臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴更一字第53號

• 裁判案由: 有關交通事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 07 月 07 日
• 法官: 王碧芳、陳秀媖、程怡怡
• 法定代理人: 江文弼、王聲威
• 當事人: 永弼儀貿易有限公司、新北市政府交通局

臺北高等行政法院判決
104年度訴更一字第53號105年6月16日辯論終結原 告　永弼儀貿易有限公司
代　表　人　江文弼（董事）
訴訟代理人　林禮模　律師
被 告　新北市政府交通局
代　表　人　王聲威（局長）
訴訟代理人　賴司烜
李承志　律師
黃文承　律師
上列當事人間有關交通事務事件，原告不服新北市政府中華民國103 年7 月2 日北府訴決字第1030612137號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院104 年度判字第179 號判決發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告所有門牌號碼新北市○○區○○路0 段000 巷0 號建物坐落同市○○區○○段000 號土地（下稱系爭土地）上，前經被告於民國（下同）100 年5 月30日在前揭建物前之系爭土地上劃設禁止臨時停車標線（下稱系爭標線）。嗣原告委請林禮模律師事務所於103 年1 月7 日具函請求被告將系爭標線除去，經被告103 年2 月20日北交工字第1030214403號函（下稱系爭函）復以，新北市中和區中山路2 段365 巷2 弄（下稱系爭巷道）業經認定為既成巷道，系爭標線皆繪於柏油上，所繪標線應無不當等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟，經本院103 年度訴字第1295號判決駁回，原告提起上訴，最高行政法院以104 年度判字第179 號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告主張略以：
㈠系爭土地為原告所有，且部分經退縮之法定空地係相鄰接系爭巷弄之既成道路，被告在經原告異議後仍執意於非屬既成道路範圍之退縮法定空地上劃設系爭標線，顯然侵犯原告之土地所有權能，且其不法不當情況一直持續存在，原告乃依據民法第767 條所有權人得排除他人干涉之規定以及不當結果除去請求權，向被告請求將系爭標線除去，以排除侵害。詎被告以系爭函否准原告所請，原告自得訴請被告作成准予除去標線之行政處分，以維護民法保障所有權能之意旨，並因系爭函復內容等同否准原告之請求，依最高行政法院102 年度裁字第1632號裁定、102 年度判字第1591號判決意旨，系爭函應屬行政處分，自得作為行政爭訟客體。又原告於前審所提備位訴訟即確認行政處分無效部分，因已無訴訟必要，予以捨棄，故本件原告僅提起課予義務訴訟。
㈡系爭標線位於退縮建築空地內：
⒈原告所有系爭土地原屬空地，93年間闢建為停車場使用，嗣97年向改制前之臺北縣政府工務局（現為新北市政府工務局，下稱工務局）申請97中建字第064 號建築執照，供建築基地使用，並有部分基地面積供做新北市中和區中山路2 段365 巷2 弄1 、3 、5 、7 號建物前之既成巷道使用。而依該建築執照之建築線指示，上開既成巷道本為建築基地內之通路，並無認定或指示建築線，僅註記自現有路中心線退縮4 公尺建築，故自現有既成巷道退縮4 公尺建築的土地部分，仍屬原告所有，原告仍得自由管理使用，非屬最高行政法院105 年判字第13號判決所稱之實際上已做為巷道供公眾人車雙向通行使用之情事。
⒉工務局100 年2 月23日北工養一字第1000062273號函固以建物於77年1 月15日建築完成，並據研判系爭巷道供通行迄今已達20年以上，另改制前臺北縣中和市公所（現為新北市中和區公所，下稱中和區公所）99年12月13日北縣中工字第0990069394號函亦以75年至97年間之航照圖及門牌設立資料為依據，認定系爭巷道確實已有達20年以上供公眾通行之事實，是上開認定既成道路之範圍，應係指自77年1 月15日中和區中山路2 段365 巷2
弄1 、3 、5 、7 號建物建築完成當時所通行迄今已逾20年以上之既有巷道而言。惟原告於97年間申請97中建字第064 號建築執照興建廠房時，尚有因上開建照所退縮4 公尺之基地土地留為空地，此項因退縮所生之空地，顯然非屬前述自77年1 月15日建築完成時已供通行之巷道，更非屬供公眾通行已達20年以上具有公用地役關係之既成道路。目前該退縮空地所有權人仍為原告，地目仍屬建地，非屬道路用地，更未經政府依法徵收，被告自不應擅自於私人土地且非屬既成道路範圍之空地上濫用權利而擅自劃設系爭標線。
⒊又最高行政法院發回意旨中，載明「顯見原告主張其依97中建字第067 號建築執照在系爭土地上建築廠房時有自現有路中心退縮建築之情非虛」，可知最高行政法院認為本件確實存有「法定退縮空地」之情形，且就工務局100 年1 月14日會議所認定之既成道路之範圍提出質疑。倘系爭標線確實是位在退縮建築空地範圍內，依照道路交通標誌標線號誌設置規則第169 條、道路交通管理處罰條例第3 條第1 項第1 款之規定，即不能在私人土地上劃設系爭標線，原告自得請求被告除去系爭標線，以符法制。
㈢系爭函違反合義務性裁量、濫用決策裁量等違法情事，原告自得請求被告作成准予除去系爭標線之行政處分：
原告前已就系爭函有認定事實錯誤之情形再三說明，亦即被告誤將因建築法規退縮之空地認定為屬道路交通管理處罰條例第3 條第1 款規定之「道路」，有適用法規錯誤及適用不當之違法；並舉出新北市泰山區市民張勝閎在退縮空地扭傷，工務局以退縮空地屬私權範圍，並非道路，而無法請求國家賠償之例，以為佐證；又再三陳明道路交通標誌標線號誌設置規則、道路交通管理處罰條例所稱之道路，是指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方而言，不包括私人土地或因建築法規所退縮之空地。系爭函文雖稱系爭標線係繪設於「柏油」之上並無不當云云，惟此之「柏油」係原告以私人費用雇工舖設，並非由區公所或以政府機關經費於公用道路上所舖設，實不能以系爭標線劃設於「柏油」路上，遽認系爭標線劃設並無不當。
㈣道路交通管理處罰條例第56條、道路交通安全規則第111
條及民眾陳情並非劃設紅線之法律依據：
繪設系爭標線係對人民為規制行為，其地點如係法定空地或人民私有土地，而非道路，即屬侵犯並限制人民對於土地所有權圓滿行使之狀態，必須法有明文始得為之。而道路交通管理處罰條例第56條規定係被告在妨礙人、車通行處所停車之裁罰依據，道路交通安全規則第111 條則係規範汽車駕駛人不得臨時停車之處所，均非被告得在私人土地上劃設禁止臨時停車紅線之依據。被告以民眾陳情做為劃設紅線之依據，明顯違反法律保留及依法行政原則。為此提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對於原告103 年1 月7 日之申請，就其所有系爭土地即系爭建物前土地上所劃設禁止臨時停車標線，應作成准予除去標線之行政處分。
三、被告答辯略以：
㈠本件原告一再主張其提起課予義務訴訟之請求權基礎為民法第765 條土地所有權人之權能規定，然該規定並非公法上請求權，無從請求行政機關作成行政處分，依最高行政法院96年度判字第1735號判決意旨，原告並無提起課予義務訴訟之公法上請求權，其請求難認為適法。
㈡私設道路實際供公眾通行，經依臺灣省建築管理規則第4
條第2 項規定認定具公用地役關係，得為既成道路。又現有巷道寬度不足4 公尺者，如經主管建築機關認定鄰地有面臨該現有巷道申請建築之需要，該基地臨接現有巷道部分應比照前條規定退讓，其自地界線起算之全部私有現有巷道上及退讓部分土地均得計入空地，為臺北市面臨現有巷道申請建築原則第7 點之規定。故現有巷道亦可記入建築基地之法定空地內（即將現有巷道納入建築基地範圍內，保留該道路）。換言之，計入法定空地之建築基地內通路，其若具有供公眾通行之情形，則應同時具有公用地役關係，最高行政法院105 年度判字第13號判決亦同此旨。㈢系爭巷道為既成道路，並非如原告所稱系爭建物前方自道路中心線退縮4 米均為97年興建時事後留設：
系爭土地全部均為96定-中-686 號建築線指示圖之建築基地範圍內，系爭巷道於系爭土地範圍內之部分，應均為建築基地內之法定空地，工務局104 年11月6 日新北工建字第1042096255號函亦同其意旨。又於96定- 中-686號建築線指示圖中，載明該巷道尚未通行達20年，惟依臺北縣建築管理規則第14條第1 項第3 款之規定，自道路中心線退縮4 公尺建築。於99定- 中-173號建築線指示圖中，方記載供公眾通行達20年。又96定- 中-686號建築線指示圖中，系爭建物前方有記載PC之長條狀（PC係材質標示，無筋混凝土），前方即為原有之現有巷道，而該PC部分應為停車場出入口之水泥地面構造物，是否可謂無供公眾通行仍有可議之處。再參酌上開建築線指示圖之附記所載「建請依臺北縣建築管理規則第14條第1 項第3 款之規定及本府核發94定- 中-616號建築線案內標註之退縮原則，自現有路中心線退縮4 公尺建築。」顯見停車場出入口之PC部分，本為退縮後之道路，僅係路面以水泥鋪設，而仍屬道路之範圍。是以，系爭巷道之寬度應全屬既成道路之範圍，並非僅有4 米，縱認該PC部分非屬道路，亦仍有近乎8 米之寬度，僅係巷內產生傾斜縮減之狀態，原告之主張實有誤會。
㈣又不論系爭建物前方之巷道土地是否為法定空地，均無礙於系爭土地確為市區道路條例所規範之市區道路，有道路交通管理處罰條例等規定之適用，而得依法劃設紅線：
依96定- 中-686號建築線指示圖之附記所示：「申請基地內通路（中山路2 段365 巷及中山路2 段365 巷2 弄）依本府核發95定- 中-812號案內示：『依中山路二段365 巷2 弄1,3,5,7 號建物謄本記載係於77年1 月15日建築完成，依此研判供通行未達20年……惟為考量通行之事實及需要……建請依臺北縣建築管理規則第14條第1 項第3 款之規定及本府核發94定- 中-616號建築線案內標註之退縮原則，自現有路中心線退縮4 公尺建築，……』」，復依臺北縣建築管理規則第14條規定，實施都市計畫範圍內之建築基地，其正面臨接寬度2 公尺以上之現有巷道者，應以巷道中心線為準，位於工業區者，兩旁均等退讓合計達8
公尺之邊界線為建築線。是以，系爭巷道於原告退縮留設基地內通路時，雖並未於巷道內沿「退縮後之道路境界」指定建築線，惟其於申請建照執照時，實業已同意依照臺北縣建築管理規則第14條之規定，退縮留設道路供不特定之公眾通行，並據以為建築行為者。則原告縱未於系爭建物側指定建築線，然其於申請執照時實已同意依照上開規則第14條指定建築線之規定辦理，自可證明確有供公眾通行之情事，而為道路之性質。況系爭土地乃位於都市計畫區域內，實際做為巷道供公眾人車雙向通行使用，自屬市區道路條例及道路交通管理處罰條例之適用範疇，被告依法劃設紅線自屬有據。
㈤被告劃設系爭標線係基於道路交通安全規則第111 條第1
項第2 款、第112 條第1 項第9 款規定及民眾陳情辦理，符合相關法令：
依道路交通安全規則第111 、112 條規定，於路口處10公尺內及有妨礙人車通行之處所，均需劃設禁止停車之紅線，以維持道路通行及安全。新北市中和區中山路2 段365
巷及系爭巷道間，係一交叉路口，故於路口10公尺內，本應劃設紅線禁止停車（即系爭建物側，自路口往系爭巷弄向內10公尺），且本件劃設系爭標線係肇因於100 年4 月1 日碧河里辦公處之陳情案件，並檢附居民之陳情書面及相關照片，確認於原告側有大貨車停放，造成道路完全無法通行之情事，故為維護居民之通行權利及安全，故劃設紅線禁止停車。又系爭標線係於100 年5 月30日，由被告派員直接前往現場劃設完畢，並無委託廠商施作，無相關驗收資料。為此求為判決：駁回原告之訴。
四、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有原告委由林禮模律師事務所所具103 年1 月7 日函、工務局100 年2
月23日北工養一字第1000062273號函、中和區公所99年12月13日北縣中工字第0990069394號函、工務局核發之97中建字第064 號建造執照、現場照片、系爭函、訴願決定等件在卷可稽，其事實堪予認定。又歸納兩造上開主張及陳述，可知本件之主要爭執在於：原告103 年7 月1 日函請被告將系爭標線除去，是否屬人民依法申請之案件？系爭標線是否位在業經認定為既成巷道之系爭巷道道路上？抑或位在非屬道路之原告退縮建築之空地內？
五、本院之判斷：
㈠按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，為行政訴訟法第5 條第1 、2 項所明定。是人民提起課予義務訴訟，需有依法申請之案件而中央或地方機關對其所為申請予以駁回，或於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依合法訴願程序後，始得為之。而所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言。故課予義務訴訟需人民有請求行政機關作成行政處分之法令上依據，始為相當。
㈡次按道路交通管理處罰條例第3 條規定：「本條例所用名詞釋義如下：一、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。……六、標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。……」第4 條規定：「（第1 項）道路標誌、標線、號誌及其他相關設施之設置與管理，應提供車輛、大眾捷運系統車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅並確保交通安全。……（第3 項）前項道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項之規則，由交通部會同內政部定之。」第5 條第1 款規定：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。」道路交通標誌標線號誌設置規則第2 條規定：「標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全。」第4 條第1 項規定：「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」第5 條規定：「本規則所稱主管機關，指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機關。」第149 條規定：「標線依其型態原則上分類如左：一、線條……㈤紅實線設於路側，用以禁止臨時停車。」另道路交通安全規則第111 條第1 項第2 款規定：「汽車臨時停車時，應依下列規定：……二、交岔路口、公共汽車招呼站10公尺內、消防栓、消防車出入口5 公尺內不得臨時停車。」第112 條規定：「汽車停車時，應依下列規定：……九、顯有妨礙其他人、車通行處所，不得停車。」
㈢查本件訴訟類型為課予義務訴訟，已據原告陳明在卷（本院卷第47頁）。而依原告103 年7 月1 日申請函所載，原告係以被告在其所有系爭建物前劃設之系爭標線，並非位在經認定為既成巷道（系爭巷道）之道路上，而係位在原告退縮建築之空地內，該空地為原告所有，非屬道路，被告劃設系爭標線於其上，侵害原告權益，而請求被告將違法劃設之系爭標線予以除去（原處分卷第24~27 頁）。原告雖未於前揭申請函內表明提出上開申請之請求權依據，然已於訴訟中陳明其申請之法令依據為民法第767 條及不當結果除去請求權（本院卷第198 頁）。惟原告所述上開規定或請求權，並未賦予人民有請求行政機關為行政處分（亦即作成除去違法處分之行政處分）之公法上權利，原告亦自陳本件非屬行政程序法第128 條之申請，則依前開規定與說明，本件應非屬行政訴訟法第5 條所謂「依法申請之案件」，已難認原告得提起課予義務訴訟。再就實體而論，系爭巷道寬約8 米，與365 巷相連，該巷弄底並無通路（相關圖示見本院卷第155 頁），乃兩造不爭之事實，並經被告現場測量無誤（本院卷第84～87頁）。依卷附最高行政法院102 年度裁字第111 號裁定意旨（本院卷第41～44頁），可知系爭巷道業經新北市政府工務局以100
年2 月23日北工養一字第1000062273號函認定為既成道路，成立公用地役關係，訴外人龍吉堂紙品有限公司就該函所為之認定雖有不服而提起行政訴訟，然經本院100 年度訴字第1585號判決、最高行政法院102 年度裁字第111 號裁定分別駁回其訴及上訴而確定在案；並參以新北市政府養護工程處104 年8 月24日新北養一字第1043115285號函載以：「本市中和區中山路2 段365 巷口至同路段365 巷2 弄底柏油路面及兩側排水溝係屬既成道路範圍」（本院卷第62頁），是系爭巷道係供不特定公眾通行之道路，應屬至明。至於系爭巷道土地屬性是否為建築法定空地乙節，固經新北市政府工務局104 年11月6 日新北工建字第1042096255號函復以：「……中和區健康段787 地號土地，原已領得（98中使字第0633號使用執照）97中建字第064
號建造執照在案，（中山路2 段365 巷2 弄位置）與卷內原核准配置圖核對結果，屬該照申請範圍之建築基地範圍，且計入該照建築基地面積」（本院卷第90頁），惟其既經做為巷道並實際供公眾通行使用，即屬道路交通管理處罰條例第3 條第1 款規定之道路範圍，自有道路交通管理處罰條例、道路交通安全規則規定之適用。原告雖稱經認定為既成道路者，其範圍係自道路中心線至中山路2 段365 巷2 弄1 、3 、5 、7 號建物間之4 米巷道部分（相關圖示見本院前審卷第117 頁），系爭巷道另一半即自道路中心線至原告所有系爭建物前之4 米部分，則係其退縮建築之空地，此部分未經認定為既有巷道云云，然此顯與前開確定判決之認定及新北市政府養護工程處函復情形不符，且系爭巷道經新北市政府工務局以上述100 年2 月23日函認定為既成道路時，原告所有系爭建物業已建造完成並領有98中使字第0633號使用執照，系爭巷道即為現況之情形，自無可能將之割裂而僅認定其中4 米寬部分為既成巷道，原告上開所述顯非可採。另本件係因中山路365 巷與系爭巷道間為一交叉路口，於路口10公尺內，本即禁止臨時停車，並因民眾檢舉原告所有系爭建物該側常有大貨車停放，致道路無法通行，為維護居民通行權利及安全，乃依據道路交通安全規則第111 條第1 項第2 款、第112 條第1 項第9 款規定劃設系爭標線，上情已據被告辯明在卷，經核與相關規定並無違誤，亦無原告所指違反合義務性裁量、濫用決策裁量、違反法律保留及依法行政原則等違法情事。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105 　年　　7 　　月　　7 　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　王碧芳
法 官　陳秀媖
法 官　程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105 　年　　7 　　月　　18　　日書記官 張正清