臺北高等行政法院裁定

原告

力翔實業股份有限公司

代表人

呂秀菊（董事長）

原告

三昧複合股份有限公司

代表人

林昌三（董事長）

原告

臺灣微粒有限公司

代表人

林昌三（董事）住同上

原告

協昇能源科技股份有限公司

代表人

黃福城（董事長）

原告

家志製旗廣告有限公司

代表人

陳玉葉（董事）住同上

原告

華家鋁業股份有限公司

代表人

劉進燈（董事長）

原告

褚涌佑

原告

張郡和

共同訴訟代理人

邱英豪 律師

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）住同上

訴訟代理人

劉士昇 律師

上列當事人間巷道爭議事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、被告代表人原為吳志揚，於訴訟繫屬中變更為鄭文燦，茲據被告新任代表人於民國104年1月15日聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。

三、次按所謂公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體（人）間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之公法上利用關係。又公物之一般利用，究屬權利或法律上利益或僅屬反射利益，應以利用者對該公物利用之依賴程度而定（最高行政法院101年度裁字第446號裁定意旨參照）。又「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6條第3項定有明文。本條項規定，包含確認公法上法律關係存在或不存在之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，亦不得提起之。由以上規定可知，確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴訟，僅具有補充性，蓋公法上法律關係爭議如因行政處分而生，其因行政處分而生之公法上法律關係之爭議，自應就爭執行政處分之適法性，提起撤銷訴訟，以排除違法行政處分的效力，而免除其束縛，並同時釐清其公法關係之爭議；如任由當事人就其認為違法之行政處分所生之爭議，另為提起確認訴訟，則僅能釐清公法關係之爭議，卻無法排除既有行政處分束縛，其救濟功能顯然較不完整，而造成訴訟程序之浪費，且可能與撤銷訴訟判決所認定的公法關係存否產生歧異。故基於訴訟經濟及有效救濟原則，上開法律規定明示確認訴訟補充性原則，並藉以避免當事人迴避撤銷訴訟期間的限制。準此，原告提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴訟，即有行政訴訟法第6條第3項關於確認訴訟補充性規定之適用，其爭執之公法關係，如係得經由提起撤銷訴訟達其目的者，卻逕行提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，依上開行政訴訟法第6條第3項之規定，其訴即不合確認訴訟之特別訴訟要件，則依首揭行政訴訟法第107條第1項第10款規定，自應以裁定駁回原告之訴。

四、本件原告起訴意旨略以：系爭坐落於桃園縣○○市（103 年1 2 月25日改制為桃園市○○區○○○段000 、000 地號土地（下稱系爭土地）經被告以91年4 月1 日府工土字第0910067827號函（下稱被告91年4 月1 日函）認定為既成道路，然前土地所有權人葉清玉以民法767 條為請求權基礎向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）民事庭請求被告所屬楊梅市公所（10 3年12月25日改制為桃園市楊梅區公所）（下稱楊梅區公所）刨除路面柏油之鋪設，案經桃園地院100 年度訴字第926 號民事判決葉清玉敗訴，嗣經臺灣高等法院101 年度上字第289 號民事判決維持原審判決，再經最高法院102 年度台上字第2445號民事判決廢棄原判決，發回更審，案經臺灣高等法院1 03年度上更（一）字第11號民事判決楊梅區公所敗訴，全案至此確定。嗣楊梅區公所依判決主文刨除路面，而地主更主張前開更審判決理由中曾交代系爭土地非既成道路，乃將該段道路用水泥塊封閉，致使原告等無法通行。而原告係桃園市○○區○○路○○○巷○巷內住戶居民及廠辦公司，系爭土地係原告對外唯一道路，無其他道路可供通行，系爭土地與原告具緊密依賴關係，就原告而言系爭土地是否有公用地役權存在實有即受確認判決之法律上利益，遂提起本件訴訟等語。並聲明求為判決：（一）確認系爭土地為既成道路，有公用地役關係存在。（二）訴訟費用由被告負擔。

五、經查：

㈠按行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」次按最高行政法院94年度判字第301號判決意旨：「……具有公用地役關係之現有巷道者，得申請指定建築線而申請建築。此種具有公用地役關係之現有巷道，乃因具備一定之條件而成立（參照司法院釋字第400號解釋理由書），其是否成立，寬度如何，直接影響相鄰土地所有權人使用土地建築之財產權行使，及人民通行自由之保障，同條例【按指基隆市建築管理自治條例】第4條第2項乃規定由主管機關認定之，利害關係人即有申請認定之權。其認定為確認之行政處分，係依實際情形而為確認……」是土地經主管機關認定巷道不具有公用地役關係之函，乃就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分。

㈡原告主張渠等係桃園市○○區○○路○○○巷○巷內住戶居民及廠辦公司，系爭土地係原告對外唯一道路，無其他道路可供通行，系爭土地與原告具緊密依賴關係而有法律上利益存在等情，固據其提出空照圖正本、廠區照片及臺灣高等法院103年度上更（一）字第11號判決、土地登記簿、使用執照、門牌證明書、建築圖說、地籍圖謄本、土地登記謄本等件影本為佐；惟原告於本院103年11月10日準備程序中陳明，被告另以103年10月6日府工土字第1030248066號函（下稱系爭函）（受文者為劉進燈）（本院卷第125頁）廢止被告91年4月1日函就系爭土地為既成道路之認定，原告華家鋁業股份有限公司（下稱華家鋁業公司）之代表人劉進燈已於103年10月14日對系爭函向被告提起訴願中，請求撤銷系爭函，除經記明筆錄外，復經其提出系爭函及103年10月14日訴願書影本各一份附本院卷足稽（本院卷第125頁、第148頁至第153頁參照）。參以系爭函（說明三）載明「本案系爭土地原始之初即有土地所有人阻止公眾通行之情事，…另依據高等法院103年度上更（一）字第11號民事判決結果，本案不符合大法官釋字第400號解釋函中所稱之具公用地役關係之『既成道路』…。」核其內容已就系爭土地非屬既成道路為認定，依上說明，係屬公權力措施，並使相對之人民發生權利義務之變動或獲得確認（司法院大法官釋字第423號解釋參照），為一具有公法效果之行政行為，自屬行政處分（被告亦不爭執系爭函為行政處分－本院卷第120頁103年11月10日準備程序筆錄參照），若對之不服，自應依行政訴訟法第4條規定循序提起撤銷訴訟尋求救濟，始符法制。原告雖非系爭函之相對人，但既主張其權利或法律上之利益因系爭函而受侵害，為法律上之利害關係人，就其主張系爭土地經認定為非既成道路致法律上利益受有損害，自得本於法律上利害關係人之地位，經訴願程序後，依行政訴訟法第4條第1項規定，提起撤銷訴訟而為救濟。是依前揭行政訴訟法第6條第3項前段規定（確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之）與說明，原告提起本件確認訴訟，即非合法，且屬不能補正，應依前揭行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段裁定如主文。

臺北高等行政法院第五庭