 款、第21條第1 項第4 款，於102年8 月23日以竹監新四字第裁51-E00000000號違反道路交通管理事件裁決書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）6,600 元、駕駛執照扣繳，並記違規點數1 點，被上訴人就「駕駛執照業經註銷後仍駕駛機車」部分不服，提起行政訴訟，經原審法院判決原處分就上開「駕駛執照業經註銷後仍駕駛」部分撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：被上訴人於102 年7 月8 日騎機車在新竹市○○路○○○○○段式左轉而遭警察攔下，才知被上訴人重型機車駕駛執照已被註銷，上訴人認被上訴人於89年6月23日16時27分在臺北市○○路有超速行駛之違規，惟原告並未到該地點，既未收到該超速罰單，也未收到裁決書，上訴人逕行將被上訴人的駕駛執照註銷，被上訴人13年來完全不知情，且曾有多次查詢違規罰單紀錄，皆無查詢到有此罰單，突然冒出此罰單且致駕照被註銷，實無法接受。且當時如真有違規，照相底片何以不在等語。並聲明：原處分有關駕照部分撤銷。

三、上訴人則以：被上訴人所有車牌號碼000-000 號重型機車於89年6 月23日16時27分，在臺北市○○路超速行駛，經照相採證逕行舉發，上訴人於90年12月18日作成竹監新三字第51-AD0000000號裁決書，裁決書依被上訴人之戶籍及監理地址寄送，並於90年12月21日寄存於新竹郵局，被上訴人於裁決書所定期限內（91年2 月1 日）仍未繳納罰鍰，業依道路交通管理處罰條例第65條規定逕行註銷原告駕照。被上訴人稱曾有多次查詢違規罰單紀錄，皆無查詢到有此罰單，係因該筆罰單已依規定易處逕行註銷機車駕照結案（罰鍰金額無須繳納），故查無該筆罰單未繳之列管記錄。嗣被上訴人亦於102 年7 月10日依97年5 月9 日修正後之道路交通管理處罰條例第65條第2 項規定，繳清罰款後申請核發機車駕照。又89年間0000000 號重機車超速之採證照片，雖逾保存年限業已銷毀，致舉發機關無法提供，惟裁決書已依行政程序法完成法定送達程序在案，上訴人逕行註銷原告駕照，應屬適法等語資為抗辯，並聲明：被上訴人之訴駁回。

四、原判決撤銷原處分，理由略以：

㈠被上訴人於102 年7 月8 日下午2 時50分許，駕駛車牌號碼000-000 號重型機車，行經新竹市○○路○○○路口時，為警攔查並掣單舉發其有未依規定二段式左轉之違規行為，為被上訴人所自承，惟主張對機車駕照遭註銷部分不知情。查上訴人稱被上訴人因未繳納89年間其000000號重型機車第AD0108986 號交通違規單，於90年12月18日經逕行裁決製開竹監新三字第51-AD0000000號裁決書，處罰鍰2,400 元，並記違規點數1 點，罰鍰限於91年1 月17日前繳納；上開罰鍰不繳納之處分：並限於91年2 月1 日前繳送，自91年2 月2日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照。被上訴人於裁決書所定期限內未繳納罰鍰，依道路交通管理處罰條例第65條規定，業已逕行註銷被上訴人駕照。

㈡上訴人依交通部所訂定之違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則註銷被上訴人機車駕駛執照，自屬行政處分，應受90年1 月1 日施行之行政程序法規範。依行政程序法第96條第1 項第6 款規定：行政處分以書面為之者，其中應記載事項為「表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」，上開教示制度亦明定於違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第45條，除確保依法行政之原則外，同時俾便人民於不服時能依其教示適時提出救濟，以保障人民權益。況依94年12月9 日修正道路交通管理處罰條例第65條第1 項第2 款規定，須違規人未依限繳送汽車牌照或駕駛執照時，始得以另一行政處分加倍吊扣期間或易處吊銷汽車牌照或駕駛執照，亦即應各自作成處分並送達，受處分人始有就個別行政處分救濟之機會，以維護受處分人之訴訟權，不得僅以一紙裁決書上註明吊扣汽車牌照或駕駛執照期間，限於何時前繳送，逾期不繳送時，自某年某月某日起，加倍吊扣期間，若再未於某年某月某日前繳送者，自某年某月某日起易處吊銷汽車牌照或駕駛執照，並逕行註銷汽車牌照或駕駛執照。申言之，行政機關雖可於行政處分上同時預告不履行該處分之法律效果，然此僅係預告行為，行為人不履行時，行政機關仍應另為一行政處分，以實現該不履行之法律效果，非可逕依前開預告行為，不另處分即執行其他易處之處分。倘違反上開規定，該處分自屬具有重大明顯之瑕疵。縱裁罰一次性確有其必要，主管機關仍應有法律依據，且應於最小限度範圍內為之為適當，否則前開一次裁決之合法送達僅一次，卻產生多個行政處分效果，無異讓受處分人喪失前開法律所規定救濟之權利。

㈢94年12月9 日修正前道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3 款規定：「罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照1 個月至3 個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」嗣修正為：「罰鍰不繳者，依法移送強制執行。」並於94年12月28日公布，95年7 月1 日施行。依其修正理由，立法機關亦認為單純因罰鍰不繳納，即易處吊扣牌照或駕照等處罰顯不合理，亦不符合憲法所保障人民之訴訟權。再觀諸97年5 月9 日增訂道路交通管理處罰條例第65條第2 項，可知94年12月28日上開修正道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3 款規定，基於法律不溯既往原則，祇適用於95年7 月1 日施行後所發生之交通事件，惟97年5 月9 日增訂同條例第2 項規定，賦予95年6 月30日新法施行前10年內之受處分人，於知悉牌照或駕駛執照遭易處吊扣或易處吊銷後，得於新法施行後5 年內繳清罰款，重新申請核發駕駛執照或牌照之挽救權利。基上說明，對受處分人處吊扣駕駛執照之處分及因未遵期繳交駕駛執照而吊（註）銷駕駛執照部分，原處分機關於上開法律修正後，本應依法分別送達於受處分人，方能賦予受處分人知悉易處吊扣或吊銷處罰之裁決，俾民眾知悉後得依增訂道路交通管理處罰條例第65條第2 項規定，儘速於法定5 年救濟期間內，申請繳清罰鍰重新核發駕駛執照或牌照。

㈣綜上，90年12月18日竹監新三字第51-AD0000000號裁決書內有關吊銷駕駛執照或逕行註銷駕駛執照之說明，充其量僅為行政處分之預告行為而已，而原處分機關於受處分人未依限繳送駕駛執照後，就吊銷駕駛執照之行政處分有否經合法送達生效，尚有未明，遑論後續逕行註銷駕駛執照行政處分之存在，則被上訴人於102 年7 月8 日駕駛重型機車，是否確屬駕駛執照業經註銷仍駕駛機車之違規行為，即非無疑。本件被上訴人之駕駛執照既未經合法註銷，上訴人認定被上訴人有駕駛執照業經註銷仍駕駛機車之違規，即非有據，是被上訴人訴請撤銷，為有理由。

五、本院經核原判決固非無見，惟查：

㈠按「（第1 項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2 項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。……」、「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第93條及第111 條所明定。又行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在；而有效行政處分所認定之事實或法律關係，若為他行政處分之構成要件而作為決定之基礎者，且該作為他行政處分構成要件之行政處分，並非繫屬行政法院案件所要審查之行政處分，故本於行政處分之構成要件效力，行政法院對該作為構成要件之行政處分應予尊重。

㈡次按85年12月31日修正道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3 款、第2 項規定：「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾十五日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規定處理之：……三、罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照一個月至三個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」「前項第三款之汽車所有人、駕駛人如無汽車牌照或駕駛執照可資易處吊扣時，得就原處分或裁定確定之罰鍰加倍處罰；逾十五日後仍不繳納者，移送法院強制執行。」至94年12月9 日修正該條第1項：「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決後逾二十日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。」並刪除第2 項規定。至97年5 月9 日再增訂該條第2 項：「於九十五年六月三十日前，十年內，汽車所有人、駕駛人因違反前項第三款修正前罰鍰不繳納，經易處吊銷汽車牌照或駕駛執照者，得於五年內繳清罰款後，申請核發。」復按行政罰係為維持行政上秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上義務者所科之制裁，又稱秩序罰；而行政執行係指行政機關對於不履行義務之相對人，以強制執行之手段，使其履行義務，或產生與履行義務相同之事實狀態。

㈢查被上訴人所有車牌號碼000-000 號機車於89年間因超速，經上訴人於90年12月18日以竹監新三字第51-AD0000000號裁決書，裁處被上訴人「罰鍰2,400 元整，並記違規點數1點。罰鍰限於91年1 月17日前繳納。上開罰鍰不繳納之處分：並限於91年2 月1 日前繳送，自91年2 月2 日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照。」暨被上訴人於102 年7 月8 日下午2 時50分許，駕駛系爭機車行經新竹市○○路○○○路口，有「轉彎不依標誌、標線、號誌指示」之違規，上訴人並以被上訴人未依限繳納上開90年裁罰之罰鍰，業於91年註銷其駕駛執照為據，另認被上訴人有「駕駛執照業經註銷後仍駕駛機車」之違規，爰作成原處分裁罰等情，為原審確認之事實。觀諸上開90年12月18日裁決書處罰主文，係依94年修正前道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3 款規定，明載罰鍰金額及繳納期限，並載明依序發生之易處處分即繳送駕駛執照及吊銷駕駛執照之期限，性質上為附條件之行政處分，徵諸上開行政程序法第93條之規定，尚非法所不許，又行政程序法亦未限制不得以一個處分書記載多項易處處分之內容，其僅係上開裁決書是否合法妥適、有無違法應撤銷之問題，尚非行政程序法第111 條第1 款至第6 款規定所列舉或第7 款所定有明顯重大瑕疵之無效事由。又該易處處分，亦非使被上訴人履行繳納罰鍰及繳送駕駛執照之義務，以達強制執行之目的，或產生與履行義務相同之事實狀態，而係因被上訴人未履行上開經裁處罰鍰及繳送駕駛執照之義務，所為依次加重處罰之終局決定，自非屬不具效力之預告行為。是原判決認上訴人上開90年12月18日裁決書所為易處處分，僅屬行政處分之預告行為，於行為人不履行時，其仍應另為獨立之行政處分，以實現該不履行之法律效果，否則難認係屬行政處分，此易處處分未分別製作裁決書，未經合法送達，影響受處分人之訴訟權，有重大明顯瑕疵云云，尚有未洽，並有適用法規不當之違誤。

㈣復觀諸97年5 月28日修正公布道路交通管理處罰條例第65條之立法理由：「一、罰鍰不繳納涉及者，為行政秩序罰之執行問題，汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結。二、按法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力，迭經司法院大法官解釋在案（釋字第629 號解釋理由書參照）。三、法律不宜溯及既往而違反法律安定性及處分確定性，故宜賦予其權利，使其得申請回復，而在申請回復前之權利義務關係仍屬確定，不因其申請回復而受影響。」等語，足認上開修法之目的僅賦予受處分人得申請回復之權利，監理機關原依修正前道路交通管理處罰條例第65條規定所為之裁處，尚不因受處分人嗣後申請回復而受影響，此法律之修正，並非使監理機關重新作成裁罰之行政處分，自無再次對受處分人送達之必要。是原判決認上訴人於97年上開修法後，應將上開90年12月18日裁處書有關易處吊扣或吊銷處罰之裁決另行送達被上訴人云云，並據以撤銷原處分，亦有適用法規不當之違法。

㈤綜上，原判決有上開違法，且與判決結論有影響，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。惟原判決並未針對上訴人上開90年12月18日裁處書是否合法送達加以調查及認定，上訴人於91年註銷被上訴人之重型機車駕駛執照已否發生效力，其事實仍有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237 條之9第2 項、第236 條之2 第3 項、第256 條第1 項、第260 條第1 項，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭