臺北高等行政法院判決

104年4月9日辯論終結

原告

澄意聯合建築師事務所

代表人

吳彥威

訴訟代理人

林復宏 律師

訴訟代理人

吳家鳳 律師

被告

宜蘭縣壯圍鄉公所

代表人

簡文魁（鄉長）

訴訟代理人

李秋銘 律師

　黃金亮　律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國103 年9 月29日工程訴字第10300339420號（訴0000000號）審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣被告辦理「宜蘭縣壯圍鄉第二納骨堂委託規劃設計」採購案（下稱系爭採購案），由澄意建築師事務所（登記建築師為吳彥威）得標，雙方並於民國（下同）100 年8 月31日簽訂技術服務契約書（下稱系爭契約）。系爭契約履行期間，吳彥威於100 年11月4 日申請註銷澄意建築師事務所開業登記，並於同日另與建築師黃政達申請辦理在同址設立之澄意聯合建築師事務所（即原告）聯合開業登記（登記建築師為吳彥威、黃政達），案經臺北市政府分別以100 年11月8 日府都建字第10072883300 號、100 年11月9 日府都建字第10072883200 號函予以准許，其後系爭契約之履行及相關領款事宜均由原告辦理。嗣被告以原告參與系爭採購案投標當時列拒絕往來廠商黃政達建築師合作為分包廠商，違反政府採購法第103 條規定，已依同法第50條規定終止系爭契約，而有同法第101 條第1 項第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者」之情形，於103 年2 月25日以壯鄉工字第1030002057號函（下稱原處分）通知刊登政府採購公報。原告不服，提出異議，復不服被告103 年4 月18日壯鄉工字第1030003826號函駁回異議之處理結果，續向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，遭審議判斷駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

㈠本件應受停權處分者非原告，而係澄意建築師事務所即吳彥威：系爭契約係澄意建築師事務所與被告簽訂，如認本件確有將受停權處分期間之黃政達作為分包廠商之事實，則實際應受處罰者應為澄意建築師事務所即吳彥威。被告對澄意聯合建築師事務所即原告作成原處分，顯有錯誤，蓋澄意聯合建築師事務所係由吳彥威、黃政達兩位建築師合夥設立，雖推派法定代理人為吳彥威，但吳彥威、黃政達均得代表澄意聯合建築師事務所，在本案中被告並無任何得對黃政達作成處分之依據，卻以「澄意聯合建築師事務所，負責人吳彥威、黃政達」一併將黃政達提列停權，原處分自有違誤。

㈡原告未將系爭採購案分包予黃政達建築師施作：

⒈本件被告係以工程會102 年3 月21日工程稽字第10200074280 號函（下稱102 年3 月21日函）及宜蘭縣壯圍鄉第二納骨堂委託規劃設計技術服務案人員出勤月報表（下稱出勤月報表）做為認定原告有分包事實之依據。惟工程會雖得就特定法律規定為必要之釋示，然此與具體個案之事實認定顯有不同，且臺灣宜蘭地方法院檢察署（下稱宜蘭地檢署）103 年度偵字第1652號不起訴處分書亦謂工程會前開函雖將「協同主持人」定位為分包廠商，但在個案中是否確有分包之事實，仍應實際認定，吳彥威固將黃政達列為協同主持人，但因系爭採購性質屬於規劃設計技術服務案，均係由吳彥威提供相關設計服務，並無證據證明吳彥威有將標案之全部或一部轉由黃政達履行等語，足見原告並無將系爭採購案分包予黃政達，至臻明確。工程會囿於己身所做之102 年3 月21日函，自難期能秉於公正客觀立場審理原告之申訴案件。

⒉至於出勤月報表乃係原告內部作業統計人員工作時數文件，非契約規定應提出之文件，其內容未經嚴謹校對、覆核，各工作人員工作時數統計登載應有錯誤。原告係為統計技術服務契約所需之資源及成本，始將黃政達列入，其僅為諮詢顧問，並未具體負責系爭契約第2 條所應履行之契約義務，實際設計者仍為吳彥威，自無由以該報表認定黃政達為系爭採購案之分包廠商。

⒊又原告組織型態為自然人型態並非法人，系爭採購案係屬政府採購法第7 條第3 項所規定之勞務採購，勞務採購著重於提供勞務者之知識及專業技能。系爭採購案係屬規劃設計階段，更著重於規劃設計階段之建築師需完成請領建照程序，此與後續監造管理階段之建築師有別。建照之發照主管機關即是以認定設計建築師之名義，方准予發照，換言之，即便黃政達同為建築師，有權為建築物簽證，但契約業主也不能同意採黃政達名義簽證，故在委託規劃設計服務契約由自然人得標之標案，理論上根本無法分包。系爭採購案所有之設計書圖、預算書、請領建照等契約給付義務，均由吳彥威建築師提供勞務給付至履約完成。

⒋再者，系爭採購案係採限制性招標，原告係經過評選優勝獲得與被告締約之機會，評選之對象係原告，此亦可佐證被告係要求原告提出自身之技術服務，有勞務專屬性，無法切割出部分得由第三人代為履行，性質上既無法有分包廠商，則被告以原告提出之第二納骨堂委託規劃設計服務建議書（下稱服務建議書）上有列黃政達，即斷章取義認定黃政達為原告分包商，實有錯誤。原告係本於建築師技能與被告成立委任契約，委任製作之相關文件依規定由原告簽證負責，無法由第三人分包廠商所代為履行甚明。況被告未具體說明本件有何分包之事實及具體內容，僅單以服務建議書上之記載，未審究旨揭採購案實際之執行狀況，即以此欲課以原告停權之不利益，尚欠依據。

⒌退萬步言，苟原告有分包予黃政達，則在規劃、設計及請領建照階段，應會出現黃政達之名，然系爭採購案無論係規劃、設計階段及請領建照階段均係吳彥威之名，此由被告留存關於本案之所有函文及請領建照資料可證。原告所提出之服務建議書上雖記載黃政達為顧問／協同主持人，然此僅是將黃政達作為諮詢之對象（僅係顧問並無給薪），無論有無黃政達對於原告執行系爭採購案均不生影響。原告參與投標及執行契約時並不知悉黃政達自100 年3 月9 日起至101 年3 月8 日受1 年停權處分。縱有質疑者或稱原告既然將黃政達列在服務建議書中，豈會不上政府採購公報網上查詢黃政達，更可佐證原告主觀上亦無有分包黃政達之意，正因為原告認為本件根本沒有分包，所以才未至政府採購公報網上查詢黃政達有無被提列黑名單。本案亦無其他客觀上之證據支持系爭採購案有分包予黃政達之事實。

⒍依政府採購法第67條第1 項規定，稱分包者，謂非轉包而將契約之部分由其他廠商代為履行。是以，判斷原告究竟有無分包黃政達，應視契約有無部分係屬於黃政達所完成，方得據以認定原告有違反政府採購法第103 條之規定，苟本案履約過程中並無上述情形，即無違反政府採購法第103 條規定，被告所為之停權處分及異議處理結果即有錯誤，應予撤銷。

㈢被告終止契約不合法：政府採購法第101 條第1 項第12款立法目的在於懲罰廠商惡意拒絕履約之情形，原告於本案之履約情況優秀，僅錯於服務建議書上將黃政達列為顧問，若因此而受停權處分實受莫名之屈。蓋政府採購法第101 條第1 項第12款規定因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者，主要在於「因可歸責於廠商之事由」發生，而所謂可歸責解釋上應限於廠商欠缺履約意願及能力，而非單純之解除契約或終止契約，機關即可將廠商刊登政府採購公報，且「因可歸責於廠商之事由」，應係指廠商完全不履行或無能力而定，若機關有疏失或亦有責任時則不適用。本件原告之履約能力及狀況均十分良好，與政府採購法第101 條第1 項第12款要件不符，被告以該款相繩，適用法規明顯錯誤。況依民法體系規定，業經履約完畢之契約已無由終止，被告係於原告幾近履約完畢之際，僅餘請領第5 期款項，方與原告終止契約，嚴重損及原告權益。

㈣為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。

三、被告答辯略以：

㈠原告參與投標系爭採購案及100 年8 月31日簽約時，名稱為澄意建築師事務所，負責建築師為吳彥威，嗣100 年11月8 日註銷該事務所登記，並自100 年11月9 日起變更為澄意聯合建築師事務所，負責建築師為吳彥威、黃政達，依原告就系爭契約所提文書，均以澄意聯合建築師事務所名義提出，顯然本件以澄意建築師事務所負責人吳彥威名義訂立之系爭契約，屬澄意聯合建築師事務所業務範圍之一部，為該事務所之合夥事務。而合夥事務除契約另有訂定或另有決議外，由合夥人全體共同執行之，依原告所提吳彥威與黃政達簽訂之合作協議書第3 項所示，並無約定業務由何人執行，是該合夥業務應由合夥人全體共同執行。又因合夥不具法人資格，為自然人之組合，各自然人自得為該合夥事業之負責人，系爭契約事後既為澄意聯合建築師事務所業務之一部，而黃政達又為合夥人及業務共同執行人，並為該合夥事業之負責人，自屬停權處分之當事人。

㈡本件依服務建議書7.2 所示：「設計品質管制一、設計專案小組編成與職掌關於職稱欄所列為協同主持人／顧問姓名為黃政達」，另附錄一、工作組織團隊簡介1.事務所簡介「澄意建築師事務所是由吳彥威建築師及黃政達建築師基於共同理念及提昇整體建築環境品質，而組成之聯合建築師事務所……」，原告對於上開服務建議書所載事實並不否認。另依工程會102 年3 月21日函說明三「來函說明三㈠，本會政府電子採購網所列拒絕往來廠商『黃政達建築師事務所』，其組織型態屬自然人，其權利主體實為建築師本人，於拒絕往來期間，該自然人適用政府採購法第103 條規定。四、……黃政達建築師以自然人型態擔任其他廠商投標標案之協同主持人，屬分包廠商。」經查，黃政達建築師事務所於100 年3 月9 日至101 年3 月8 日被刊登政府採購公報期間，其以自然人型態（即黃政達建築師）與原告協同主持系爭採購，並列名為協同主持人／顧問，則前開事實即與原告投標文件之投標聲明書項次9 ：「本廠商、共同投標廠商或分包廠商（不）是採購法第103 條第1 項及採購法施行細則第38條第1 項所規定之不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之廠商……」不符。況黃政達建築師參與系爭採購案所委託之規劃設計工作所花費之時間，甚至多於系爭採購案之主持人吳彥威建築師，此有出勤月報表可查，足資證明黃政達建築師以「協同主持人／顧問」身分，就系爭採購案之參與程度，尤甚於分包廠商。再參宜蘭地檢署103 年度偵字第1652號不起訴處分書，其上亦載明黃政達建築師陳述：「……只有吳彥威偶爾會諮詢伊，還有伊會幫忙送標案文件到公所，印象中有1 次公所例行設計檢討會議，吳彥威無法參與，伊有幫吳彥威出席，會議結果伊再回報彥……」等語，亦足佐證黃政達建築師以「協同主持人／顧問」身分，就系爭採購案確有參與之事實。原告既有政府採購法第10 1條第1項第12款情事，被告依系爭契約第16條第1 項第2 款規定終止契約，並依政府採購法第101 條第1 項第12款規定刊登政府採購公報，並非無據。至於本件採購案不論是屬於政府採購法第7 條第3 項所稱之勞務採購，或同法第22條規定之限制性招標，因政府採購法並未明文規定屬於勞務採購契約或限制性招標之採購契約不得有分包廠商，從而原告主張其無須分包廠商，自無分包行為，未違反政府採購法第101 條第1 項第12款、第103 條規定云云，亦非有據。

㈢依政府採購法第101 條第1 項第12款規定，機關辦理採購發現具有可歸咎於廠商以致解除契約或終止契約者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報，此一可歸責之事由，依文義解釋自不限於廠商欠缺履約意願或履約能力。本件係因發現原告參與投標當時列拒絕往來廠商黃政達建築師（黃政達建築師於100 年3 月8 日經彰化縣埔鹽鄉公所以違反政府採購法第101 條第1 項第8 款規定，刊登拒絕往來廠商，停權期間為100 年3 月9 日至101 年3 月8 日）以自然人形態擔任系爭採購之協同主持人，屬於原告之分包廠商，違反政府採購法第103 條規定，被告爰依政府採購法第50條及系爭契約第16條第1 項第2 款規定終止契約，顯係可歸責於原告之事由。此外，系爭契約並未驗收完結，原告尚在履約期間，被告終止系爭契約並無違誤。為此，求為判決駁回原告之訴。

四、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有系爭採購案決標公告、系爭契約、臺北市政府100 年11月9 日府都建字第10072883200 號函、100 年11月8 日府都建字第10072883300 號函、黃政達建築師事務所即黃政達列為拒絕往來廠商資料、被告102 年9 月14日壯鄉工字第1020010923號終止系爭契約函、原處分、被告103 年4 月18日壯鄉工字第1030003826號異議處理結果函及申訴審議判斷等件在卷可稽，其事實堪予認定。是本件之主要爭執在於：被告以原告有政府採購法第101 條第1 項第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者」之情形，以原處分通知刊登政府採購公報，有無違誤？

五、本院之判斷：

㈠按「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……六、第103 條第1 項不得參加投標或作為決標對象之情形。」、「決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。」、「得標廠商得將採購分包予其他廠商。稱分包者，謂非轉包而將契約之部分由其他廠商代為履行。」、「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」、「依前條第3 項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101 條第1 款至第5 款情形或第6 款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3 年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。二、有第101 條第7款至第14款情形或第6 款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1 年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」政府採購法第50條第1 項第6 款、第2 項前段、第67條第1 項、第101 條第1 項第12款、第103 條第1項分別定有明文。又「乙方（即原告）履約有下列情形之一者，甲方（即被告）得以書面通知乙方終止契約或解除契約之部分或全部，且不補償乙方因此所生之損失：……㈡有採購法第50條第2 項前段規定之情形者。」亦為系爭契約第16條一、㈡所明定。

㈡本件依卷附決標公告及系爭契約可知（原處分卷第7-27、6-49至6-71頁），參與系爭採購案投標並為決標廠商，且於100 年8 月31日與被告簽訂系爭契約者，雖為澄意建築師事務所（登記建築師為吳彥威），然履約期間內，吳彥威建築師於100 年11月4 日申經臺北市政府以100 年11月8 日府都建字第10072883300 號函核准註銷澄意建築師事務所開業登記（本院卷第136 頁），同日另與建築師黃政達申請在同址設立澄意聯合建築師事務所（登記建築師為吳彥威、黃政達）之聯合開業登記，經臺北市政府100 年11月9 日府都建字第10072883200 號函予以核准（本院卷第43、44頁），其後系爭契約之履行及相關請款事宜均由原告即澄意聯合建築師事務所賡續辦理，被告無異議而受領原告所為給付並依約付款予原告，亦有原告所提其依約提供勞務給付內容附表與各該附件，以及原告請領規劃設計服務等費用函文與被告分批（期）付款表在卷可考（申訴審議可閱卷第87至161 頁、本院卷第128 至131 頁），足認兩造已默示同意系爭契約之承攬人由吳彥威建築師即澄意建築師事務所變更為原告，且系爭契約之權利義務亦由原告承擔，故被告倘認有法定契約解除、終止事由或約定解除、終止事由發生，自可向原告行使解除權或終止權，合先敘明。

㈢另審諸建築師乃專門職業技術人員，所著重者係該類人員對於建築事務之專業知識與能力，並參以建築法第13條及建築師法第6 、7 條規定，建築物之設計及監造人為建築師，以依法登記開業之建築師為限，建築師得單獨開業，設立建築師事務所執行業務，或由2 個以上建築師組織聯合建築師事務所共同執行業務，且領有建築師證書並具有2 年以上建築工程經驗者，始得申請發給開業證書，是建築師乃為提供服務、收取報酬之自由職業者，係以自然人之權利能力執行業務，應屬至明。至於組織聯合建築師事務所共同執行業務，其目的僅係為使數個建築師藉聯合執行業務，以增強實力，互助切磋（該條64年12月26日修正理由參看），並不因此而影響建築師係以自然人之權利能力執行業務之本質。復因2 個以上建築師組織聯合建築師事務所共同執行業務以成立合夥事業者，合夥所經營事業係合夥人全體共同之事業，本件原告即澄意聯合建築師事務所係由吳彥威、黃政達2 位建築師合夥設立，既經原告陳明在卷（本院卷第95頁），並有其2 人簽訂之合作協議書附卷可參（本院卷第108 頁），審諸系爭採購案原決標廠商澄意建築師事務所業因開業登記註銷而消滅，該事務所登記建築師吳彥威另在合夥事業即原告澄意聯合建築師事務所執行業務，且建築師係以自然人之權利能力執行業務，吳彥威建築師原執行之業務亦即系爭契約及其權利義務已由原告承擔而為合夥事業之一部，復如前述，則原由吳彥威建築師單獨開業之澄意建築師事務所消滅前因執行業務所生一切權利義務應由原告概括承受，要屬無疑。

㈣查黃政達建築師事務所（登記建築師黃政達）前因違反政府採購法第101 條第1 項第8 款規定，經彰化縣埔鹽鄉公所刊登政府採購公報列為不良廠商，依同法第103 條第1項第2 款規定，1 年內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，自100 年3 月9 日生效，拒絕往來截止日為101年3 月8 日（本院卷第101 頁）。而本件系爭採購案招標評選時，澄意建築師事務所（登記建築師吳彥威）為說明其服務團隊陣容而提供予被告之服務建議書內，已載明黃政達為「協同主持人／顧問」（本院卷第135 頁），並於介紹協同主持人學經歷時，在「公司職稱」欄記載黃政達為「建築師 負責人」（原處分卷第8-13頁），且黃政達於宜蘭地檢署檢察官偵辦其所涉偽造文書案件時，曾於103 年3 月6 日到庭陳稱：「……吳彥威偶爾會諮詢我，還有我會幫他送標案文件到公所，我印象中公所例行設計檢討會議，吳彥威無法參與，那一次我有幫吳彥威出席，會議結果我再回報給吳彥威」、「（問：既然你沒有參與標案，你如何出席，你要講什麼內容？如何表示意見？）因為我對這類型的案件我有經驗，所以我會表達我對這個案件的想法」等語，亦經本院依職權調取宜蘭地檢署103 年度偵字第1652號偵查卷核閱無誤，並參以原告自行製作之出勤月報表上載明黃政達以協同主持人身分就系爭採購案從事設計諮詢指導工作，其中101 年6 月工作時數12小時、101 年8 月52小時、102 年1 月2 小時、102 年3 月6小時、102 年4 月6 小時、102 年5 月6 小時、102 年6月2 小時、102 年7 月2 小時（申訴審議可閱卷第175 至205 頁），準此，被告審認黃政達建築師於停權期間以「協同主持人／顧問」身分就系爭採購案確有參與之事實，即非無據。

㈤又依卷附原告所提其依約提供勞務給付內容彙整表所載（本院卷第110 至112 頁），可知相關勞務給付自100 年9月起即已陸續提出，則黃政達在合夥事業（澄意聯合建築師事務所）成立前，以其建築師身分擔任另一建築師吳彥威單獨開業之澄意建築師事務所標得之系爭採購案協同主持人，負責設計諮詢指導工作，實際從事系爭契約第2 條所定給付內容（即辦理納骨堂規劃、設計、建築執照申領及其他事項，原處分卷第6-51至6-54頁）之一部，揆諸前揭政府採購法第67條第1 項規定，自屬分包廠商。工程會102 年3 月21日函以本件黃政達建築師以自然人型態擔任其他廠商投標標案之協同主持人，屬分包廠商，並無違誤。從而，被告以原告參與系爭採購案投標當時列拒絕往來廠商黃政達建築師合作為分包廠商，違反政府採購法第103 條規定，依同法第50條及系爭契約第16條規定，以102年9 月14日壯鄉工字第1020010923號函終止系爭契約（原處分卷第2-1 頁），並於終止契約後進而以系爭契約係因可歸責原告事由以致終止，有政府採購法第101 條第1 項第12款之情形，以原處分通知原告刊登政府採購公報，於法尚無不合。原告稱本件應受停權處分應係澄意建築師事務所即吳彥威建築師，而非原告，且系爭標案均係由建築師吳彥威提供相關設計服務，黃政達建築師僅係擔任顧問，為諮詢之對象，非屬分包廠商，出勤月報表僅係關於內部人員工作時數與工作項目的概括記載，黃政達實際提供諮詢時數未如報表所載如此多云云，核不足採。至於宜蘭地檢署檢察官103 年度偵字第1652號不起訴處分書認定「本件2 件標案之性質屬於規劃設計服務案，均係由被告吳彥威提供相關設計服務，並無證據證明被告吳彥威有將標案之全部或一部轉由被告黃政達履行」，非惟無拘束本院之效力，亦與黃政達於偵查中自承「我會表達我對這個案件的想法」及其曾代為出席例行設計檢討會議等語不符，況所謂規劃、設計，本即著重在創意之發想，黃政達提供其想法，即難謂未提供設計服務，故前開不起訴處分書之認定尚不足採為本件有利於原告之認定。再本案尚未辦理驗收，系爭契約尚在履約中，已據被告辯明在卷，原告以被告於其幾近履約完畢之際，僅餘請領第5 期款項之際，始終止契約，嚴重損其權益為由，主張被告終止契約不合法，亦無可採。另原告聲請訊問證人○○○即原告出勤月報表之製表人及被告本案承辦人員○○○，以證明黃政達僅是原告諮詢顧問，非分包廠商，且所受諮詢時數未如出勤月報表記載如此之多，經核並無必要，爰不予調查。

六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭