臺北高等行政法院判決

103年5月1日辯論終結

原告

臺北自來水事業處

代表人

吳陽龍（處長）住同上

訴訟代理人

王美芳

訴訟代理人

陳文彬

被告

臺北市政府

代表人

郝龍斌（市長）住同上

訴訟代理人

蔡惠鈞

陳瑟瑩

上列當事人間勞動基準法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國102 年12月5 日勞訴字第1020025967號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告以民國102 年7 月10日北市水企字第10231290600 號函（下稱原告102 年7 月10日函）陳報之工作規則第18條修正案：「……新進員工休假年資除軍職年資及因政策或業務需要承受他機關移撥人員或經權責主管機關核派至本處之主計、人事及政風單位之現職公務人員外，非任職本處年資，均不予採計。……。」案經被告審查，依銓敘部102 年7 月23日部法二字第1023751454號函及勞動基準法（下稱勞基法）第84條規定，認為原告工作規則第18條修正案有違反法令之虞，乃以102 年8 月19日府勞資字第10212390600 號函（下稱系爭函）不同意核備。原告不服，提起訴願，經無理由駁回後，向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）行政訴訟庭提起行政訴訟，臺北地院認其無管轄權，以103年度簡字第16號行政訴訟裁定移送至本院審理。

二、本件原告主張：

㈠公務人員請假規則（下稱請假規則）係基於公務員服務法（下稱服務法）之授權而訂定，而請假規則亦明文規定僅適用於文職公務人員，即不適用於公營事業機關服務之人員。另依銓敘部102 年7 月23日部法二字第1023751454號函（下稱銓敘部102 年7 月23日函）僅係就請假規則第8條所為之函釋，更強調「又請假規則第2 條明定適用範圍係以受有俸（薪）給之文職公務人員為限，併予敘明。」原告係公營事業機關，所屬人員並非依官等及職等任用，相關人員更未經銓敘審定，而有關本件採計年資之新進人員更係由原告自行招考，並非依法考試及格，顯見原告所屬之職員雖係勞基法第84條所稱之「公務員兼具勞工身分者」，但並非公務人員任用法（下稱任用法）及請假規則所稱之「文職公務人員」，並無請假規則之適用。

㈡勞基法第84條將有關公務員兼具勞工身分者之權益所應適用之法令，依其應否強制適用公務員法令之規定，區分為「任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項」及「其他勞動條件」二類，而所稱「其他勞動條件」，依勞動基準法施行細則（下稱勞基法施行細則）第50條規定，係指工作時間、休息、休假、安全衛生、福利、加班費等。所謂其他所定勞動條件係指各該公營事業依勞基法施行細則第50條之規定而給予所屬員工之勞動條件。據此，原告陳報之工作規則第18條修正案就採計休假年資所為之修正，因非屬勞基法第84條本文所稱「應適用公務員法令規定」部分，而依請假規則第2 條之規定，無公務人員請假規則之適用，故只要相關修正未低於勞基法之規定或侵害現有勞工之權益，即屬適法。再者，有關原告工作規則第18條修正案，僅係對於原告人事管理暫行辦法施行後新進員工之休假年資採取一定之合理限制，因係屬原告對新進人員所給與之勞動條件，且相關規定並未低於勞基法之規定，故無違反法令之情事。

㈢行政院勞工委員會（下稱勞委會，102 年2 月17日改制為勞動部）80年7 月4 日台勞動二字第09963 號函（下稱勞委會80年函）之見解除已違反請假規則第2 條之規定外，更牴觸銓敘部102 年7 月23日函就請假規則第8 條所為之函釋，顯不足採。被告無視原告勞基法施行細則第50條之規定對新進人員所給與之勞動條件已優於勞基法，將僅適用於文職公務人員之請假規則之規定誤認為係屬勞基法第84條但書所稱之「其他所定勞動條件」，系爭函違法不當。

㈣被告僅以原告未檢附勞資雙方協商資料為其不同意核備之理由，原告之企業工會為此於102 年6 月28日召開第18屆第1 次臨時會員代表大會決議通過相關修正草案後，原告即於102 年7 月10日將工作規則修正草案第18條及企業工會第18屆第1 次臨時會員代表大會之會議紀錄等資料再次函送被告核備。今原告業已參照被告之具體指示補足企業工會第18屆第1 次臨時會員代表大會決議之情形下，而相關修正內容並無違反法令或侵害到現職人員之權益，更無事後降低勞動條件之情事。被告竟無視其歷次之回函理由，故意違反禁反言，顯見系爭函業已逾越勞基法第70條所賦與之權限，而侵害原告企業自治之範疇。

㈤退而言之，原告陳報之工作規則第18條第1 項修正案，雖載有「本處員工之特別休假，依公務人員請假規則辦理」等語，然該條文所稱適用請假規則一節，係屬原告為求立法之簡省而加以選擇適用之結果，僅係各該效果之部分適用而已，並非表示原告係屬請假規則第2 條所載之適用範圍。被告混淆工作規則與請假規則之規定，誤將不應適用之請假規則直接適用於本件規範雇主與勞工間之權利義務關係之工作規則，系爭函即有違反法令之情事。

㈥是原告聲明：

⒈訴願決定、系爭函均撤銷。

⒉被告應核備原告102 年7 月10日函陳報之工作規則第18條之修正案。

三、被告則以：被告依原告101 年6 月26日北市水人字第10131160000 號函（原告101 年6 月26日函）及被告所屬人事處（下稱被告人事處）101 年7 月11日北市人考字第10131831000 號函（被告人事處101 年7 月11日函）意旨，依法不同意核備。依勞委會80年函意旨，勞基法中特別休假規定包含工作時間、休息、休假中，原告所屬員工既仍具有「公務人員兼具勞工身分」，其特別休假規定應有公務員法令適用。再者，原告陳報工作規則第18條修正案與請假規則第8 條規定相較，以請假規則優於勞基法規定，則原告修正案自應從優訂定，惟原告所陳報者對新進人員勞動條件顯低於現職人員，自有違反法令之虞等情。並聲明：駁回原告之訴。

四、上開事實概要欄所述之事實，有勞委會101 年6 月12日勞動1 字第1010067478號函、原告101 年6 月26日函、102 年6月28日第18屆第1 次臨時會員代表大會會議記錄、行政院98年7 月20日院授人企字第0980016293號函、被告人事處101年7 月11日函、銓敘部102 年7 月23日函、訴願決定及系爭函等件附原處分卷、本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：系爭函是否為行政處分；若係行政處分，則被告不同意核備原告工作規則第18條修正案，是否於法有據。

五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：

㈠按「雇主僱用勞工人數在30人以上者，應依其事業性質，就左列事項訂立工作規則，報請主管機關核備後並公開揭示之：一、工作時間、休息、休假、國定紀念日、特別休假及繼續性工作之輪班方法。二、工資之標準、計算方法及發放日期。三、延長工作時間。四、津貼及獎金。五、應遵守之紀律。六、考勤、請假、獎懲及升遷。七、受僱、解僱、資遣、離職及退休。八、災害傷病補償及撫卹。

九、福利措施。十、勞雇雙方應遵守勞工安全衛生規定。

十一、勞雇雙方溝通意見加強合作之方法。十二、其他。」「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2 萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反……第70條……規定。」「公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定。但其他所定勞動條件優於本法規定者，從其規定。」分別為勞基法第70條、第79條第1 項第1 款、第84條所規定。次按「雇主於僱用勞工人數滿30人時應即訂立工作規則，並於30日內報請當地主管機關核備。工作規則應依據法令、勞資協議或管理制度變更情形適時修正，修正後並依前項程序報請核備。主管機關認為有必要時，得通知雇主修訂前項工作規則。」「工作規則經主管機關核備後，雇主應即於事業場所內公告並印發各勞工。」「本法第84條所稱公務員兼具勞工身分者，係指依各項公務員人事法令任用、派用、聘用、遴用而於本法第3 條所定各業從事工作獲致薪資之人員。所稱其他所定勞動條件，係指工作時間、休息、休假、安全衛生、福利、加班費等而言。」分別為勞基法施行細則第37條、第38條、第50條所規定。繼按「公務人員因轉調（任）或因退休、退職、資遣、辭職再任年資銜接者，其休假年資得前後併計。」為請假規則第8 條所規定。

㈡上級機關對下級機關所為之行政監督關係中，受監督機關之行為，有時依規定須報請監督機關予以「核定」、「備查」、「備案」或「核備」。受監督機關向監督機關陳報之事項，須經監督機關審查後為同意之表示，始得合法為之者，為「核定」。受監督機關向監督機關陳報之事項，僅供監督機關事後監督之用，不以之為該行為之合法要件者，為「備查」；受監督機關之行為，雖未經報請「備查」，亦不妨礙其效力。受監督機關之行為，須陳報監督機關登錄立案，其作成始為合法者，則為「備案」；如未經報請「備案」，受監督機關之行為即罹有瑕疵，可能因之而遭廢棄。原則上，「備查」係於事後報請為之，「備案」則於事前報請為之。所謂之「核備」，則有不同見解。如認為「核備」係核可備案之意，其實已與核定無異。既然行政法規在「核定」之外另立「核備」之制度，如有意義，當在使受監督機關將其擬作成或已作成之行為，陳報監督機關，使其知有該事實，於必要時得據以採行其他監督方法，監督機關並得對該行為表示意見，供受監督機關之參考。受監督機關依規定應報請核備之事項，縱未依規定辦理者，並不影響該行為之合法性及效力。因此，所謂之「核備」，應係指由監督機關核示意見，並予以備查（陳敏大法官著行政法總論8 版第925 頁意見參照）。

㈢續按「雇主違反勞基法第70條，工作規則應報請主管機關核備後公開揭示之規定，僅係雇主應受同法第79條第1 款規定處罰之問題。苟該工作規則未違反強制或禁止規定，仍屬有效。」（最高法院81年度臺上字第2492號判決意旨參照，司法院第14期司法業務研究會期法律問題研討結論亦同此旨〈民事法律專題研究（六）第318 至322 頁〉）上開判決意旨，係我國民事法院就雇主違反勞基法第70條工作規則核備後公開揭示規定之一貫見解，亦即雇主違反勞基法第70條規定，工作規則未經核備後公開揭示之程序，僅發生主管機關依同法第79條第1 款規定予以裁罰，此僅係主管機關管理監督行為之問題，然工作規則如未違反強制或禁止規定，仍屬有效。則此項見解，即係採前揭「核備」之見解，即應係指由監督機關核示意見，並予以備查，惟縱未依規定辦理者，並不影響該行為之合法性及效力。且由此開見解加以演繹，工作規則既不以經主管機關核備為合法及生效要件，縱經主管機關核備，亦只發生主管機關告知合法之法律效果，惟其效力為何，仍取決於該工作規則之實體內容是否違反強制或禁止規定而定。易言之，工作規則未經主管機關核備，仍可能合法生效；雖經主管機關核備，仍可能無效。則由此以觀，工作規則既非須經主管機關核備而合法並生效，則被告不同意備查原告工作規則第18條修正案，系爭函是否為被告就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，即容有極大之疑問。

㈣縱認原告主張系爭函係行政處分並非虛妄，本件自應就工作規則第18條修正案之實體內容進行審究。茲以：

⒈按「一、勞動基準法第84條後段但書規定『但其他所定勞動條件優於本法規定者，從其規定』，故公務員兼具勞工身分者之產假與特別休假如何就公務員法令與勞動基準法令擇優適用疑義，本會所採見解己於78.02.28以台（78）台勞動三字第03572 號函、78.09.11以（78）台勞動三字第12622 號函釋在案。至於依上開規定選擇適用後，於適用期間即應依該法令規定辦理。二、本會80.07.04（80）台勞動二字第09963 號函，係指公務員兼具勞工身分者之產假或特別休假，可於各該假別權利產生時，就公務人員法令與勞動基準法予以比較擇優適用。」為勞委會80年函所釋示。上開函釋，係勞委會就其本於勞基法主管機關之地位，就勞基法第84條後段但書之規定所為統一解釋法令而訂頒之解釋性規定，此行政規則並未逾越母法之規定，自發生拘束下級機關之效力。原告主張：其所屬「公務員兼具勞工」身分之職員應屬「其他公營事業機關服務人員」，並非請假規則第2 條規定之「受有俸（薪）給之文職公務人員」等情。經查，依原告於101 年6 月26日函之記載，依行政院98年7 月20日院授人企字第0980016293號函核復事項二，原告人事管理暫行辦法施行後新進用之職員，仍屬行政院74年11月15日台74人正壹字第36664 號函所稱之「公務員兼具勞工身分者」；另原告新進之工員係屬適用勞基法之純勞工等字句，是原告稱其人事管理暫行辦法施行後新進用之職員，具有「公務員兼具勞工」之身分，新進之工員則屬適用勞動基準法之純勞工。揆諸前揭規定及勞委會80年函釋，公務員兼具勞工身分者之勞動條件，其特別休假應依勞基法相關規定辦理，但適用公務人員法令有優於該法規定者，從其規定，故請假規則若優於勞基法規定者，本應以請假規則為優先適用，是原告此部分之主張，尚不足採。

⒉次細繹原告工作規則第18條修正案規定：「……於本處人事管理暫行辦法施行後新進員工休假年資除軍職年資及因政策或業務需要承受他機關移撥人員或經權責主管機關核派至本處之主計、人事及政風單位之現職公務人員外，非任職本處年資，均不予採計。……」原告於其人事管理暫行辦法施行後新進用之具有「公務員兼具勞工」身分之職員，依該工作規則，其等休假年資原則上非任職原告之年資，均不予採計，經核未依請假規則第8 條規定辦理。又工作規則第18條修正案規定所稱「新進員工」，並未就「公務員兼具勞工」身分之「職員」及純屬勞工身分之「工員」予以區分，而係於該條修正案中一併規定，是原告未注意其適用對象及法令依據而分別規定，自有未合，是原告不同意原告工作規則第18條修正案之核備，實屬有據。

六、綜上所述，被告認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷如聲明所示，及請求被告應核備原告以102 年7 月10日函陳報之工作規則第18條之修正案，均無理由，應併予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐項論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭