臺北高等行政法院判決

104年3月10日辯論終結

原告

全家清潔有限公司

代表人

張慶芬（董事）住同上

被告

臺北大眾捷運股份有限公司

代表人

賀陳旦（董事長）

訴訟代理人

陳偉玲

　賴鈴霓

上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國103 年9 月17日訴103037號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

（一）本件被告代表人原為楊錫安，訴訟進行中變更為賀陳旦，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

（二）本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：臺北市政府以中華民國（下同）102 年12月26日府授工採字第10214302910 號函通知被告為應審計部臺北市審計處執行業務需求，請被告就「各地方法院99年1 月至102 年6 月刑事裁判書」中涉有違法（約）廠商提供相關行政處罰之資料，被告經查臺灣新竹地方法院98年度審易字第389 號刑事宣示判決筆錄，方知悉原告前參與被告於97年間辦理之「南港及土城機廠電聯車清潔工作」採購案（下稱系爭採購案），有容許他人借用本人名義及證件參加投標之情事，屬其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，爰依政府採購法第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第13點第3項第8款規定，於103年5月15日以北捷供字第1033205180F號函通知原告繳回已發還之押標金共計新臺幣（下同）145 萬5,000 元（下稱原處分）。原告不服提出異議，經被告審議認此等處分並無違法情事，於103 年6 月9 日以北捷供字第10332669100 號函之異議處理結果通知原告駁回異議，原告不服，提出申訴，遭申訴駁回，遂向本院提起行政訴訟。

三、本件原告主張：（一）原告參與被告於97年間辦理之系爭採購案，經被告以原告違反政府採購法第87條第4 項之規定，依同法第31條第2 項規定追繳押標金，惟政府採購法於87年5 月1 日制定時，並未就「容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為」明定應追繳押標金，雖同條第8 款定有概括性規定，仍應經主管機關之補充解釋始得認定。而政府採購法實施時，第87條對於「借用他人名義或證件投標」及「容許他人借用本人名義或證件參加採購」之行為並無處罰之規定，但「借用他人名義或證件投標」之行為已明定應追繳押標金，俟91年1 月16日修正同法增列第5 項，將「借用他人名義或證件投標」及「容許他人借用本人名義或證件參加投標」明定為應處罰之行為，而第31條第2 項應追繳押標金之規定，並未同時修正，亦即對於「容許他人借用本人名義或證件參加投標」，僅於第87條罰則部分列為處罰行為，依明列其一排除其他之法理，「容許他人借用本人名義或證件參加投標」應排除同法第31條之追繳押金之行為，始符法理。

（二）依行政程序法第131 條第1 項之規定及最高法院102年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議之意旨，原告於97年3月19日參與系爭採購案，縱認符合「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，系爭採購案經台灣新竹地方法院檢察署以97年度他字第194 號偽造文書案偵查、98年度偵字第3900、3902號為緩起訴處分，偵查時已向被告調閱系爭採購案招標資料，則被告已明知原告於系爭採購案容許訴外人上記公司借名參與投標之事實，自可合理期待被告得為追繳押標金，故本件已逾5 年消滅時效等情。（三）並聲明求為判決：1.申訴異議判斷、異議處理結果及103 年5 月15日北捷供字第1033205180F 號函追繳押標金之處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯則以：（一）原告將其公司名義及證件借給他人使用於參加投標之犯罪行為，被告依政府採購法第31條第2 項第8 款之規定，所為追繳押標金之原處分，於法有據：1.按政府採購法第31條第2 項所列8 款押標金不予發還或追繳事由之規定，須招標機關於招標文件中明定，押標金始得不發還或追繳。而被告所公告系爭採購案之投標須知第13點第3項已明定政府採購法第31條第2 項各款押標金不予發還或追繳之事由，故廠商如有違反前揭規定事由之一者，被告即得就廠商所繳交之押標金不予發還或追繳。2.依政府採購法之主管機關行政院公共工程委員會（下稱工程會）94年3 月16日工程企字第09400076560 號函釋：「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」是工程會已通案認定廠商涉犯政府採購法第87條第5 項後段之罪者，係符合政府採購法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情事，業經被告以104 年1月13日北捷供字第10430014500 號函請台北市政府函轉工程會為認定。3.依臺灣新竹地方法院98年度審易字第389 號刑事判決理由中，可悉原告確有將其公司名義及證件借給他人使用於參加投標行為之犯罪事實，並經原告自白而受緩起訴處分，則原告犯行符合政府採購法第31條第2 項第8 款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，故被告依該條規定及投標須知第13點第3 項第8 款規定作成向原告追繳押標金之行政處分，於法無違。（二）被告追繳押標金之請求權，並未罹於5 年消滅時效：有關追繳押標金之請求權起算時點，依最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議，應以得知廠商有追繳押標金事由，始得行使其公法上之請求權。本件臺灣新竹地方法院檢察署曾於97年3 月3 日來函，向被告調閱系爭採購案之招標文件，惟函文僅稱為辦案需要請被告提供系爭採購案之有關招標文件云云，並未提及原告及其代表人涉犯政府採購法第87條等情事，被告直至102 年12月26日收受臺北市政府102 年12月26日府授工採字第10214302910 號函，始知悉原告有上述犯行，被告依據函文意旨清查各地方法院99年1 月至102 年6 月刑事裁判書內容，發現臺灣新竹地方法院98年度審易字第389 號刑事判決理由中載明，原告涉有於系爭採購案過程中，容許他人借用原告公司名義及證件參加投標，已觸犯政府採購法第87條第5 項後段規定之罪責，故被告係於102 年12月26日始能確知原告犯有追繳押標金之違法情事，被告以系爭原處分向原告追繳押標金，並未逾5 年消滅時效時間等語。（三）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

五、本院判斷：

（一）按政府採購法第31條第2 項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第87條第5 項規定：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」

（二）查臺北市政府以102 年12月26日府授工採字第10214302910 號函通知被告為應審計部臺北市審計處執行業務需求，請被告就「各地方法院99年1 月至102 年6 月刑事裁判書」中涉有違法（約）廠商提供相關行政處罰之資料，被告經查臺灣新竹地方法院98年度審易字第389 號刑事宣示判決筆錄，方知悉原告前參與被告於97年間辦理系爭採購案，有容許他人借用本人名義及證件參加投標之情事，屬其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，爰依政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭採購案投標須知第13點第3 項第8 款規定，以原處分通知原告繳回已發還之押標金共計145 萬5,000 元。原告不服提出異議、申訴均經駁回之事實，有臺北市政府102 年12月26日府授工採字第10214302910 號函（見本院卷第38頁、第39頁）、臺灣新竹地方法院98年度審易字第389 號刑事宣示判決筆錄（見本院卷第69頁至第72 頁）、原處分（見原處分卷編號4）、異議處理結果（見原處分卷編號7 ）及申訴審議判斷書（見原處分卷編號10）在卷可稽。而原告對於其容許他人借用本人名義參與投標亦未爭執，並有刑事相關案卷影本（外放）可參，堪認為真實。

（三）原告雖主張：政府採購法於87年5 月1 日制定時，並未就「容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為」明定應追繳押標金，雖同條第8 款定有概括性規定，仍應經主管機關之補充解釋始得認定。而政府採購法實施時，第87條對於「借用他人名義或證件投標」及「容許他人借用本人名義或證件參加採購」之行為並無處罰之規定，但「借用他人名義或證件投標」之行為已明定應追繳押標金，俟91年1 月16日修正同法增列第5 項，將「借用他人名義或證件投標」及「容許他人借用本人名義或證件參加投標」明定為應處罰之行為，而第31條第2 項應追繳押標金之規定，並未同時修正，亦即對於「容許他人借用本人名義或證件參加投標」，僅於第87條罰則部分列為處罰行為，依明列其一排除其他之法理，「容許他人借用本人名義或證件參加投標」應排除同法第31條之追繳押金之行為，始符法理云云。惟按前述政府採購法31條第2 項第8 款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……（第8 款）八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關行政院公共工程委員會（下稱工程會）一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由工程會認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為（最高行政法院101 年度判字第8號判決、101 年度判字第482 號判決、103 年度判字第72號判決意旨參照）。工程會94年3 月16日工程企字第09400076560 號函已明釋：「……二、廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」工程會嗣並以104 年1 月29日工程企字第10400024020 號函說明前開94年3 月16日函釋，係該會依政府採購法第31條第2 項第8條規定，就廠商如有「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」之情形，通案認定該情形屬影響採購公正之違反法令行為，具有通案適用之效果（見本院卷第91頁）。按政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，此稽之同法第1 條規定之立法旨趣可明。是以投標廠商容許他人借用其名義或證件參加投標，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容許他人借用名義或文件投標之行為，已影響採購公正，至為昭然。再此種行為亦已據系爭標案投標時之政府採購法第87條第5 項後段與同法第101 條第1 項第1 款所明文禁止，違反者，兼有刑事罰及行政罰之責任。上開工程會94年3 月16日函釋既係用以補充認定其他有影響採購公正之違反法令行為類型之行政命令，其性質屬法規命令，前開工程會函釋，經核並未違反法律明確性及法律保留原則，自得予以援用。從而，原告於97年3 月17日參加系爭採購案之投標時，既有容許他人借用本人名義參與投標之事實，自符合政府採購法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之規定，其押標金即應不予發還或追繳。是原告上開主張，並非可採。

（四）原告又主張：本件被告追繳押標金之請求權已罹於時效云云。惟按：

1.最高行政法院102 年11月第1 次庭長法官聯席會議意旨略以：「一、依政府採購法第30條第1 項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」

2.經查，被告雖為行政機關有職權調查之權限，但相較於檢察官之司法調查權而言，仍有相當之差距，被告僅得審酌相關招標及決標文件，該內容無法及時分辨是否有容許他人借用本人名義參與投標之情事時，而該事實均仰賴共同參與投標者之自白或其他相關事證之呈現。而原告因容許他人借用本人名義參與投標，其負責人張慶芬違反政府採購法第87條第5 項後段、本件原告違反同法第92條規定應處第87條之罰金，經臺灣新竹地方法院檢察署偵查後，檢察官於98年5 月19日為緩起訴處分，雖有緩起訴處分書附卷可參（見本院卷第65頁至第68頁），惟本院調取臺灣新竹地方法院檢察署前開案卷，經查該署雖曾於97年5 月7日向被告調閱系爭採購案之招標文件，但其函文僅稱為辦案需要而請被告提供系爭採購案之有關招標文件，並未提及原告或其代表人涉有違反政府採購法第87條等情事（見外放刑事相關案卷第2 頁），難期被告當時已得知悉原告有容許他人借用本人名義參與投標之情事。參以被告並非該刑事案件之當事人，亦非刑事訴訟法第55條第1 項、第255 條第2 項、第263 條、第227 條第1 項等規定應受送達緩起訴處分書、起訴書、判決書等相關裁判文書之人，故被告稱其係於102 年12月26日收到臺北市政府102 年12月26日府授工採字第10214302910 號函文（見本院卷第38頁、第39頁）後，始得知原告有上述容許他人借用本人名義參與投標之情事，應屬可信。是自斯時起，始得合理期待被告得為追繳押標金，本件追繳押標金之請求權起算時點應自102 年12月26日起算，則被告於103 年5 月15日以原處分向原告追繳押標金，並未逾5 年消滅時效期間。

（五）綜上所述，原告主張核非可採。被告以原告有政府採購法第31條第2 項第8 款規定，而以原處分追繳押標金，核無違誤。異議處理結果及申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，提起本件撤銷訴訟，訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷為無理由，應予駁回。

（六）本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項，第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭