臺北高等行政法院判決

104年12月30日辯論終結

原告

第一商業銀行股份有限公司

代表人

蔡慶年（董事長）

訴訟代理人

蔡進良 律師

訴訟代理人

董彥苹 律師

被告

內政部

代表人

陳威仁（部長）住同上

訴訟代理人

張倩維

訴訟代理人

曾芸玲

被告

行政院

代表人

毛治國（院長）住同上

訴訟代理人

張倩維

訴訟代理人

曾芸玲

訴訟代理人

鄭倩如

參加人

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）住同上

訴訟代理人

葉香君

　李雅雪

上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、原告以內政部為被告提起本件訴訟部分：按當事人之適格，為法院應依職權調查之事項。( 最高法院32年上字第160 號判例要旨參照) 所謂當事人適格係指具備當事人能力者，在具體訴訟為原告或被告之資格。行政法院對於當事人不適格之訴訟，無須就該訴訟有無理由為判斷，逕以當事人不適格欠缺權利保護要件，認其訴為顯無理由，判決駁回原告之訴。次按「徵收土地為左列各款情形之一者，由行政院核准之：一、需用土地人為總統府、五院及其直轄機關、省政府或院轄市市政府者。二、舉辦之事業，屬於中央各院、部、會直接管轄或監督者。三、土地面積，跨連兩省（市）以上者。四、土地在院轄市區域內者。」行為時土地法第222 條定有明文。又「是關於土地徵收案，係由法定核准徵收機關決定徵收之具體內容，再將該決定交由市、縣地政機關公告及通知土地權利利害關係人，即核准徵收之權責機關始為土地徵收之處分機關，其所為核准之徵收函，方係發生徵收效力之行政處分；市、縣地政機關並無決定是否徵收土地或變更核准徵收機關所為徵收處分內容之權力，其僅係依照核准徵收之內容為通知及公告，以執行上級機關所為徵收土地之行政處分，……。」( 最高行政法院92年判字第1442號判決參照) 。查本件原告起訴主張參加人臺北市政府為興辦北平路工程，經被告行政院民國( 下同) 65年11月16日臺內地字第708846號函( 下稱系爭徵收處分) 核准徵收，是本件土地徵收主管機關為行政院，依上開規定及說明，核准徵收機關以外之其他行政機關與被徵收人間並無徵收關係，於確認徵收關係不存在之訴訟，自不具備被告適格，是原告以內政部為被告提起本件訴訟，請求確認被告內政部與原告間依系爭徵收處分所核准徵收原告所有系爭土地之徵收法律關係自66年1 月9 日起不存在，顯屬當事人不適格，應以判決駁回之。

貳、被告行政院部分：

一、事實概要：緣參加人為興辦北平路工程，奉被告行政院65年11月16日臺內地字第708846號函核准徵收，以65年11月24日府地四字第50048 號公告徵收原告所有重測前城中區北門段16-38 地號內土地（面積約0.0006公頃，重測後為中正區公園段1 小段19-1、19-3地號等2 筆土地，下稱「系爭土地」）。嗣經參加人所屬地政處以65年12月28日北市地四字第26965 號函通知應受補償人訂於66年1 月4 、5 日領取徵收補償費，且於地籍資料註記公告徵收禁止移轉在案，惟徵收當時並未辦理徵收登記。嗣原告於90年間，以其未獲參加人通知領取補償費或辦理提存，數度去函參加人工務局新建工程處主張徵收失效，並向參加人地政處申請塗銷系爭土地徵收註記，均遭函覆土地徵收並未失效並否准塗銷土地徵收註記之申請。其後，經參加人清查結果，查無原告所有系爭土地徵收補償費發放或提存資料，爰將土地徵收補償費加計法定利息依土地徵收條例第26條第5 項規定存入土地徵收補償費保管專戶，並於103 年6 月17日囑託參加人所屬建成地政事務所辦理徵收登記為臺北市所有。原告再以103 年7 月18日請求書及103 年8 月5 日補充說明書向參加人主張其未收取補償費，申請系爭土地徵收失效，案經參加人以103 年8 月25日府地用字第10332596400 號及同年10月16日府地用字第10333009400 號函擬具相關意見報被告內政部審議，經被告內政部查明本案前經90年11月7 日被告土地徵收審議委員會第38次會議決議：「在未查明徵收補償費發放相關事實之前，尚難謂徵收失效」在案，並經被告行政院103 年12月8 日院授內地字第1031302886號函復參加人，嗣參加人以103 年12月10日府地用字第10314778600 號函轉知原告，原告不服，為確認系爭土地徵收法律關係不存在，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：被告行政院所為系爭徵收處分，原告並未對補償之估定提出異議，亦未曾以書面同意延期或分期發給徵收補償費，更無拒絕受領或不能受領或所在地不明之情形，惟需地機關即徵收執行機關參加人竟未依前揭徵收當時之土地法第233 條規定於公告期屆滿後15日內將徵收補償費發給原告，亦未依徵收當時之土地法第237 條第1 項規定將款額提存待領，依相關法規及最高行政法院判決類似判決意旨可知，徵收處分應失其效力，是原告與被告間之徵收關係應自公告期屆滿日後15日之次日( 即66年1 月9 日) 起即不存在；原告嚴正否認有收到參加人之65年12月28日函，亦即否認參加人有合法通知原告領取補償費，是被告或參加人自應舉證證明該函已合法送達予原告。另依參加人工務局新建工程處90年2 月20日北市工新配字第9060282200號函( 下稱90年2 月20日函) 之內容可知，其以徵收當年土地公告現值並加計利遲延利息計算補償費，足證參加人未於公告期屆滿後15日內發給徵收補償費予原告，且未依法辦理提存之事實，故依法應認徵收已失其效力，且倘若參加人認系爭徵收並未失其效力，何需另依既成道路政策通案處理，益證徵收確已失效之事實。另被告於系爭土地之土地登記簿其他事項欄中為徵收註記部分，乃屬事實行為，並非行政處分，且未發生所有權移轉之效果，故非屬權利登記事項，自不發生土地法第43條規定之登記絕對效力；被告於公告徵收系爭土地後，並未立即辦理所有權移轉登記，且直至89年12月間，仍針對系爭被徵收土地召開用地補償協調會議，故原告即於90年1 月間開始向被告主張徵收失效，並未有被告辯稱原告經過40餘年後始主張徵收失效等情。並聲明求為判決：確認被告行政院與原告間依系爭徵收處分所核准徵收原告所有系爭土地之徵收法律關係自66年1 月9 日起不存在。

三、被告行政院則以：本案經被告核准徵收，並經參加人65年11月24日府地四字第50048 號公告徵收，參加人所屬地政處同年12月28日北市地四字第26965 號函通知應受補償人領取徵收補償費，足證該府已編列用地取得預算，踐行公告及通知領款程序，使受補償人處於隨時可領取之狀態，依最高行政法院相關判決意旨及最高行政法院97年2 月份庭長法官聯席會議決議應可認有阻卻徵收失效之效果；且行為時土地法及相關法令對於徵收土地補償費之提存期限並未規定，有無辦理提存，對於土地公告徵收之效力並無影響（最高行政法院79年判字第1314號裁判要旨參照）。又本案因年代久遠，查無徵收補償資料，參加人所屬新工處90年2 月20日函所載按徵收當年土地公告現值辦理，並以法定利率加計遲延利息計算補償，或列入該府辦理既成道路政策處理，目的僅係為保障原告權益；參加人參照內政部99年12月29日台內地字第0990260780號函意旨，依土地徵收條例第26條規定將徵收當時地價加計法定利息存入土地徵收補償費保管專戶，亦僅為保障原告權益，並非認系爭土地有徵收失效情事。又系爭土地之登記簿已加註「公告徵收禁止移轉及設定他項權利」註記，至103 年6 月18日辦竣徵收所有權登記，始塗銷該註記；前開註記係將系爭土地經該府公告徵收之事實公示於第三人，並限制原土地所有權人之權利行使，當然具有登記公示性。關於確認徵收法律關係不存在之訴訟，法律未設有除斥期間之規定，於徵收施行後之數十年間均可提起，而觀原告於徵收當時未有任何異議，經過40餘年後始以未收受臺北市政府之通知，主張該府未於公告期滿後15日內發給補償費而有徵收失效，似有違公益及法律之安定性。行政處分經法定救濟期間經過後，苟未經有權機關撤銷，即有其公定力，如有主張行政處分因解除條件成就而失效者，應就該解除條件成就此一變態事實為舉證責任之負擔，且實務上於行政訟爭中，如已盡調查之能事，就「是否逾期未發放補償金」1 節仍有真偽不明，則主張該事由者應負擔此不利益等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並系爭徵收處分、參加人65年11月24日府地四字第50048 號公告及參加人所屬地政處同年12月28日北市地四字第26965 號函、被告行政院103 年12月8 日院授內地字第1031302886號函、參加人103 年12月10日府地用字第10314778600 號函等影本在卷可稽( 見參加人證物卷證1-9 ) ，堪認為真正。經核本件兩造之爭點為：原告訴請確認系爭土地之徵收法律關係不存在，是否有理由？

五、本院之判斷：

㈠按「( 第1 項) 市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准征收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。( 第2 項) 前項公告之期間為30日。」「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」「( 第1 項) 征收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。( 第2 項) 前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」「市縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」行為時土地法第227 條、第233 條第1 項、第236 條及第237 條分別定有明文。又「土地法第233 條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。至於同法第237 條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」最高行政法院97年2 月份庭長法官聯席會議決議參照。

㈡次按「按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。為行為時土地法第233 條前段所規定。其未於公告期滿後15日內發給者，參照司法院釋字第110 號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。惟查本件系爭土地徵收案，係發生於42年間，當時行政程序法尚未施行，考量當時之時空環境，法制未臻完備，行政機關就相關徵收、補償程序，固嘗採取較為權宜及寬鬆之態度，此為法院於認定類似事實時，所必須考慮之背景因素，且上訴人提起本件確認土地徵收之法律關係不存在之訴訟，距42年間徵收當時，已時隔60餘年之久，徵收當時之相關資料可能因逾檔案保存期限而已銷燬，或因保存不易而散失，當時辦理徵收之人員及當事人亦難以通知到場作證，要求徵收機關於60餘年後，舉證其當時已合法踐行徵收及補償程序，恐因資料散失或檔案銷燬而有客觀上之困難。是對於此種年代久遠之訴訟，若採取嚴格之採證標準，則許多無資料可查之徵收處分，勢將被認定無效或失效，就『公益』與『被徵收人民所為特別犧牲』二者加以權衡，就徵收機關有關徵收計畫、補償方式適法等待證事實，所為之舉證，不宜採過於嚴格之認定標準，以避免過度認定徵收無效或失效，而有害及公益。再者，關於確認徵收法律關係不存在（徵收失其效力）之訴訟，法律未設有除斥期間之規定，於徵收施行後之數十年間均可能提起，被徵收土地之所有權人，因明知或可得而知其所有土地被徵收而未領取補償費遲未作為，已有可議，又徵收執行機關於徵收執行達60餘年之久後，徵收資料可能因保存不易而已散失或銷燬，在客觀上舉證有其困難，而訴訟上之證據，並不以直接證據為限，當事人雖無法提出確切證據，可資證明待證事實，然由其他間接證據，於不違反經驗及論理法則下，足認有此事實存在時，於證據法則亦非有違。因此，本件系爭土地徵收案，因年代久遠，徵收資料保存不易而已散失，要求徵收機關於數十年後，舉證其當時已於公告期滿15日內通知被徵收土地所有權人領款，在客觀上似有其困難，故對於此種年代久遠之確認徵收失效案件，基於舉證困難之考量，徵收機關就補償費已如期發放之事實，所為之舉證，應採間接資料佐證認定標準，以避免過度認定徵收失效，而有違公益。」( 最高行政法院104 年度判字第142 號判決參照)

㈢經查，原告所有之系爭土地前經系爭徵收處分核准徵收，並經參加人65年11月24日府地四字第50048 號公告徵收，公告期滿後，參加人所屬地政處於同年12月28日以北市地四字第26965 號函通知應受補償人，於66年1 月4 日起至同年月5日止在該處發放地價補償費，以65年11月24日府地四字第50048 號公告徵收系爭土地，並於系爭土地土地登記簿備考欄內加註「奉北市地65年( 府地四) 第50048 號函准公告征收禁止移轉及設定他項權利」之註記，此有台北市政府地政處65年12月28日北市地四字第26965 號函、系爭土地台北市土地登記簿在卷可稽( 見本院卷第98頁、參加人證物卷證2)，可知參加人確已編列用地取得預算、踐行公告及通知領款程序，使受領補償人處於隨時可領取之狀態，依上開間接資料，可認被告已如期發放徵收補償費。雖因年代久遠，查無系爭土地徵收補償費領取資料，且因當時尚未有行政程序法及土地徵收條例之規定，是參加人未以雙掛號或其他得取回執之方式為之，惟依行為時土地法相關規定，尚難認其通知有違法之處。又本件經參加人所屬地政局函請臺灣臺北地方法院提存所，查66年至67年間有無提存物受取人為原告名義之提存資料結果，因該提存所66年至67年間辦案進行簿記載或有不全，並未查得受取人為原告名義，及徵收系爭土地之案件，此亦有臺灣臺北地方法院提存所103 年3 月5 日( 103)存仁字第5 號函可考( 見參加人證物卷證4)，依前揭最高行政法院97年2 月份庭長法官聯席會議決議意旨，行為時土地法第237 條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。是原告亦難據以主張系爭徵收處分失其效力。從而，原告主張參加人未於公告期屆滿後15日內發給徵收補償費予原告，且未依法辦理提存，應認系爭徵收已失其效力，洵屬無據。

㈣原告雖主張依參加人所屬工務局新建工程處90年2 月20日函之內容，其以徵收當年土地公告現值並加計利遲延利息計算補償費，足證參加人未於公告期屆滿後15日內發給徵收補償費予原告，且未依法辦理提存之事實，故依法應認徵收已失其效力；被告於系爭土地之土地登記簿其他事項欄中為徵收註記部分，並非行政處分，且未發生所有權移轉之效果，非屬權利登記事項，不發生土地法第43條規定之登記絕對效力，且原告於90年1 月間開始向被告主張徵收失效，並未有被告辯稱原告經過40餘年後始主張徵收失效等情云云。經查：

⒈按土地登記係地政機關依法定程序，將土地或建築改良物應登記之事項，登錄於地籍資料，並將權利狀態公示於第三人。依行政院51年8 月4 日台51內4937號令略以：「……㈡經公告征收之土地在尚未辦理移轉登記前加貼浮籤註明『經○○號令公告徵收』……。」( 見本院卷第86頁) ；內政部58年9 月1 日台內地字第333420號函釋略以：「……，至於業經公告征收之私有土地應即停止辦理移轉登記及設定負擔。……。」( 見本院卷第87頁) ，是土地徵收經公告後，依法即發生使土地所有權人對其土地權利行使受限制之法律效果。

⒉經查，參加人所屬工務局新建工程處90年2 月20日函說明二雖記載：「查首揭地號土地，於本處當年『北平路工程用地徵收補償清冊』內，登錄有本案土地補償資料，且土地登記亦載有徵收註記，又該清冊內其他土地所有權人皆已領款完迄……貴行是否已具領補償費，資料清理困難，惟為保障貴行權益及對同年度徵收已領補償者公平起見，本案土地補償宜仍按徵收當年土地公告現值辦理，並以法定利率( 單利年息百分之5)加計遲延利息計算補償，無法再辦理徵收，若貴行不同意依本案土地補償原則辦理，則列入本府辦理既成道路政策通案處理，俟中央統一訂定補償辦法，再據以辦理，併此說明。」等語（見原告證物卷證8 ），然原告主張參加人未於公告期屆滿後15日內發給徵收補償費予原告，且未依法辦理提存，應認系爭徵收已失其效力，洵屬無據，業如前述，嗣因參加人以年代久遠查無徵收補償資料，乃以前揭函文所載按徵收當年土地公告現值辦理，並以法定利率加計遲延利息計算補償，或列入參加人辦理既成道路政策處理，僅係為保障原告權益，尚難據以認參加人有自認系爭徵收已失其效力之情事。又參加人雖遲至103 年6 月18日始辦竣系爭徵收所有權登記而塗銷該註記，然參加人依上開令釋辦理之前開註記，已將系爭土地業經公告徵收之事實公示於第三人，並限制原土地所有權人之權利行使，當然具有登記公示性。且關於確認徵收法律關係不存在（徵收失其效力）之訴訟，法律未設有除斥期間之規定，原告於徵收施行後之數十年間均可提起，被徵收土地之所有權人，因明知或可得而知其所有土地被徵收而未領取補償費遲未作為，已有可議。觀原告於徵收當時未有任何異議，經過數十年後，利用參加人因徵收資料可能因保存不易而已散失或銷燬，在客觀上舉證有其困難，無法提出確切證據之情形下，始以未收受通知補償費之通知，主張參加人未於公告期滿後15日內發給補償費而有徵收失效，有違公益及法律之安定性。從而，原告此部分之主張，亦非可採。

六、綜上所述，原告以內政部為被告提起本件訴訟，為被告不適格，應予駁回；其請求確認被告行政院與原告間，依系爭徵收處分所核准徵收原告所有系爭土地之徵收法律關係自66年1 月9 日起不存在，為無理由，亦應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭