臺北高等行政法院判決

104年6月4日辯論終結

原告

許木榮

被告

行政院

代表人

毛治國（院長）住同上

被告

行政院農業委員會

代表人

陳保基（主任委員）

訴訟代理人

盧柏岑 律師

訴訟代理人

張乃文

訴訟代理人

黃友信

被告

內政部

代表人

陳威仁（部長）住同上

訴訟代理人

蔡玉滿

訴訟代理人

朱鍊

被告

立法院

代表人

王金平（院長）住同上

上列當事人間有關農業事務事件，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠被告行政院代表人江宜樺於訴訟進行中變更為毛治國，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

㈡本件被告行政院、立法院經合法通知，未於民國104 年5月14日言詞辯論期日到場；經再次通知，於104 年6 月4日言詞辯論期日仍不到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依職權由一造辯論而為判決。

二、事實概要：被告行政院農業委員會（下稱農委會）自102 年起辦理「調整耕作制度活化農地計畫（下稱調整計畫）」，推動同一田區每年至少需一個期作種植（原計畫為每年得休耕兩個期作），鼓勵休耕地復耕種植進口替代、具外銷潛力、地區特產及有機等作物，並依作物種類分別給予轉（契）作補貼，係將休耕給付轉為轉（契）作補貼，以促進農地多元利用及創造產值。原告不認同調整計畫之內容，先後於102 年7 月3 日、7 月31日、8 月15日、10月18日及103 年6月24日向被告農委會提出聲請書，被告農委會以102 年8 月19日農企字第1020721480號書函、102 年11月11日農企字第1020732766號書函（下分別稱農委會102 年8 月19日、102年11月11日函）及被告農委會所屬農糧署（下稱農糧署）102 年9 月6 日農糧產字第1020727025號、103 年9 月29日農授糧字第1031093089號函（下分別稱農糧署102 年9 月6 日函、103 年9 月29日函），就事實內容答復原告在案。另新北市政府農業局102 年9 月24日北農牧字第1022727602號函轉原告於102 年9 月16日至新北市永和區公所辦理農地委託出租並申報「委託出租翻耕」項目，經農糧署以102 年10月1 日農糧產字第1021019592號函（下稱農糧署102 年10月1日函）說明因其申請委託出租翻耕已逾規範期限，未符計畫規定。原告不服調整計畫，遂提起本件訴訟。

三、本件原告主張：

㈠調整計畫將兩次休耕改為一次休耕、一次翻耕，使農民所得未達最低工資收入，致農民生計每況愈下，不利農業發展，違反行政程序法及憲法，應自始無效。

㈡被告農委會之農地銀行未曾向財政部申請設立登記，亦未經核准取得營業執照，違反民法、銀行法及勞基法之規定，應自始無效。且農地銀行網站未具備仲介要件，原告申請撤銷農地銀行網站及相關農漁會仲介要點之設置。

㈢農地農用及被告所訂定之土地法、區域計畫法、農業發展條例、興建農舍辦法等，致使農地無法自由使用，造成農地價值低廉，休耕或廢耕地過多無法「地盡其利」且增加政府支出，農民生活困苦，衍生經濟、失業、房價等問題，違反民法、勞基法、貪汙治罪條例及憲法應自始無效。原告並依行政訴訟法及國家賠償法規定請求損害賠償。

㈣原告所持農地因已不適農用，請求被告內政部比照適用土地徵收條例廢止農用，恢復自由使用，或依區域計畫法將休耕及廢耕農地變更為住、工、商等用地，以賦其經濟價值。

㈤請求被告行政院、農委會依土地徵收條例以市價收購原告所持有農地，以供大規模經營。

㈥是原告聲明：

⒈確認被告農委會所發布自102 年調整計畫為期2 年之行政命令因違法違憲而自始無效，並准續發給原告⑴如附表所載農地102 年二期每公頃4.5 萬元休耕補助金，共計新臺幣（下同）62,030元或⑵最低工資76,018元，或⑶最低生活費273,406 元，以維生計（下稱聲明㈠）。

⒉確認被告農委會所發布102 年起農地一年只能休耕一次，另一次只能翻耕，且須於每年6 月1 日前將租訊置於「農地銀行」網站始能領取翻耕補助金之行政命令自始無效（下稱聲明㈡）。

⒊確認「農地農用」等有關法令（即確認土地法部分條文「如土地法第30條等」、區域計畫法、農業發展條例、興建農舍辦法及土地徵收條例等五合一的貪污制度自始無效），因「違法違憲」應自始無效，使「農地自由使用」，俾點亮繁榮農村，縮短城鄉及貧富差距而達成均富國策，並依國家賠償法第2 條規定被告應連帶賠償原告23,163,000元及自訴狀送達日至清償日止按年息5%計算之利息（下稱聲明㈢）。

⒋確認區域計畫法（劃定土地分區─農業區及地類別─農牧用地）及農業發展條例第10條（農地變更為非農地）等係屬貪汙制度應自始無效（下稱聲明㈣）。

⒌原告所持有「農地」已不適用於「農用」，請求本院准「自由使用」，自變更為「住宅用地」或「工業用地」日起，被告免再付休耕或翻耕補助金。以提高土地經濟價值（下稱聲明㈤）。

⒍原告所持有農地准比照桃園航空城徵收條件每公頃分配0.4 公頃建地，另0.6 公頃以公告現值7.72倍或依農地所在地相鄰之「建地市價」徵收，作為我國擴大農地經營規模而出產高產量低成本農產品，俾與歐美低價農產品相競爭（下稱聲明㈥）。

四、被告方面：

㈠被告農委會主張：農糧署102 年9 月6 日函、102 年10月1 日函，係就調整計畫等相關政策說明，僅屬單純之事實陳述，並非確認訴訟標的。而休耕補助為稻米產業結構調整之給付措施，非政府給予農民之福利津貼或最低薪資保障，且調整計畫已訂定完善配套措施，維護農民權益。又農民銀行為提供農漁會辦理農地買賣、租賃仲介之資訊網站平台，非依銀行法組織登記之實體機構，無涉銀行設立規定，並非實體銀行機構。再者，我國之國土規劃係以國土綜合發展計畫為最高指導原則，並依循區域計畫及都市計畫架構對於非都市土地及都市土地訂定相關法令規範，予以不同目的之管制，為達地盡其利，各類土地當依其規劃用途使用，經編定為農業用地者，依規定以作為農業使用為限，至不適合作農業使用之農地，於不影響農業生產環境及符合變更使用規範下，可循現行土地變更使用規定，合理調整為其他適當用地。農業發展條例89年修正施行後，該條例第18條除定有興建農舍條件與移轉限制外，同條第5 項並授權行政機關另訂定辦法，規範興建農舍資格、許可條件、興建方式及其他應遵行事項等，係考量為落實農地農用、維護農業生產環境並兼顧農業經營實務等立法目的與公共利益，對農地興建農舍所為之合理限制，其就建地與農地使用目的不同而為合理之區別規範，尚無違反憲法第7 條平等原則。繼以，現階段農地租售已有農地銀行作為管道促進農地媒合及流通，不宜由政府收購私有農地，再整合成立國有田回租（售）予農民等語。並聲明：駁回原告之訴。

㈡被告行政院主張：原告係就農業事務提起行政訴訟，全國農業行政事項被告係由農委會掌理，被告行政院無受理原告本件提起訴願案，原告以行政院為被告，與行政訴訟法第24條規定不合。次以原告請求確認被告農委會發布之活化農地計畫、領取翻耕補助金申請時間、農地農用、區域計畫法、農業發展條例等無效及請准其所持有農地自由使用或徵收所持有農地部分，因活化農地計畫係被告農委會所為之農業政策，其並訂定相關申報作業規範，以為執行依據，另區域計畫法、農業發展條例等就農業用地所為之規範，核屬立法政策範疇，均非行政處分。至徵收農地則非人民所得申請事項，自與行政訴訟法第4 條及第6 條規定得提起訴訟之要件不符。至於農糧署102 年9 月6 日、102 年10月1 日函內容係就活化農地計畫等相關政策及申報作業規範所為之說明，僅屬單純之事實敘述或理由說明，並不因該項敘述或說明而生法律上之效果，亦非行政處分。原告倘認本件有違法行政處分存在，應提起撤銷訴訟，尚不得未經訴願程序，逕提確認訴訟；倘欲提起確認訴訟，亦應先向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起確認之訴。是原告所提訴訟，於法自有未合等語。並聲明：駁回原告之訴。

㈢被告內政部主張：關於非都市土地之使用分區（包含特定農業區或一般農業區等11種使用分區）劃定或檢討變更，依區域計畫法第15條規定係由直轄市、縣（市）政府辦理。又關於農地保留總量、是否得以劃定或變更等相關事宜，均應徵得農業主管機關之同意後方得為之。是原告主張被告內政部劃定或故意保留過多農業區、農牧用地均有所誤解，有關農地面積總量掌控或變更同意權責為農業主管機關。又原告並未就本件主張事項向被告內政部提起行政救濟，是其提起本件訴訟於法未合等語。並聲明：駁回原告之訴。

㈣被告立法院並未到場，亦未提出任何書狀為何聲明或陳述。

五、本院之判斷：

㈠關於聲明㈠至㈣部分：

⒈按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6 條第1 項定有明文。可知，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。所謂確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，其所稱之公法上法律關係，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係。行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。至法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，故皆不得以其存否為確認訴訟之標的。故若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件。又確認法律關係存在或不存在之訴訟，除須為公法上法律關係外，尚須有確認利益。

⒉本件原告聲明㈠至㈣中關於確認訴訟部分，係分別請求確認：⒈被告農委會所發布自102 年調整計畫為期2 年之行政命令因違法違憲而自始無效。⒉確認被告農委會所發布102 年起農地一年只能休耕一次，另一次只能翻耕，且須於每年6 月1 日前將租訊置於「農地銀行」網站始能領取翻耕補助金之行政命令自始無效。⒊確認「農地農用」等有關法令（即確認土地法部分條文『如土地法第30條等』、區域計畫法、農業發展條例、興建農舍辦法及土地徵收條例等五合一的貪污制度自始無效），因「違法違憲」應自始無效。⒋確認區域計畫法（劃定土地分區─農業區及地類別─農牧用地）及農業發展條例第10條（農地變更為非農地）等係屬貪汙制度應自始無效。惟查原告前揭確認訴訟之客體，若非法律，即係行政命令，均屬法規，揆諸首揭說明，均非法律關係之本身，故皆不得以其存否為確認訴訟之標的。

⒊綜上，原告聲明㈠至㈣有關確認訴訟部分，其請求確認之標的，非屬公法上之法律關係，核與確認訴訟之法定類型未合。至於原告於聲明㈠確認訴訟程序中對被告農委會合併准續發給原告如附表所載農地102 年二期每公頃4.5 萬元休耕補助金共計62,030元，或最低工資76,018元，或最低生活費273,406 元之財產上請求；另於聲明㈢確認訴訟程序中依國家賠償法第2 條規定，合併請求被告應連帶賠償原告23,163,000元及自訴狀送達日至清償日止按年息5%計算之利息，則均因聲明㈠、㈢確認訴訟於法未合而失所附麗，自應併予駁回。

㈡關於聲明㈤部分：

⒈按我國之國土規劃，係以國土綜合發展計畫為最高指導原則，並依循區域計畫及都市計畫架構對於非都市土地及都市土地訂定相關法令規範，予以不同目的之管制，為達地盡其利，各類土地當依其規劃用途使用。經編定為農業用地者，依規定以作為農業使用為限，至不適合作農業使用之農地，於不影響農業生產環境及符合變更使用規範下，可循現行土地變更使用規定，合理調整為其他適當用地。

⒉本件原告聲明㈤，係以其所持有「農地」已不適用於「農用」為由，請求本院准予「自由使用」，並自變更為「住宅用地」或「工業用地」日起，被告免再付休耕或翻耕補助金等情。揆諸前揭說明，原告所有之農地既經編定，依規定自應以作為農業使用為限；如其認其所有農地已不適合作農業使用之農地，於不影響農業生產環境及符合變更使用規範下，自應循現行土地變更使用規定，向主管機關申請變更，方為正途。原告既未申請變更獲准，其請求被告內政部或本院就其所有農地准予自由使用之事實行為，並無公法上之請求權，則原告聲明㈤之請求於法有違，亦無從准許。

㈢關於聲明㈥部分：

⒈按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；……」分別為土地徵收條例第2 條、第3 條前段所規定。徵收土地應由中央主管機關即內政部核准之，有關土地徵收之程序，直轄市政府及縣（市）政府僅能視其需要及財力狀況而擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送請內政部核准之。是土地徵收條例除於第5 條及第8 條，明定得請求徵收土地或土地改良物之特別要件外，並未一般性賦予人民請求徵收土地之權利（最高行政法院91年度判第1930號判決意旨參照）。

⒉本件原告聲明㈥，係請求被告行政院、農委會就其所持有農地，准予比照桃園航空城徵收條件每公頃分配0.4公頃建地，另0.6 公頃以公告現值7.72倍或依農地所在地相鄰之「建地市價」徵收，以達成我國擴大農地經營規模而出產高產量低成本農產品，俾與歐美低價農產品相競爭之目的。惟查，本件並未見原告所有農地業經被告內政部核准徵收之情形，更無從符合土地徵收條例除於第5 條及第8 條申請附帶或一併徵收之情形，是土地徵收條例之相關規定，難認係本件公法關係中授予原告為一定作為請求權之保護規範，遑論被告行政院、農委會並非土地徵收之中央主管機關，是原告此部分請求因缺乏法律規範基礎，並無此公法上之請求權存在，亦無從准許。

六、綜上所述，原告聲明㈠至㈣有關確認訴訟均係法規（法律及行政命令），並非法律關係之本身，而與行政訴訟法第6 條規定相悖，自無從准許；其另於聲明㈠確認訴訟程序中合併對被告農委會為有關財產上請求，另於聲明㈢確認訴訟程序中合併請求被告應連帶賠償其損害，均因聲明㈠、㈢確認訴訟於法未合而失所附麗，自應併予駁回。至於原告聲明㈤請求其所有農地得自由使用，聲明㈥請求被告行政院、農委會准予比照特定條件徵收其所有農地等情，均無公法上之請求權存在，為無理由，亦應併行駁回。

七、本件事證已臻明確，原告聲請通知臺灣糖業股份有限公司到場證明土地「農用」即等於「無用」或廢地，本院認核無必要；至於兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐項論述，附此指明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項後段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭