臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)103年度訴字第579號

• 裁判案由: 土壤及地下水污染整治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 03 月 24 日

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第579號105年3月3日辯論終結原 告　台灣電力股份有限公司
代　表　人　黃重球（董事長）
訴訟代理人　吳雨學　律師
被 告　行政院環境保護署
代　表　人　魏國彥（署長）
訴訟代理人　張訓嘉　律師
複 代理人 陳雅憶 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院中華民國103年2月20日院臺訴字第1030124491號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：按「除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」為行政訴訟法第177 條第2 項所規定。本件原告以其所有坐落於新北市瑞芳區南子吝段哩咾小段1 、2 、2-1 、5 、8 、9 、11、11之1 、11之2 、11之3 、11之4 、12、29、30、31、32、33、34、36之1 、36之2 、36之3 、36之4 、37、37之1 、38、39、41之1 、42、43、43之1 、43之2 、44、45、46、46之6 地號，及瑞芳區南子吝段南子吝小段77之12、77之13、77之14、77之65、77之66、77之67、82、83、83之1 、83之9 地號等45筆土地（下合稱45筆土地）之原禮樂煉銅廠（下稱禮樂廠或系爭場址），經訴外人新北市政府環境保護局（下稱新北市環保局）調查檢測結果，發現土壤中砷、銅、汞及鋅等重金屬最高濃度均已達土壤污染管制標準（下稱土污標準），於民國102 年9 月11日北環水字第1022568965號函（下稱控制場址處分）公告為土壤污染控制場址（下稱控制場址）並劃定土壤污染管制區，並依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第3 項規定進行初步評估，以系爭場址污染影響潛勢評估總分TOL 值已達1,200 分以上，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，爰以102 年9 月13日北環水字第1022660805號函送被告，經被告以102 年10月14日環署土字第1020088427A 號函請原告陳述意見後，以系爭場址符合土壤及地下水污染場址初步評估暨處理等級評定辦法（下稱初評辦法）第8 條第1 項第1 款規定，依土污法第12條第3 項規定，於102 年11月7 日以環署土字第1020096212A
號函（下稱原處分）公告為土壤污染整治場址（下稱整治場址），同日以環署土字第1020096212 H號函知原告，是被告作成原處分公告系爭場址為整治場址，係以新北市環保局前已將系爭場址作成控制場址處分在案為其前提要件；然原告不服控制場址處分，業以新北市環保局為被告，另向本院提起撤銷控制場址公告之行政訴訟，雖經本院103 年度訴字第426 號土汙法事件（下稱控制場址訴訟一審）判決其敗訴，惟其業已提起上訴尚在審理中，在時序及邏輯上，本件自應尊重控制場址訴訟所為之認定，為此聲請依前揭規定停止本件訴訟程序等情。惟查，本件原告對控制場址訴訟一審提起上訴，業經最高行政法院105 年度判字第80號事件（下稱控制場址訴訟上訴審）於本件言詞辯論終結前之105 年2 月25日判決上訴駁回在案，是原告聲請停止訴訟程序，與前揭規定要件相悖，自無從准許，合先敘明。
二、事實概要：原告所有之系爭場址，原係訴外人台灣金屬鑛業股份有限公司（下稱台金公司）所有，原告於73年3 月21日奉經濟部命令受任代管台金公司之營運管理，嗣於78年1 月14日與台金公司簽訂買賣契約繼而取得系爭場址土地之所有權。另訴外人台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）於80年3 月31日經行政院核定合併台金公司，台糖公司為存續公司，概括承受台金公司之權利義務。嗣系爭場址經新北市環保局調查檢測發現，土壤中重金屬最高濃度分別為砷2,150mg/kg、鎘273mg/kg、銅151,000mg/kg、汞181mg/kg及鋅3,720mg/kg（土污標準分別為：砷60mg/kg、鎘20mg/kg、銅400mg/kg、汞20mg/kg及鋅2,000mg/kg ），已超過土污標準，乃於102年9月11日以控制場址處分公告為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區，並依土污法第12條第3 項規定進行初步評估，以系爭場址污染影響潛勢評估總分TOL值為3,060.1分，已達1,200 分以上，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，爰以102年9月13日北環水字第1022660805號函附禮樂廠土壤污染控制場址初步評估表送被告。經被告以102 年10月14日環署土字第1020088427A 號函請原告陳述意見後，以系爭場址符合初評辦法第8 條第1項第1款規定，依土污法第12條第3 項規定，於102年11月7日以原處分公告為土壤污染整治場址，同日以環署土字第1020096212H 號函知原告。原告不服，提起訴願經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠原告既無從事洩漏或棄置污染物，亦無非法排放或灌注污染物之行為，是原告並非土污法第2 條第15款規定之污染行為人。由委辦協議書所載，雙方係約定由原告受任辦理禮樂廠關於生產、採購、銷售、倉儲、財務等營運管理，惟污染清理工作並不在委辦協議之範圍內，原告並無義務清除場內污染物或防止其污染周鄰土地，據此，原告亦非「仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物等行為」之污染行為人。又依63年7 月26日通過之廢棄物清理法（下稱廢清法）第12條第1 項，及74年11月20日通過之同法第13條第1 項規定，應由產生事業廢棄物之事業機構即台金公司負責清理因煉銅所生之廢棄物，原告並不因此負有防止污染物污染土地之義務。況本件之委辦協議書第4
條既已明白約定有關辦理委辦業務時之營運盈虧及債權債務仍由台金公司承擔，則台金公司於委辦前所應負清理污染物及防止污染周鄰土地之公法上義務，自無將台金公司於土污法之「污染行為人」責任，移轉或轉嫁予原告承受之意。另台金公司既已於80年併入台糖公司，亦即台金公司為消滅公司，台糖公司則為存續公司，依公司法第75條規定，台糖公司自應概括繼受台金公司於法律上之權利義務關係，原告自不負有污染行為人之責任。再就系爭場址現況觀之，原告已拆除廠房設置保全並無棄置廠房或未依法令清除汙染物之情事，自非污染行為人。退萬步言，因污染行為人台金公司現由台糖公司概括繼受，原告僅為土地所有權人，至多僅為污染土地關係人，而非污染行為人。被告應以台糖公司為本件整治場址之公告對象，方為正辦。
㈡依土污法第2條第18款及第12條第3項規定，控制場址經初步評估後，必須有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，中央主管機關始得經審核後公告為土壤、地下水污染整治場址。原告前於88年間在系爭場址之哩咾溪進行水質調查，發現哩咾溪之水質係屬「未受/ 稍受污染」情形，顯示水質良好，且系爭場址地下水皆在地下水監測標準範圍內，顯示未受污染，地表水亦無明顯受污染現象。尤其原告於79年12月停止禮樂廠營運後，已委由民間保全業者進行門禁管制工作迄今，一般民眾或申請進入者並無機會進入或接觸系爭場址之土壤，要無危害國民健康及生活環境之虞。原處分既未就土污法第12條第3 項所定「有嚴重危害國民健康及生活環境之虞」之構成要件為事實認定及調查，更未加說明或舉證，即遽為原處分之公告，自係違法。㈢針對金瓜石地區之金礦等礦資源為探勘目的之「經濟部81─83年進行之金瓜石地區金礦探勘評估計畫」第二、三期計畫（下稱經濟部81年探勘計畫），其調查結果顯示該區域岩石中之砷507~7,246mg/kg、鎘8.9~16mg/kg、銅902~11,920mg/kg、鋅585~3,061mg/kg、鉛368~994mg/kg、鎳60~286mg/kg、鉻40~84mg/kg 等科學性數據皆遠高於土污標準，可知系爭場址之自然環境本具礦產探勘價值，其相關之金屬物質較一般土壤為高。又依原告於93年委託財團法人工業技術研究院（下稱工研院）所為之「原禮樂煉銅廠廠址土壤及地下水檢測計畫檢測報告（下稱工研院93年檢測報告）」，亦足證系爭場址屬礦山岩區，其環境背景濃度確已超過土壤管制之標準。於判斷系爭場址之背景因素時，應與判定場址是否污染相同，皆以樣品採樣檢測結果之管制物質濃度最高者判定，始合乎經驗及論理法則，是以，被告應依採樣方式及檢測方式相同之二份報告（即工研院93年檢測報告及「原禮樂煉銅場土壤背景值調查成果報告書〈下稱土壤調查報告〉」）綜合研判，擇其管制物質之最高濃度，予以判斷系爭場址之背景，惟被告執意以後者作為背景值之唯一判斷因素，逕稱系爭場址背景值無污染，過於率斷，造成將系爭場址既認定為污染場址，又同時認定為無污染背景值之邏輯矛盾。又依被告100年1月31日環署土字第1000008495號令修正發布之土污標準第2
條規定，並無須經中央主管機關同意，系爭廠址即可不適用土污標準，原告應可合理信賴當時法律狀態業已確定，倘如被告所述須依作成處分時之現行規定，此與司法院釋字第620號解釋之意旨不符，亦有侵害人民權利之虞。
㈣依被告91年8月9日環署土字第0910052720號函釋（下稱被告91年8月9日函釋），對未進行土壤檢測地號之土地，依法不得公告其為控制場址。被告公告原告所有之系爭45筆土地為整治場址，惟環保局僅採樣14點，況依被告說明，非製程區樣品編號EPB-S14 檢測低於土污標準，顯示系爭場址污染來源並不明確，準此，以系爭場址全部面積判斷並計算土壤污染物危害性評分（SL3 ）【計算公式：各污染物項目之「毒性特性因子」分數與「公告污染場址面積因子」分數兩項之相乘總和】，致使高估分數。原處分違反被告91年8月9日函釋、行政程序法第9 條及第36條規定。再者，就初評辦法之土壤污染場址土地使用狀況評分（SL2 ）計算，原告於79年12月停止禮樂廠營運，並進行門禁管制工作，禮樂廠周界皆無工商活動及居民活動，SL2
最小數值為5 分顯屬偏高。且被告一方面已考慮「緊鄰場址土地周界之任一地號屬於住宅區或實際為住宅使用者」之因素；另一方面又認定在場址周界皆無工商活動及居民活動及住宅區或為住宅使用者之情形下，仍給予最小數值為5分，致系爭場址污染影響潛勢總分TOL值超過標準，亦有理由矛盾之違法。
㈤依土污法第2條第1項第7款、第15款、第12條第2項及第3
項規定，系爭場址在公告為整治場址之前，必須先有造成系爭場址土壤污染來源明確之證明，且該污染來源已導致場址之土壤濃度達到土污標準之結果，亦即二者必須具有相當因果關係，始得由主管機關公告為控制場址。又控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，再由中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為整治場址。被告主張系爭場址之污染狀況為「爐渣」等廢棄物棄置導致土壤污染，惟事實上該黑色物質是否為「爐渣」、「有害事業廢棄物」，此應視該廢棄物是否會因自然雨水滲透而溶解其中化學物質，並滲入土壤始為土壤外來之污染，是應依「有害事業廢棄物認定標準」第4 條規定作「溶出試驗」，被告尚未為之前，尚不得徒以系爭場址有「黑色物質」等廢棄物，即擅行主張並作為系爭場址土壤污染來源明確之證明。且由被告委託訴外人中興工程顧問股份有限公司研究之「事業廢棄物查核輔導及清理管理技術整合應用專案供作計畫」之「事業廢棄物行業製程稽查參考手冊煉銅業」敘述可知，「爐渣」係自高爐排出冷卻所得之固體物，可作為農業用途，對土壤無嚴重污染。此外，被告所舉「原禮樂煉銅廠土壤及地下水污染查證成果報告書（下稱查證報告書）」之採樣點EPB-S08 ，前經控制場址訴訟一審於103年9月26日赴系爭場址勘驗，非如被告所述位於棄置爐渣附近，現況並無爐渣堆置於該地，且所在位置上覆蓋厚約15公分左右之水泥鋪面（不透水層），爐渣堆置區旁之地下水監測井亦無遭受污染，由此可知，該查證報告書所測得該處砷、鎘、銅、汞、鋅等污染超過土污標準，與是否堆置爐渣間，顯無相當因果關係，被告所測得之土壤管制物質濃度，應為系爭場址之自然背景濃度，與原告之行為無涉。
㈥依場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則（下稱場址公告作業原則）第3 條關於工廠類型之規定，原則上依達土污標準之土壤採樣點所在地號公告為場址，例外當高污染潛勢區（如儲槽區、製程區、廢水處理區、廢棄物儲存區等）分布廣；運作行為不可考；或經評估廠區內存在掩埋或棄置情形，始得公告全廠區範圍所有地號。被告固援引「行政院環境保護署廢棄工廠及土壤及地下水污染潛勢調查作業參考指引（下稱污染潛勢調查指引）」，認凡產業特性、製程、運作物質等屬法規中所規範之有害物質、廢棄物或設施，其發生土壤或地下水污染之可能性較高，皆可稱之為高污染潛勢類別，主張系爭場址符合例外情形而得公告全廠區範圍所有地號，惟「原禮樂煉銅廠土壤及地下水污染查證結果通知書（下稱查證通知書）」所採樣之14點其中位於非製程區樣品編號EPB-S14 檢測低於土污標準，且被告所提土壤調查報告之結論亦稱廠內檢測2
點低於污染標準，足證系爭場址並不具高污染潛勢之特性。又被告檢測14點所涉10個地號土地，及測得場址內無污染之2 點（面積87,808平方公尺），僅占系爭45筆土地（即全廠面積788,624平方公尺）面積之11.1%，尚未過半，並無所謂高污染潛勢區分佈廣之情形。再者，調查指引所作對於高污染潛勢區之定義規範，因涉及影響人民權利義務之重大情形，實已違反法律保留原則，不應援用。況原告為國營事業，各項運作行為接受經濟部之管控，環保措施自當皆依法受相關主管機關管控，並定期陳報監測資料，是系爭廠址並無運作行為不可考之情形。再從禮樂廠現況觀之，原告業已拆除廠房設置保全，並無棄置廠房或未依法令清除事業廢棄物之情事，原告亦已於93年2月26日
將污染貯存場之污泥清理完畢，並無被告所稱疑似含銅污泥之有害事業廢棄物，是系爭場址並無存有掩埋或棄置之情形。系爭場址並無場址公告作業原則第3 條之例外情形，自應適用原則性規定，亦即以達土污標準之土壤採樣點所在地號之公告為場址。再者，場址公告作業原則之適用結果，對原告權益影響深鉅，被告僅以行政規則作為劃定之依據，亦有違法律保留原則及授權明確性原則，是場址公告作業原則應不得再予援用。
㈦工研院93年檢測報告中，地下監測井MW-1、MW-2鑽井岩心分析，結果顯示該處地質成分垂直分佈其中MW1 深達地下10及13米（土壤污染採樣深度僅1 米）之黃灰色砂岩層含銅量仍高達35,500mg/kg及4,060mg/kg 為土污標準之89及10倍，MW-2深達地下8米之黃灰色砂岩層含銅量仍高達37,000mg/kg為土污標準之93倍，由於鑽井須透過不透水岩層方有地下水，岩石內部緻密不受人為污染滲透，同時該處地下水經證實亦無污染，益證系爭廠址內土壤自然地質中存在重金屬礦物。再者，MW-2位於哩咾溪警崗哨旁，並非被告誤認之鍋爐區，該處不但遠離煉銅程序區，且覆蓋有厚達50公分之混凝土，於此點下方1 米處黃棕色粉值細砂含銅、砷、鎘量仍高達11,800mg/kg、305mg/kg及69.1mg/kg為土污標準之30、15及1.15倍，依據工程慣例，工廠新建之初，須先完成混凝土地基，方能裝置設備，設備測試完成後，始購進原料進行運轉生產，而拆廠過程則反之，最後剩下者為混凝土鋪面，故混凝土下方之土壤係建廠前即存在，非受運作過程影響，土壤採樣過程遇到混凝土鋪面為求客觀皆須避開，未避開混凝土之土壤採樣，其分析結果自當認定為自然存在之地質礦物，是系爭場址管制物質之所以高於管制濃度實因位於礦區所然。
㈧依土污法第2條第15款、第17款、第18款、第19款、第7條第5項至第7項、第12條及第13條規定，主管機關發現土壤或地下水受污染，仍得採取期間最長可達1年6個月之應變必要措施，如污染情形減輕，並經所在地主管機關查證其土壤及地下水污染物濃度低於管制標準者，亦得不公告為控制場址。經主管機關公告為土壤、地下水污染控制場址後，即應命污染行為人或潛在污染責任人於6 個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。據此，本件既未經直轄市、縣（市）主管機關踐行上開程序，不得逕行公告系爭場址為控制場址，被告亦不得徒以土污法第12條第3 項規定，遽將系爭場址公告為整治場址。又依土污法第13條規定，控制場址在尚未經公告為整治場址前，直轄市、縣（市）主管機關猶應先命污染行為人或潛在污染責任人於6 個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。據此，被告未經直轄市、縣（市）主管機關先命污染行為人或潛在污染責任人於6 個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫之前，不得率以土污法第12條第3 項規定，遽將系爭場址公告為整治場址。此外，各級主管機關對於有地下水污染之虞之場址進行查證結果，如污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，依土污法第27條規定，主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依同法第15條規定採取應變必要措施，並準用同法第25條規定辦理；如污染來源明確，惟污染物係自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌致場址之污染物濃度達第2 項規定情形者，主管機關應將檢測結果通知相關目的事業主管機關，並召開協商會議，辦理相關事宜，必要時，並得準用同法第15條規定辦理；僅於場址之地下水污染來源明確，且其地下水污染物濃度達地下水污染管制標準者，主管機關始得將該場址公告為地下水污染控制場址。是土壤及地下水污染整治法施行細則（下稱土污法施行細則）第8 條之規定要件，自非僅指場址內確有污染之物質或該污染之物質其位置已屬明確而已，應係指已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源，否則，土污法第12條第2 項僅須規定場址之土壤污染物濃度達土污標準者，主管機關即得公告為控制場址，而地下水污染來源明確之規定將成為贅文，無適用之餘地。土壤污染亦應同此處理，始為適法。
㈨系爭場址倘若以土污標準作為整治之目標，仍將受地質本身即具有高濃度管制物質之重金屬如銅、砷等物質影響調查評估作業及整治目標之設定，倘被告強命原告進行整治，除花費鉅額、浪費公帑外，施工中恐引發影響地質結構變化，進而影響鄰近濱海公路行車安全之情事發生。目前系爭場址近10年除已施行必要之措施進行管控（即禁止人員進入、地下水長期監測）外，近期中並無任何開發或再利用，更無開發規劃系爭土地之情事，就現況而言，對於系爭場址公告及進行整治，實無法達成其效益。
㈩是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：
㈠台金公司於69年開始運轉禮樂廠時，並未裝設廢水、廢氣等污染控制設備，是原告於73年受任管理系爭場址及營運時，已知其空氣、廢水、廢棄物均未能有效回收處理，致其污染物外洩，直至78年11月，其逸散氣體並未設有處理設施，未符合相關環保法令規定即予排放，導致系爭場址土壤污染，構成土污法第2條第15款第2目非法排放污染物之污染行為人。且原告於受任期間辦理禮樂廠生產、倉儲……等營運管理，故於該廠區操作電解精煉等生產製程時，當知會產生廢爐渣等廢棄物，自應妥善處理廢棄物，並負妥善管理之責，以避免因生產、製造或貯存過程中，造成環境污染或致污染擴散。惟原告在明知其管領之設施已在持續洩漏污染物之情況下，未採取相關防堵污染擴散之措施，放任該污染持續擴大，致該污染物污染土壤且該等污染來源位於原告具有管領力之設施及土地，依原告與台金公司所簽訂之委辦協議書第2點及第4點約定，原告應依國有財產法及國營事業委員會（下稱國營會）指示等，善盡其法定管理義務，採取相關防堵污染擴散之措施，並經最高行政法院102年度判字第380號判決闡釋在案。且關於台金公司之煉銅廠，有相毗鄰之濂洞煉銅廠（下稱濂洞廠）與禮樂廠兩座，均由原告依委辦協議書受任全權管理業務及營運。濂洞廠於99年3月由新北市環保局公告為土壤
及地下水污染控制場址，並認定原告與台糖公司為污染行為人，原告不服提起訴訟，經本院101年度訴字第1014號
判決及最高行政法院102年度判字第380號判決確認原告為濂洞廠之污染行為人在案。
㈡被告依土污法第12條第11項規定訂定初評辦法，以綜合考量土壤污染途徑影響潛勢評分及地下水污染途徑影響潛勢評分之方式，計算場址污染影響潛勢評估總分（TOL ），作為評估污染場址之污染危害嚴重程度，並以TOL達1,200分作為應予公告整治場址之門檻，符合法規授權目的及內容，並充分考量污染物濃度、影響、危害程度以及可接受風險程度等，且因污染狀態持續至今，被告適用102年4月24日發布之新初評辦法，核屬不真正溯及，並未違反法律不溯及既往原則；且縱依舊初評辦法，系爭場址亦應依法公告為整治場址。新北市環保局依法公告系爭場址為污染控制場址，並依法評估系爭場址污染影響潛勢，其結果顯示：場址污染影響潛勢評估總分T0L值為3,060.1分，已達1,200 分以上，認為有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，被告依土污法第12條第3 項規定，將系爭場址公告為整治場址，並無違誤。另依土污標準第2 條規定可知，土壤中物質濃度非因外來污染所致超標者，是否應適用土污標準，應經中央主管機關同意，而系爭場址並無經中央主管機關（即被告）同意不適用土污標準情事，原告主張系爭場址不適用土污標準，與法未合。
㈢土污法第7 條第5項至第7項係針對污染情節較輕微之場址，可於短期內採取措施且可預期污染濃度能於短期內降至低於管制標準者，主管機關為防止污染擴大，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人採取應變必要措施，倘污染已達嚴重情況，主管機關即應依土污法第12條第2項規定公告為控制場址，是土污法第7條第5 項規定之緊急應變必要措施為例外性質之緊急性措施，且是否命相對人採取應變必要措施係控制場址公告前主管機關之裁量權限，並非公告控制場址之要件或程序，是法條文字使用「得」而非「應」。系爭場址之土壤污染物濃度超過土污標準，且遠逾標準數倍甚至百倍以上，屬污染極為嚴重之場址，須依法公告為控制場址後，完成調查工作及擬定污染控制計晝並據以執行，始足以改善場址污染並維護國民健康及生活環境。故新北市環保局依土污法第12條第2 項規定公告系爭場址為控制場址，被告復依土污法第12條第3 項規定公告系爭場址為整治場址，誠屬適法有據。又依土污法第13條第1 項前段規定，其法條文義係指污染場址經公告為控制場址，因無嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而毋需進一步公告為整治場址者，並非公告污染場址為整治場址之前階段程序。
㈣經核原告委託工研院作成93年檢測計畫，土壤20個採樣點中，有19個採樣點超過土污標準，場址內以銅、砷含量超過土污標準為主，其他如鎘、鉻、鉛、汞亦有部分採樣點濃度超過土污標準。新北市環保局復於101年9月18、19日委託光宇工程顧問股份有限公司執行系爭場址之土壤及地下水污染查證工作，土壤採樣共14個點位，有13個點位超過土污標準，其中砷濃度最高為2,150mg/kg，超過管制標準35.8倍；銅最高濃度為151,000mg/kg，超過管制標準377.5 倍，其他尚有鎘、鋅、汞之重金屬污染，與原告委託工研院93年檢測報告之結果大致相同。由於系爭場址之土壤污染事證已臻明確，新北市環保局爰依法公告為控制場址，乃屬合法有據。又被告訂定之場址公告作業原則，係就執行土污法關於場址污染範圍劃定及公告所為技術性、細節性之必要規定，目的在於保障人民權益，並未違反法律保留原則及授權明確性原則，最高行政法院102 年度判字第707 號判決亦認定可作為主管機關公告場址之參考依據，系爭場址符合場址公告作業原則高污染潛勢區分布廣、運作行為不可考及經查有棄置廢棄物之要件，新北市政府環境保護局據以公告為控制場址，被告以前開公告為基礎，公告系爭場址為整治場址，均合法有據。
㈤所謂高污染潛勢區，係指污染之發生具有高度可能性之區域，而運作中工廠及廢棄工廠本屬具有高污染潛勢之場址，歷來為各級主管機關查證之重點。系爭場址之鍋爐區、熔煉廠、油槽、變電所、硫酸工廠、污泥儲槽、總礦倉區、電解區、爐渣堆置區、硫酸儲槽，核屬高污染潛勢區；由被告所提「污染場址管理之風險分析系統研析及環境風險評估方法整合計畫」，可明顯看出系爭場址之高污染潛勢區遍及廠區各處，位置相當零散，分布範圍甚廣，並均驗有土壤污染物濃度超過土污標準之情事，符合場址公告作業原則第3 條第2項第3款「高污染潛勢區分布廣」，而得公告全場區為控制場址之情形。
㈥土壤污染由於土壤不具流動性，其污染物質及位置等足以確認污染來源之資訊均相當明確，「污染來源明確」係針對地下水污染所為之規定。又土壤污染場址查證之重點在於土壤中污染物之含量是否超過土污標準，原告自行委託第三人採樣送驗，並未說明其採樣之標的及方法是否符合土污法及相關子法之規定並提出相關資料佐證，其檢驗結果是否正確已屬有疑，且原告以「溶出試驗」（TCLP）進行試驗，然該方式係判斷有害廢棄物及一般廢棄物之方法，此數值無法作為判定土壤污染是否超出管制標準。此外，系爭場址之土壤污染是否為堆置爐渣所致，此為污染行為人或污染方法認定之問題，並非土壤污染與污染物質間之因果關係，亦與土壤中檢驗出之污染物質與系爭場址被公告為污染場址之結果無關。另土壤污染場址可能對於附近之地表水體造成污染，亦可能因污染物性質、污染歷程或場址地形地貌地質等因素，未對於地表水體造成污染，惟此並無法否認土壤業已遭受污染情事。系爭場址為土壤污染場址，地下水是否受有污染與土壤污染之判斷無涉，縱使系爭場址之地下水並無污染，亦無法作為系爭場址之土壤未受污染之證據。
㈦系爭場址並非位於礦區，關於台金公司之煉銅廠，在系爭場址所在地區域上有相毗鄰之禮樂廠及濂洞廠兩座，原告就濂洞廠之污染，前亦曾抗辯係因自然背景所致，惟經本院101 年度訴字第1014號判決予以駁斥，並經最高行政法院102 年度判字第380 號判決予以維持。土壤背景值係指土壤在自然、未受污染之條件下，土壤中重金屬含量之上限值。禮樂廠製程係以進口銅精砂原料煉製高級電解銅，由被告101 年9 月18日至19日土壤採樣結果與採樣位置圖顯示，土壤採樣點EPB-S02 與EPB-S07 銅濃度明顯超過經濟部81年探勘計畫地質調查結果，製程範圍（電解區、熔煉場、硫酸工廠、油槽、鍋爐等）重金屬污染濃度亦明顯偏高，而非製程區之土壤採樣點EPB-S14 ，污染物濃度則未達管制標準，廠區內外背景點均未超過土污標準，且該探勘計畫調查結果作成時，土污法及相關子法均尚未訂定，其採樣設備、採樣人員資格、檢驗方式等，均非屬合於土污法及相關子法規定之適當方式，顯然欠缺代表性，不足成為本件場址背景值之參考依據。新北市環保局於102
年11月15日委託恆逸工程股份有限公司（下稱恆逸公司），就系爭場址土壤背景值詳為調查，明白指出系爭場址內及附近區域土壤重金屬濃度背景值皆低於土壤污染監測標準及管制標準，原禮樂廠內土壤重金屬濃度超過管制標準，應受到該廠之運作行為有密切關係，是系爭場址內及附近區域之重金屬濃度背景值皆低於土污標準，並無背景值超標之情事，系爭場址之土壤重金屬含量超過土污標準，顯係污染所致。
㈧是被告聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有原告與台金公司委辦協議書、禮樂廠買賣契約、新北市環保局101 年10月12日查證報告書、102年9月11日北環水字第10225689652號函、102年9 月11日北環水字第102256865 號公告、102年9月13日北環水字第1022660805號函、102 年12月原禮樂廠土壤背景值調查成果報告書、桃園縣「全峰工業股份有限公司」及新北市「原禮樂煉銅廠」等3 處土壤及地下水污染控制場址初步評估審查會102年10月1日會議記錄、訴願決定及原處分等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告以原處分公告系爭場址為土壤污染整治場址，於法是否有據。
六、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠按土污法第2條第15款、第18款規定：「本法用詞，定義
如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。……十八、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。」第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第12條第1 項、第2項、第3項前段規定：「（第1 項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或
地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）（第3 項）直轄市、縣（市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址）；……」第16條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」第53條規定：「第7 條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第1 項至第3項、第5項、第7項至第9項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」次按公司法第75條規定：「因合併而消滅之公司，其權利義務，應由合併後存續或另立之公司承受。」依上開土污法第2 條第15款除直接列舉「洩漏」、「棄置」、「排放」、「灌注」等直接從事之行為型態外；尚就「仲介」上開行為者，及消極容任污染發生或積極提供場所予直接從事污染者，認係「污染行為人」，並以依法令有清理污染物之義務者，有未履行其作為義務時，亦為「污染行為人」作為概括規定。而所以認「未依法令規定清理污染物」為污染行為人，乃係因法令賦與清理污染物之作為義務者，違背其作為義務，致污染發生，遂以之為污染行為人，給予「行為責任」之評價。又第3 目所謂「容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物」，係指容許「第三人」洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物而言；而有意的使污染物洩漏者，為第1 目之污染行為人；至依法令有清理義務者，單純違背清理之作為義務，發生污染者，則屬第4 目之污染行為人（最高行政法院102年度判字第380號、105 年度判字第90號〈即控制場址訴訟上訴審〉判決意旨參照）。繼按土污法施行細則第10條規定：「（第1 項）各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。（第2項）前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。（第3
項）第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。（第4 項）第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」又按經濟部組織法第31條規定：「（第1 項）經濟部為開發重要資源，促進經濟建設，得報請行政院核准創設或投資生產事業。（第2 項）前項生產事業為國營者，由經濟部設機構管理之。」依此規定，經濟部設國營會管理其所屬國營事業。有關原告重大工程及工安、環保、睦鄰等事項之協調、督導與改善，為國營會第二組之職掌。是本件因污染所生環保爭議之協調、督導，應為國營會職掌之業務。原告為國營事業，對於國營會就環保事項經協調所為之命令，即有遵守之義務。再按「中華民國89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條規定：『第7 條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。』其中有關『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。」司法院釋字第714 號解釋意旨參照。其解釋理由略以：「……查土污法之制定，係為整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康（土污法第1 條參照）。系爭規定為妥善有效處理前述土壤或地下水污染問題，使土污法施行前發生而施行後仍繼續存在之污染問題可併予解決，俾能全面進行整治工作，避免污染繼續擴大，目的洵屬正當，且所採手段亦有助於上開目的之達成。對施行前之污染行為人若不命其就現存污染狀況負整治責任，該污染狀況之危害，勢必由其他人或國家負擔，有違社會正義，並衝擊國家財政。是系爭規定明定施行前之污染行為人負整治責任，始足以妥善有效處理土壤及地下水污染問題，而又無其他侵害較小之手段可產生相同效果，自應認系爭規定係達成前述立法目的之必要手段。土污法施行前發生之污染狀況於土污法施行後仍繼續存在者，將對國民健康及環境造成危害，須予以整治，方能妥善有效解決污染問題，以維公共利益。況施行前之污染行為人之污染行為原屬非法，在法律上本應負一定除去污染狀況之責任，系爭規定課予相關整治責任，而對其財產權等所為之限制，與所保護之公共利益間，並非顯失均衡。綜上，系爭規定尚未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法保障人民工作權、財產權及其內涵之營業自由之意旨均無違背。」
㈡經查，原告所有坐落45筆土地上之系爭場址，原係台金公司所有，原告於73年3 月21日奉經濟部命令受任代管台金公司之營運管理，嗣於78年1 月14日與台金公司簽訂買賣契約繼而取得45筆土地之所有權。台糖公司於80年3 月31日經行政院核定合併台金公司，台糖公司為存續公司，概括承受台金公司之權利義務。嗣系爭場址經新北市環保局調查檢測發現，土壤中重金屬最高濃度分別為砷2,150mg/kg、鎘273mg/kg、銅151,000mg/kg、汞181mg/kg及鋅3,720mg/kg，已超過土污標準，以原告及訴外人台糖公司為污染行為人，於102年9月11日以控制場址處分公告為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區，並依土污法第12條第3 項規定進行初步評估，以該場址污染影響潛勢評估總分TOL值為3,060.1分，已達1,200 分以上，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，爰以102年9月13日北環水字第1022660805號函附禮樂廠土壤污染控制場址初步評估表送被告。經被告以102年10月14日環署土字第1020088427A號函請原告陳述意見後，以禮樂廠場址符合初評辦法第8條第1項第1款規定，依土污法第12條第3項規定，於102年11月7日以原處分公告為土壤污染整治場址，揆諸前揭規定，即難謂有何違誤。
㈢原告雖先以：其並非土污法第2 條第15款之污染行為人等情為主張，茲以：
⒈經核原告與台金公司間簽署委辦協議書，其中本文、第2 條、第4條、第5條記載：「台灣金屬礦業股份有限公司（以下簡稱委任人）將禮樂煉銅廠煉銅有關業務，全權委託台灣電力股份有限公司（以下簡稱受任人）辦理。委任人與受任人同意雙方之關係為概括委任關係……。」「委任人委託受任人辦理之業務（以下簡稱委辦業務）為禮樂煉銅廠（包含金、銀冶煉，硫酸製造等）有關生產、採購、銷售、倉儲、財務等全部營運管理。」「受任人應盡其心力辦理委辦業務……。」「與委辦業務有關之債權債務由受任人代委任人處理，……」等協議內容（原處分卷第1至4頁），可知原告就台金公司禮樂廠之所有營運管理行為受概括委任，即應盡力代台金公司處理與煉銅業務相關之債權債務。對此，最高行政法院102年度判字第380號判決意旨亦確認：「查上訴人與台金公司73年間簽訂之系爭委辦協議書，由台金公司將其所屬之禮樂煉銅廠有關煉銅業務全權委託上訴人代為辦理，系爭廢煙道亦載入委辦協議書後附之『委辦煉銅有關業務移交清冊』，其後台金公司於78年1 月14日將原委託上訴人代管之禮樂煉銅廠之土地、廠房、倉儲、設備及製品等全部財產讓售與上訴人……，此等事實，為兩造所不爭，且經原審所認定。依此，上訴人依系爭委辦協議書取得上開禮樂煉銅廠之土地、廠房、倉儲、設備時之管理權，明知其管領之設施已在持續洩漏污染物之中，即負有防止其擴散及清理之義務。」（控制場址訴訟上訴審判決亦同此旨）。
2.次依前揭經濟部組織法第31條之規定，經濟部設國營會管理其所屬國營事業。有關原告重大工程及工安、環保、睦鄰等事項之協調、督導與改善，為國營會第二組之職掌。是本件因污染所生環保爭議之協調、督導，應為國營會職掌之業務。原告為國營事業，對於國營會就環保事項經協調所為之命令，即有遵守之義務。國營會81年5 月4 日國經字第8101-1167 （A ）號函命原告就台金公司結束營運後所遺留之廢棄廠房及設備，應儘速處理廢棄廠房及研擬處理污染物等意旨可知（原處分卷第195 至196 頁），依國營會認定，原告就台金公司所遺留之廢棄物，具有清除處理之義務。又上開見解，亦為控制場址上訴審判決意旨所揭明。從而，凡客觀上有洩漏或棄置污染物之行為者，均屬污染行為人，縱有他人同為污染行為人，其等依土污法所應負之義務，並不因之受影響。系爭場址縱另有台糖公司為污染行為人，亦無礙原告亦為污染行為人。從而，原告以其非土污法第2 條第15款所定之污染行為人，且其與台金公司簽訂委辦協議書係約定由原告受任辦理禮樂廠關於生產、採購、銷售、倉儲、財務等營運管理，關於污染清理工作並不在委辦協議之範圍內，並無將台金公司於土污法上之污染行為人責任，移轉或轉嫁予原告承受之意，進而主張其並無義務清除場內污染物或防止其污染周鄰土地等情，與前揭規定與說明不合，並容有忽略其應盡之義務，自難憑採。
3.何況，對照系爭場址72年間、75年間、78年10月31日（以上均係黑白照）、98年12月9 日及101年8月12日（以上均為彩色照）之行政院農業委員會林務局航空測量所航照圖（下稱航照圖，本院卷一第320至329頁），顯示於72年間台金公司營運期間，72年間航照圖紅圈標示部分（本院卷一第321 頁）尚未見有明顯棄置之堆置物（爐渣）存在。嗣於原告接管系爭場址管理營運後，75年間之航照圖紅筆標示部分（本院卷一第323 頁）顯示已有棄置之堆置物（爐渣）堆置在系爭場址上；再比對同場址78年10月31日之航照圖（本院卷一第325 頁），顯示其上有更多棄置之堆置物（爐渣，紅筆標示處為75年間航照圖所示爐渣；另紅筆斜線處為75年後新增之爐渣）；自98年12月9日航照圖（本院卷一第327頁）觀之，紅色箭頭所示部分雖顯示有綠色植物生長覆蓋在該等棄置之堆置物（爐渣）上面，但仍堆置在場並無處理移動情形明顯；迄至101年8月12日航照圖（本院卷一第329
頁）紅色箭頭所示部分顯示該等棄置之堆置物（爐渣）仍留置在原地，並廣被綠色植物覆蓋。據上，自72年間至101年8月12日航照圖比對觀之，系爭場址於原告接手營運管理後，確實有棄置之堆置物存在情形，洵堪認定。原告主張就系爭場址之現況觀之，因原告業已拆除廠房設置保全，並無棄置廠房或未依法令清除汙染物之情事，充其量僅係污染土地關係人，而非污染行為人等語，既與調查之事證有忤，自屬無法憑採。
⒋至於廢清法與本件所涉之土污法規範目的、保護範圍均不相同，是原告雖稱依63年7 月26日通過之廢清法第12條第1項，及74年11月20日通過之同法第13條第1項規定，本件應由產生事業廢棄物之事業機構即台金公司負責清理因煉銅所生之廢棄物，原告並不因此負有防止污染物污染土地之義務等情，均無礙原告依上開土污法相關規定所應負之整治責任，是原告此部分之主張，尚難採信。
㈣原告次以：系爭場址上所留之黑色物質，是否為被告所稱之「爐渣」、「有害事業廢棄物」，尚非無疑等情為主張，即上開於系爭場址所棄置之堆置物是否為污染物。茲以：
⒈本件被告作成原處分公告系爭場址為整治場址，係以新北市環保局前已將系爭場址作成控制場址處分在案為其前提要件，而原告不服控制場址處分，前已提起控制場址訴訟，無論在時序及邏輯上，基於證據共通原則，為求訴訟經濟、避免重複調查之勞力、時間、費用之支出，則控制場址訴訟所進行之證據調查方法，本件自得予以援用，合先敘明。
⒉經查，控制場址訴訟一審曾於103年9月26日親赴系爭場址履勘現場，並隨機在原告棄置之堆置物區採樣，此有勘驗筆錄附卷可稽（控制場址訴訟一審影印卷二第83至88頁）。該等經兩造同意確認無誤之採樣4 袋（爐渣區採樣編號①、②；靶場採樣編號①；硫酸工廠堆置爐石採樣編號①），經送請經濟部水利署國立成功大學水工試驗所（下稱水工所）檢驗結果，其中除爐渣區採樣編號②之樣品過少，不符檢測方法規定未予分析鑑定外（見水工所鑑定結果函文備註欄位4.說明，控制場址訴訟一審影印卷2第236頁），其餘檢測結果，檢測項目「銅、鎘、鉛、鋅、鉻、鎳、砷」等：爐渣區採樣編號①顯示：銅8,720、鎘2.86、鉛294、鋅3,930、鉻161、鎳ND（表示：檢測數據低於方法偵測極限MDL）、砷1,140；靶場採樣編號①顯示：銅5630、鎘< 1.00（0.29）、鉛246 、鋅1,870、鉻109、鎳ND（表示：檢測數據低於方法偵測極限MDL）、砷759；硫酸工廠堆置爐石採樣編號①顯示：銅83,800、鎘ND（表示：檢測數據低於方法偵測極限MDL）、鉛141、鋅201、鉻336、鎳194、砷72.8
（以上單位均為mg/kg ），亦經水工所104年5月27日水工現字第1040082 號函檢附之檢測報告書在卷可查（控制場址訴訟一審影印卷二第233至236頁）。水工所乃被告許可土壤檢測之檢驗機構，符合土污法第10條第1 項：「依本法規定進行土壤……污染檢測資料時，其土壤……檢驗測定，除經中央主管機關核准者外，應委託經中央主管機關許可之檢測機構辦理。」規定之檢驗機構；復經控制場址訴訟一審於103 年12月30日準備程序時，徵詢兩造意見表示沒有意見後（控制場址訴訟一審影印卷二第181 頁），始檢送上開現場採樣送請水工所鑑定。而鑑定機關「樣品採樣報告書」聲明書㈠欄位，亦特別表明：「……依照行政院衛生署及有關機關之標準方法及品保品管等相關規定，秉持公正、誠實進行採樣、檢測。……並接受主管機關依法令所為之行政處分及刑事責任。」（控制場址訴訟一審影印卷二第235 頁）據上，水工所之鑑定檢測報告書自具備證據能力，並具證據價值。而上開控制場址訴訟一審所為現場勘驗及委託鑑定之相關卷證，均經本件對兩造進行提示，並悉由其等表示意見在案（本院卷二第156 頁反面），則原告送請鑑定後於控制場址訴訟一審言詞辯論及本件再行爭執其鑑定檢測方法有違程序誠信，難謂有據。
⒊再者，銅、鎘、鉛、鋅、鉻、鎳、砷之管制標準，分別為400 、20、2,000、2,000、250、200、60（單位均為mg/kg），此有土污標準在卷足憑（原處分卷第226頁）。此與控制場址訴訟一審在系爭場址隨機採樣之原告棄置之堆置物，送請水工所檢測數據，可知其中無論何處之採樣，棄置之堆置物之「銅」仍超過管制標準甚多「400/8,720、5,630、83,800（mg/kg ）」；而爐渣區①之採樣「鋅2,000/3,930（mg/kg）」亦超過管制標準甚多；關於砷部分，無論何處之採樣，棄置之堆置物之「砷」仍超過管制標準，尤其爐渣區①及靶場①之採樣，均超過管制標準甚多「60/1,140、759（mg/kg）」，與被告先前在該棄置之堆置物（爐渣）附近之採樣點「EPB-S08」，其污染物「砷」「60/2,150（mg/kg）」、「銅」「400/6,750（mg/kg）」、「鋅」「2,000/2,150
（mg/kg ）」等之數據相近。控制場址訴訟一審隨機在系爭場址之採樣檢測結果即有上述超過管制標準之污染情形，則控制場址處分說明欄位二記載系爭場址土壤中「砷、鎘、銅、汞、鋅」最高濃度分別為「2,150、273、151,000、3,720 mg/kg（砷、鎘、銅、汞、鋅之土壤管制標準分別為：60、20、400、20、2,000mg/kg ）已超過土壤污染管制標準」，即非無據。上開棄置之堆置物既係原告接手管理營運後所產生之「棄置污染物」，並因之導致土壤污染情事，故而原告為土污法第2 條第15款規定之污染行為人已明。
㈤原告雖繼以：系爭場址坐落45筆土地上，惟被告僅檢測14個點，竟公告45筆土地為整治場址，違反場址公告作業原則之原則性規定等語。茲以：
1.按「……三、各類型污染場址之公告列管範圍評估作業流程……㈡土壤污染場址……3.工廠類型：包含廢棄工廠及運作中工廠。原則依達管制標準之土壤採樣點所在地號公告為場址，惟如個案場址單筆地號面積甚大，仍得視採樣點分布及現場實際情況，以公告廠（場）區部分地號方式管制。當高污染潛勢區（如儲槽區、製程區、廢水處理區、廢棄物儲存區等）分布廣；運作行為不可考；或經評估廠區內存在掩埋或棄置情形，得公告全廠區範圍所有地號（如圖二）」為被告100年2月23日訂定之場址公告作業原則所規定。而「按場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則，係土壤及地下水污染整治法之中央主管機關行政院環境保護署鑑於土壤、地下水污染場址類型樣態多樣化，為使各級環保機關依土壤及地下水污染整治法第12條及該法施行細則第10條第4
項規定公告控制、整治場址及列明污染範圍，並依該法第16條規定劃定公告土壤、地下水污染管制區時有一致性之原則可供依循，爰訂定該作業原則。」（場址公告作業原則總說明參照），核與土污法規定之立法意旨無違，各級環保機關於處理相關案件時，自得適用之（最高行政法院102年度判字第707號判決意旨參照）。
⒉經查，系爭場址之高污染潛勢區包含硫酸儲槽、電解區、熔煉場、泊槽、硫酸工廠、變電所、總礦倉區及污泥儲槽等，分佈範圍甚廣，已經被告檢驗發現有土壤污染物濃度超過土污管制標準之情事，有新北市環保局102
年12月「原禮樂煉銅廠土地背景值調查成果報告書（定稿）」附卷可稽（原處分卷第202至217頁），已符合場址公告作業原則第3 條第2項第3款「高污染潛勢區分布廣」，而得公告全廠區為控制場址及整治場址之情形。再依上開72年間航照圖（本院卷一第321頁）及被告102年12月「原禮樂煉銅廠土地背景值調查成果報告書（定稿）」第11頁記載所示「位於原規劃採樣點位『禮樂S04 』因現場地表上顯明可見當時煉銅製程所產生之爐渣……」（原處分卷第213 頁），可證系爭場址地表上顯然已經可見煉銅製程所產生之爐渣，而有非法棄置情事，復經控制場址訴訟一審於103年9月26日到系爭場址現場勘驗時，在爐渣區採樣①、②及靶場採樣①發現棄置之堆置物之爐渣，如103年9月26日勘驗照片編號1-21所示，自符合場址公告作業原則第3 條第2項第3款「經評估廠區內存在掩埋或棄置情形」，被告因而依土污法第12條第3 項及場址公告作業原則，公告系爭場址為整治場址，揆諸上開規定自無不合。更有甚者，上開場址公告作業原則相關規定之合法性，亦經控制場址訴訟上訴審確定判決所肯認在案，則原告主張本件根本不符合場址公告作業原則之例外規定，容有忽略上述事證情形，難謂可採。至原告另稱系爭場址不符被告91年8月9日函等情，惟就整治場址公告部分，環保署已於100年2月23日訂定場址公告作業原則供參考，依後法優先於前法之原則，則有關場址公告之規範，自應以被告經參酌土污法實施多年後綜合考量各場址實際狀況所訂定之公告作業原則為據，附此敘明。
⒊原告雖復稱EPB-S08 （即爐渣堆置區）之鑑定檢測結果，與新北市環保局檢驗結果相差甚大，無法證明系爭場址符合場址公告作業原則第3 條等情。惟查，控制場址訴訟一審在爐渣區隨機採樣①送鑑定檢測標的，並非重複以被告採樣之「EPB-S08 」點為基準，自未能以採樣點之污染物濃度有異，即遽以相提並論，認為系爭場址之公告有誤；何況，控制場址訴訟一審在爐渣區隨機採樣經水工所檢測結果重金屬銅高達「8,720mg/kg」，比新北市環保局原採樣EPB-S08點之檢測數據「6,750mg/kg」（管制標準400mg/kg）還高出許多；砷亦高達「1,140mg/kg」，固較被告原採樣EPB-S08點之檢測數據「2,150 mg/kg」為低，仍比管制標準60mg/kg高出甚多，足可證明隨機採樣之原告棄置堆置物（爐渣），仍存在高濃度之重金屬污染。故而，被告依據場址公告作業原則，公告系爭場址全廠區之45筆土地為整治場址，即無違誤。
㈥原告雖續以：被告未就土污法第12條第3 項所定「有嚴重危害國民健康及生活環境之虞」之構成要件為何調查認定，且依經濟部81年探勘計畫及工研院93年檢測報告，系爭場址之自然環境本具礦產探勘價值，相關金屬物質自較一般土壤為高，被告逕稱系爭場址背景值無污染，初評辦法所定以1,200 分為公告整治場址之標準不知依據為何，被告並以不當採樣以初評辦法計算系爭場址污染影響潛勢評估總分TOL值為3,060.1分，均有違誤等情為主張，茲以：⒈系爭場址經新北市環保局調查檢測結果，發現土壤中砷、銅、汞及鋅等重金屬最高濃度均已達土污標準，除於102年9月11日以控制場址處分公告為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區，並依土污法第12條第3 項規定進行初步評估，以系爭場址污染影響潛勢評估總分TOL
值已達1,200 分以上，自已發生嚴重危害國民健康及生活環境之虞，以102年9月13日北環水字第1022660805號函送被告，被告請原告陳述意見後，以系爭場址符合初評辦法第8條第1項第1款規定，依土污法第12條第3項規定，於102年11月7日以原處分公告為土壤污染整治場址，均已就土污法第12條第3 項所定「有嚴重危害國民健康及生活環境之虞」之構成要件事實進行詳細調查後所為之事實認定，並無原告主張疏未調查之情事。至於被告依土污法第12條第11項規定授權訂定初評辦法，以綜合考量土壤污染途徑影響潛勢評分及地下水污染途徑影響潛勢評分之方式，計算場址污染影響潛勢評估總分（TOL ），作為評估污染場址之污染危害嚴重程度，並以TOL達1,200分作為應予公告整治場址之門檻，符合法規授權目的及內容，並充分考量污染物濃度、影響、危害程度以及可接受風險程度等，且因污染狀態持續至今，被告適用102年4月24日發布之新初評辦法，核屬不真正溯及，亦無原告所稱違反法律不溯及既往原則之情形。⒉系爭場址並非位於礦區，關於台金公司之煉銅廠，在系爭場址所在地區域上有相毗鄰之禮樂廠及濂洞廠兩座，原告就濂洞廠之污染，前亦曾抗辯係因自然背景所致，惟經本院101 年度訴字第1014號判決予以駁斥，並經最高行政法院102年度判字第380號判決予以維持。至於土壤背景值，係指土壤在自然、未受污染之條件下，土壤中重金屬含量之上限值。禮樂廠製程係以進口銅精砂原料煉製高級電解銅，由被告101年9月18日至19日土壤採樣結果與採樣位置圖顯示，土壤採樣點EPB-S02與EPB-S07銅濃度明顯超過經濟部81年探勘計畫地質調查結果，製程範圍（電解區、熔煉場、硫酸工廠、油槽、鍋爐等）重金屬污染濃度亦明顯偏高，而非製程區之土壤採樣點EPB-S14 ，污染物濃度則未達管制標準，廠區內外背景點均未超過土污標準，且該探勘計畫調查結果作成時，土污法及相關子法均尚未訂定，其採樣設備、採樣人員資格、檢驗方式等，均非屬合於土污法及相關子法規定之適當方式，顯然欠缺代表性，不足成為本件場址背景值之參考依據。新北市環保局於102 年11月15日委託恆逸公司就系爭場址土壤背景值詳為調查，明白指出系爭場址內及附近區域土壤重金屬濃度背景值皆低於土壤污染監測標準及管制標準，原禮樂廠內土壤重金屬濃度超過管制標準，應受到該廠之運作行為有密切關係，是系爭場址內及附近區域之重金屬濃度背景值皆低於土污標準，並無背景值超標之情事，此有新北市環保局102
年12月「原禮樂煉銅廠土地背景值調查成果報告書（定稿）」附卷可稽（原處分卷第215至216頁），系爭場址之土壤重金屬含量超過土污標準，顯係污染所致，並無原告所稱被告就系爭場址所取背景值不當之情形。
⒊至於原告所提經濟部81年探勘計畫及工研院93年檢測報告，執為系爭場址經具體科學性數據研判非因外來污染而達本標準所列污染物項目之管制值之證明，主張系爭場址位處礦區，其環境背景土壤之重金屬含量超過土污標準為自然現象，依土污標準第2 條規定，自應不適用該標準等語。惟依土污標準第2 條規定：「本標準所列土壤中物質濃度，受區域土壤地質條件及環境背景因素影響，經具體科學性數據研判非因外來污染而達本標準所列污染物項目之管制值，得經中央主管機關同意後，不適用本標準。」可知，土壤中物質濃度如能證明係非因外來污染所致超標者，應向中央主管機關申請經其同意，始生不應適用土污標準問題，惟系爭場址並無經中央主管機關同意不適用土污標準之情事，原告主張系爭場址不適用土污標準，於法未合，難謂有據。另外，原告所舉經濟部81年探勘計畫及工研院93年檢測報告，另參諸金瓜石礦區分佈圖（本院卷一第190 頁），可知禮樂廠係位於金瓜石礦區東北側，而比對金瓜石地區金礦探勘評估第二年工作計畫書第3 頁圖示（本院卷一第90頁），可知該圖中標示虛線方塊處即為研究採樣地區，並未涵蓋系爭場址（該圖右上方處），足認該評估計畫尚非針對系爭場址棄置之堆置物等為採樣研判，則其報告所稱科學數據即非針對本件具體個案所為，客觀上自不具證明系爭場址非因外來污染，而未能資為有利於原告主張事實之認定。
㈦原告雖復以：依工研院93年檢測報告，系爭場址地下水經證實並無污染，足證系爭廠址內土壤自然地質中存在重金屬礦物，此有違土污法施行細則第8 條關於土污法第12條第2 項「地下水污染來源明確」之要件；又被告及新北市環保局未依土污法第7 條第5項至第7項、第12條及第13條規定，於發現土壤或地下水受污染，仍得採取期間最長可達1年6個月之應變必要措施，即逕公告系爭場址為整治場址及控制場址，亦有不當；另系爭場址距民宅甚遠，平日亦有管制隔離他人進入，若進行整治將耗費大量勞力、時間、費用，且成效未明，進行整治施工中恐引發影響地質結構變化，進而影響鄰近濱海公路行車安全之情事發生，是原處分違法不當之處甚明等情為主張。茲以：
⒈由於土壤不具流動性，其污染物質及位置等足以確認污染來源之資訊均相當明確。至於地下水則具流動性，與土壤特性有所不同，此可由土污法第1 條「為預防及整治『土壤』及『地下水』污染，確保『土地』及『地下水』資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」之立法意旨，及同法第2 條第1款、第2款「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。二、地下水：指流動或停滯於地面以下之水。」將土壤、地下水分別定義，可知土壤及地下水為土污法所保護各自獨立之兩個客體，不能混為一談；故土污法第12條第2 項及土污法施行細則第8條關於土污法第12條第2項關於「地下水污染來源明確」之要件，既已明確指明僅地下水方有適用，自與本件公告為土壤污染整治場址無涉；且縱令原告主張系爭場址之地下水未受污染尚非虛妄，亦無從遽以推論土壤未受污染。
⒉土污法第7 條第5項至第7項係針對污染情節較輕微之場址，可於短期內採取措施且可預期污染濃度能於短期內降至低於管制標準者，主管機關為防止污染擴大，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人採取應變必要措施，倘污染已達嚴重情況，主管機關即應依土污法第12條第2 項規定公告為控制場址，是土污法第7條第5項規定之緊急應變必要措施為例外性質之緊急性措施，且是否命相對人採取應變必要措施係控制場址公告前主管機關之裁量權限，並非公告控制場址之要件或程序，此可由法條文字係使用「得」而非「應」字得知。而系爭場址之土壤污染物濃度超過土污標準，且遠逾標準數倍甚至百倍以上，屬污染極為嚴重之場址，須依法公告為控制場址後，完成調查工作及擬定污染控制計晝並據以執行，始足以改善場址污染並維護國民健康及生活環境。故新北市環保局依土污法第12條第2 項規定公告系爭場址為控制場址，被告復依土污法第12條第3 項規定公告系爭場址為整治場址，自屬適法有據，而無原告所稱違反土污法第7 條第5項至第7項之規定可言。至於土污法第13條第1 項前段已開章明義以「控制場址『未經公告為整治場址者』」為其適用前提，本件既經公告為整治場址，根本無上開規定之適用，原告將之混為一談，洵非可採。
⒊再者，依前揭司法院釋字第714 號解釋意旨，已闡釋89年2月2日制定公布之土污法第48條規定於施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人，適用同法第7 條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背甚明。是原告僅泛稱系爭場址距民宅甚遠，平日亦有管制隔離他人進入，若進行整治將耗費大量勞力、時間、費用，且成效未明，進行整治施工中恐引發影響地質結構變化，進而影響鄰近濱海公路行車安全之情事發生，除未提出何具體證據以資審酌或為其主觀臆測外，且參諸前述土污法第1 條揭櫫「為預防及整治土壤及地下水污染」、「確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康」之立法意旨，原告此部分之主張，悉無從卸免依土污法等相關規定就系爭場址應負整治之責任。
七、綜上所述，被告認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105　 年　　3　　 月　　24　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　胡　方　新
法 官　李　君　豪
法 官　鍾　啟　煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　 年　　3　　 月　　24　　日書記官　吳　芳　靜