臺北高等行政法院判決

103年9月25日辯論終結

原告

莊榮塘

原告

莊文鴻

原告

莊錦雄

原告

莊錦源

原告

莊長壽

原告

莊錦麟

原告

莊錦德

原告

莊次郎

原告

莊富強

原告

莊豐隆

原告

莊顯松

共同訴訟代理人

林永祥律師

被告

桃園縣政府

代表人

吳志揚（縣長）住同上

訴訟代理人

蕭婷允

上列當事人間都市計畫法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：本件原告等11人分別為本件桃園縣○○市（原桃園縣○○鄉○○○段0000、0000、0000、0000、0000地號等5 筆土地（下稱系爭土地）之共有人，其原地目為「田」，於民國81年9 月25日經被告公告實施「變更○○新市鎮都市計畫案」將其列為河川區。訴外人陳○陽於102 年3 月21日向內政部營建署陳情確認系爭土地為公共設施用地，經該署函轉被告，被告以102 年3 月27日府城都字第0000000000函復系爭土地非屬公共設施用地等語，原告不服，提起訴願，經內政部102 年5 月28日台內訴字第1020192242號訴願決定書認其不合法而不受理，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張略以：

㈠系爭土地原本為「田」非屬「自然河道」，故依據司法院釋字第326 號解釋，應為「公共設施用地」無訛。且依據被告之上級機關內政部101 年11月13日台內地字第1010359631號函亦認為屬於公共建設用地。惟被告於102 年3 月27日府城都字第1020073117號函仍將系爭土地列為「非公共設施用地」，故系爭土地之法律關係即有爭執。

㈡另按都市計畫法第49條規定：「（第1 項）依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。但加成最高以不超過百分之四十為限；其地上建築改良物之補償以重建價格為準。（第2 項）前項公共設施保留地之加成補償標準，由當地直轄市、縣（市）地價評議委員會於評議當年期土地現值時評議之。」系爭土地毗鄰非公共設施保留地即桃園縣○○市○○段○○○○號土地之公告土地現值，仍有每平方公尺15,400元，惟系爭土地卻僅有3,200元，顯然過低，影響原告等人權益甚鉅，足徵原告等人有確認利益。

㈢被告稱「河川區」非屬都市計畫法之公共設施用地云云，顯有錯誤：

1.本件所涉「變更○○新市鎮都市計畫」係於81年元月審核，係於司法院釋字第326號解釋作成前所為。

2.依該號解釋中，大法官陳瑞堂不同意見書：「…都市計畫針對河川為規劃者，其名稱紛歧不一，有稱為河川、有稱為河道，亦有稱行水區，迨七十九年有關部門會議結果，採『河川區』為統一名稱（據台北縣工務局都市計畫說明）。『河川區』一詞固無法明瞭其究竟為『行水區』或『河道』，『河道』『行水區』之名稱亦未必能表示其係都市計畫法第四十二條之『河道』或『行水區』。在此名實未必相符之情形下，以其都市計畫上之名稱判斷其是否為公共設施用地亦未盡合理。…」故司法院釋字第326 號解釋並未就名稱部分為解釋，僅提出實質上之判斷標準─即「因地勢自然形成之河流」與「依都市計畫之設置始成為河道之公共設施用地」。

3.被告所提經濟部93年函示，係於81年之後所作成，其再次統一名稱，並稱之為河川區，此是否溯及至81年為名稱上之認定，亦有疑義。

㈣末按，81年之都市計畫尚未變更，被告是否逕行認定何地屬於「自然形成之河道」，而不受原有都市計畫之拘束？再者，若「自然形成之河道」行經部分土地，未在自然河道上之土地又該如何處理？故至少應於變更原有都市計畫前，系爭土地仍屬公共設施用地，此應為內政部101 年11月13日台內地字第1010359631號函所指系爭土地仍為被告所轄之公共建設用地之意。

㈤聲明求為判決：1.確認系爭土地為公共設施用地。2.訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

㈠依都市計畫法第42條第1 項規定，河川區並非該法規定之公共設施用地。被告81年9 月25日公告實施之都市計畫書附表四「事業及財務計畫表」固將河川區歸於公共設施種類欄下，惟司法院釋字第326 號解釋闡明：都市計畫法所稱之河道，係為都市發展之規劃所設置，故該河道所使用之土地原非河道，依都市計畫之設置始成為河道之公共設施用地，至由於地理形勢自然形成之河流及因之而依水利法公告之原有行水區土地，雖在都市計畫使用區範圍，既非依都市計畫法所設置，自不屬公共設施用地，縱將之改稱為河道亦同。

㈡依經濟部92年12月26日經水字第09202616140 號及內政部台內營字第0920091568號會銜函，及經濟部93年1 月13日經水字第09302600470 號函示，「河道用地」為都市計畫法第42條所稱之公共設施用地，係因都市發展需要新闢人工河道而劃設。又依水利法第78條及78條之1 規定係以河川區域為土地管制之範圍，故依都市計畫法劃定土地管制之使用分區應以河川區域為其範圍，其分區名稱統一稱為「河川區」。

㈢「行水區」一詞見於水利法（72年12月28日修正公布，非現行條文）第78條第1 項：「主管機關為保護水道，應禁止左列各事項：一、在行水區內建造、種植、堆置、挖取，或設置遊樂設施，豎立廣告牌，傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。…」同法施行細則第142 條（79年3 月16日修正公布，非現行條文）：「本法第七十八條所稱行水區，係指左列情形：一、已築有堤防者，為二堤之間之土地。二、未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。」依現行水利法及其施行細則已無行水區一詞，均改稱為河川區域。

㈣聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭土地謄本（本院卷第12至22頁）、被告81年1 月變更○○新市鎮新都市計畫（部分農業區、工業區、住宅區、貨物貨櫃轉運中心區、綠地、公園用地、學校用地、道路用地為河川區）說明書（本院卷第38至42頁）、102 年3 月21日陳○陽具名之陳情書（訴願卷第72、73頁）、內政部101 年11月13日台內地字第1010359631號函（本院卷第44頁）、102 年5 月28日台內訴字第1020192242號訴願決定書（本院卷第26頁）、被告102 年3 月27日府城都字第1020073117號函（本院卷第27頁）附卷可稽，亦為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點則在：原告提起本件確認訴訟有無確認利益？系爭土地是否為公共設施用地？

五、本院之判斷：

㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6 條第1 項定有明文。依上開規定可知，提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，原告必須有即受確認判決之法律上利益，而所謂有即受確認判決之法律上利益，係指原告目前所處之不確定法律狀態，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果而言。

㈡次按都市計畫法第42條第1 項規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。」其中河道用地固屬公共設施用地，惟按司法院釋字第326 號解釋（82年10月8 日公布）：「都市計畫法第四十二條第一項第一款所稱之河道，係指依同法第三條就都市重要設施作有計畫之發展，而合理規劃所設置之河道而言。至於因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有『行水區』，雖在都市計畫使用區之範圍，仍不包括在內。」其解釋理由書謂：「都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言，都市計畫法第三條定有明定。同法第四十二條第一項第一款所稱之河道，係指依首開規定合理規劃所設置，且依其第二項規定『應儘先利用適當之公有土地』之河道。足見此種河道所使用之土地原非河道，依都市計畫之設置始成為河道之公共設施用地，至由於地理形勢自然形成之河流及因之而依水利法公告之原有行水區土地，雖在都市計畫使用區之範圍，既非依都市計畫法所設置，自不屬上述之公共設施用地，縱將之改稱為河道，亦同。其依都市計畫法第三十二條所劃定之使用區或特定專用區，乃為使用管制事項而設，與公共設施用地之設置，二者並不相同。」

㈢再按水利法第78條之2 第1 項：「河川整治之規劃與施設、河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險、河川區域之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定河川管理辦法管理之。」依上開授權，經濟部於102 年12月27日修正發布河川管理辦法第6 條第1 款規定：「本辦法用詞定義如下：一、河川區域：指河口區及依下列各目之一之土地區域：㈠未訂定河川治理計畫或未依本法第八十二條劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線者，為本法第八十三條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。㈡已訂定河川治理計畫或劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線，而尚未據以完成河防建造者，為本法第八十三條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。但堤防預定線（即水道治理計畫用地範圍線）或水道治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定並經公告者。㈢依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養護河防工程設施之需要所保留預備使用之土地，並經劃定公告。㈣未依第一目公告之河段，經河川管理機關依河川實際水路所及、土地編定使用與權屬或其他相關資料認定之範圍。」第7 條第3 項規定：「河川區域劃定及變更公告時，主管機關應同時函送當地都市或非都市計畫機關配合辦理使用分區變更為河川區。」修正前第6 條第1 款規定為：「本辦法用詞定義如下：一、河川區域：指河口區及依下列各目之一之土地區域：㈠未訂定河川治理計畫或未依本法第八十二條劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線者，為本法第八十三條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。但依河川治理計畫所訂堤防預定線（即水道治理計畫用地範圍線）或水道治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定並經公告者。

㈡依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養護河防工程設施之需要所保留預備使用之土地，並經劃定公告。㈢未依第一目公告之河段，經河川管理機關依河川實際水路所及、土地編定使用與權屬或其他相關資料認定之範圍。」至於第7 條第3 項規定則未修正。上開行政命令經核與母法意旨無違，亦未逾越授權範圍，應可援用。

㈣經查，原告固主張前曾請訴外人陳○陽於102 年3 月21日（收文日）代表其向內政部營建署陳情，有關位於桃園縣○○鄉○○溪河底橋下游順水右岸新建工程土地，經被告102 年3 月12日認屬河川區，請內政部依81年9 月25日○○都市計畫第1 次通盤檢討案確認河川區屬公共設施用地等情，案經營建署函轉被告以102 年3 月27日府城都字第1020073117號函復陳○陽稱：經查所陳土地係為○○新市鎮都市計畫之河川區，非屬公共設施用地等語。有102 年3 月21日陳○陽具名之陳情書（訴願卷第72、73頁）、被告102 年3 月27日府城都字第1020073117號函（本院卷第27頁）在卷可稽。惟依上開陳情書所載內容，陳○陽並未表明其代表之地主為何人，亦未標示土地地號，原告且未於陳情書上具名，又被告亦陳明於102 至103 年間，原告並未就系爭土地提出土地使用分區證明書之申請，有被告103 年8 月11日府城都字第1030189991號函在卷可稽（本院卷第111 頁），均難認為原告就系爭土地是否為公共設施用地曾向被告提出作成行政處分確認之申請。再者，原告據以主張系爭土地係公共設施用地之81年9 月25日81府工都字第172287號公告實施變更○○新市鎮都市計畫（部分農業區、工業區、住宅區、貨物貨櫃轉運中心區、綠地、公園用地、學校用地、道路用地為河川區）案，業經被告另於102 年11月22日府城都字第10202772291號公告實施「變更○○地區都市計畫（第二次通盤檢討）案」，其中○○溪河川區之變更範圍係以被告96年1 月4 日府水河字第0000000000函公告之河川圖籍為準，有上開2 公告及部分計畫書在卷可稽（本院卷第38至42頁、第81、82、127 頁），關於河川區之範圍已有變動。是原告仍以經102 年第二次通盤檢討案取代之81年9 月25日公告之都市計畫案為基礎，據以主張確認系爭土地為公共設施用地，自難認其有何即受確認判決之法律上利益可言。至於原告主張因被告有考慮要徵收系爭土地，原告認為系爭土地如屬公共設施用地，地價補償係以徵收當期毗鄰非公共設施用地為準，較屬合理，否則係太低云云，惟系爭土地目前並無徵收計畫進行中，且地主對於地價補償金額不滿，日後另有管道可尋求救濟，非可認屬本件之確認利益，併此敘明。

㈤縱認原告之主張仍具確認利益，實則，原告主張系爭土地係公共設施用地，係以被告81年9 月25日81府工都字第172287號公告實施變更○○新市鎮都市計畫（部分農業區、工業區、住宅區、貨物貨櫃轉運中心區、綠地、公園用地、學校用地、道路用地為河川區）案之說明書附表四「事業及財務計畫表」，將河川區標註於公共設施種類欄之下，固有該附表在卷可稽（本院卷第25頁）。然查，依82年10月8 日公布之司法院釋字第326 號解釋理由書明指：都市計畫法所稱之河道，係為都市發展之規劃所設置，故該河道所使用之土地原非河道，依都市計畫之設置始成為河道之公共設施用地，至由於地理形勢自然形成之河流及因之而依水利法公告之原有行水區土地，雖在都市計畫使用區範圍，既非依都市計畫法所設置，自不屬公共設施用地，縱將之改稱為河道，亦同。是以，僅有依都市發展之規劃，而將原非河道之土地設置為河道，始屬公共設施用地，若屬自然形成之河流及公告為行水區之土地，均非屬公共設施用地。是以，上開被告81年9月25日公告實施變更○○新市鎮都市計畫案之說明書附表四「事業及財務計畫表」，並未區別因地理形勢自然形成之河流及依都市計畫法所設置之河道，籠統將河川區列為公共設施種類之下，與釋字第326 號解釋意旨實有未符，原告據而主張，自無可採。又現行水利法雖未再使用行水區之概念，惟以93年11月17日修正前水利法施行細則第142 條規定：「本法第七十八條所稱行水區，係指左列情形：一、已築有堤防者，為二堤之間之土地。二、未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。」大約等同於河川管理辦法第6 條第1款所規定之河川區域。查本件系爭土地經套繪於被告102 年11月22日府城都字第10202772291 號公告實施之「變更○○地區都市計畫（第二次通盤檢討）案」，大部分面積應屬○○溪之河川區範圍，有套繪示意圖在卷可稽（本院卷第130、131 頁），其非屬因都市計畫之設置始成為河道之情形，足認系爭土地並非公共設施用地甚明。原告之主張，自無可採。

㈥至於原告所舉內政部101 年11月13日台內地字第1010359631號函（本院卷第26頁），主旨為：「關於陳○陽君等人陳情貴縣○○鄉○○溪河底橋下游順水右岸新建工程用地公告土地現值調整及徵收影響土地所有權人權益1 案，請查照辦理。」說明欄第2 點係載：「由於所陳徵收案為貴轄公共建設用地，且公告土地現值查估、評議亦屬貴府權責，故仍請查明妥處逕復陳情人並副知本部。」並無原告所稱系爭土地為被告所轄之公共設施用地等文字，原告之主張，實有誤會。且查該函僅係處理訴外人陳○陽陳情某新建工程用地公告土地現值調整及徵收影響土地所有權人權益之問題，非在確認系爭土地是否為公共設施用地，尚難據為原告有利之認定。

六、從而，原告起訴確認系爭土地為公共設施用地，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，經核兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭