臺北高等行政法院裁定

上訴人

臺北市交通事件裁決所

代表人

詹政良（所長）住同上

被上訴人

外賓交通有限公司

代表人

蔡昆泰（董事）住同上

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國104 年5 月18日臺灣臺北地方法院103 年度交字第410 號行政訴訟判決，提起上訴，本院裁定如下：

主文

理由

一、按高等行政法院受理對於交通裁決事件裁判之上訴或抗告事件，認有確保裁判見解統一之必要者，應以裁定移送最高行政法院裁判之，行政訴訟法第237 條之9 第2 項準用第235條之1 第1 項規定甚明。上開行政訴訟法第235 條之1 第1項之立法理由略謂：「為避免簡易訴訟程序事件因以高等行政法院為終審，而衍生原裁判所持之法律見解與裁判先例歧異之問題，爰於本條第一項規定，若上訴或抗告事件有確保裁判見解統一之必要者，高等行政法院不應自為裁判，而以裁定移送最高行政法院裁判之。」

二、本件原判決係以：（一）本件被上訴人所有車號000-00號營業小客車於民國（下同）103 年4 月13日下午2 時30分許，在臺北市○○區○○路○巷○號○○○號0000- 00號自用小客車發生碰撞後逃逸。臺北市政府警察局北投分局（下稱：舉發機關）以103 年4 月15日北市警投交字第10331539400號函通知被上訴人負責人或當日駕駛人於103 年4 月26日下午3 時至舉發機關說明，該函文業於103 年4 月16日由送達在案。惟被上訴人未派員到場說明，舉發機關乃逕行舉發，並移送上訴人。上訴人依道路交通管理處罰條例第62條第5項規定，以103 年11月25日北市裁催字第22-AEZ561555號裁決書處被上訴人吊扣汽車牌照1 個月，牌照限於103 年12月25日前繳送，逾期不繳送，自103 年12月26日起吊扣汽車牌照2 個月，限於104 年1 月9 日前繳送，逾期仍不繳送，自104 年1 月10日起吊銷並逕行註銷汽車牌照之處分（下稱：原處分）。又被上訴人未依舉發機關103 年4 月15日北市警投交字第10331539400 號函所示，於103 年4 月26日下午3時到案說明。舉發機關於103 年5 月20日掣單舉發應非屬「當場舉發」之情形。按道路交通管理處罰條例第7 條之2 第1 項規定：「汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：一、闖紅燈或平交道。二、搶越行人穿越道。三、在道路收費停車處所停車，不依規定繳費。四、不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車之警號不立即避讓。五、違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。六、行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。」第2 項規定：「前項第7 款之科學儀器應採固定式，並定期於網站公布其設置地點。但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：一、蛇行、危險方式駕車或二輛以上之汽車競駛或競技。二、行駛路肩。三、違規超車。四、違規停車而駕駛人不在場。五、未依規定行駛車道。六、未依規定變換車道。七、未保持安全距離。八、跨越禁止變換車道線或槽化線。九、行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限。十、汽車駕駛人或乘客未依規定繫安全帶。十一、機車駕駛人或附載座人未依規定戴安全帽。」就逕行舉發之違規情節有所限制。本件被上訴人雖有道路交通管理處罰條例第62條第5 項之違章事實，惟此一違章事實不在道路交通管理處罰條例第7 條之2 第1 、2 項所列舉得逕行舉發之範圍。上訴人在其「違反道路交通管理事件裁決重新審查紀錄表」之「舉發程序」欄中勾選「逕行舉發」，尚無可採。惟道路交通管理處罰條例中，除「當場（攔停）舉發」及「逕行舉發」外，是否有其他的舉發類型。就此，於交通裁決訴訟事件改隸行政法院前，實務有不同見解。（二）原判決採否定說，認為：1 、道路交通管理處罰條例第7 條之2 之立法理由為：「現行違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第23條得逕行舉發之規定，因影響人民權利義務，為符合法律保留之精神，爰酌予修正增訂於本條。」依此規定可知，關於違反道路交通管理處罰條例之違章，原則上應當場攔停，製單舉發，僅在特定之違規事由，且符合當場不能或不宜攔截製單舉發之情形，始得逕行舉發。其差別在於，當場舉發，受舉發人可立即知悉其遭指摘之違規情節，有陳述意見之機會，亦可為日後行政訴訟進行證據保全之準備。而逕行舉發係事後製單舉發，受舉發人於舉發前無陳述意見之機會，又因有相當時日之間隔，受舉發人往往無從回憶其駕駛行為之細節，更無從為證據保全之準備，對其權利有相當之影響，此所以立法者於91年7 月3 日修正公布道路交通管理處罰條例，增訂前開第7 條之2 規定，將原先規定在違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第23條之內容提升為法律位階，以符合法律保留原則，亦不無限縮、避免隱藏式執法之意義。是非屬道路交通管理處罰條例第7 條之2 第1 項所列得逕行舉發之事由者，自不得以所謂「職權舉發」創設警察機關之舉發權限，規避道路交通管理處罰條例第7 之2 條第1 項所列舉之事由。2 、道路交通管理處罰條例第7 條之1 固規定：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。」然其立法理由為：「由於警力有限及民眾取巧違規成性，為交通秩序混亂原因之一，民眾如能利用適當管道檢舉交通違規，除可彌補警力之不足外，亦將產生極大之嚇阻效果。」意指藉由民眾檢舉，提供員警查證之線索。尚無創設警察機關之舉發權限之意，是員警於接獲民眾檢舉資料，予以查證後，仍僅能在第7 條之2 所定範圍內逕行舉發。否則，員警自行調查所知悉之違章受第7 條之2 限制，員警經由民眾提供線索查知之違章則不受限制，難認合理，且易衍生員警將自行查知之交通違章事實假借民眾檢舉之名，規避第7 條之2 規範之限制，與道路交通管理處罰條例僅區分當場舉發與逕行舉發之結構不符。3 、違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第6 條第2 項規定：「公路主管及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之。」其毋寧係明定主管機關有本於職權，舉發違反道路交通管理處罰條例之違章行為之義務。至於舉發方式及程序，自應回歸道路交通管理處罰條例所定之當場舉發及逕行舉發。違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第6 條第2 項規定尚不能認為有創設當場舉發及逕行舉發以外之第3種舉發程序。否則不啻以位階較低之法規命令排除道路交通管理處罰條例第7 條之2 之限定，亦與立法者將原先規定在違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第23條之內容提升為法律位階，以符合法律保留原則之精神相違。4 、違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第15條規定：「填製通知單，應到案日期應距舉發日15日。但下列案件，其應到案之日期距舉發日為30日：一、逕行舉發。二、受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人。三、道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為。」此僅係就舉發通知單上應到案日與舉發日之間隔為規範，並無承認在「道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」之情形，得不受道路交通管理處罰條例第7 條之2 第1 項所列事由之限制。5 、參照道路交通管理處罰條例第7 條之2 立法理由之說明，「當場舉發」以外之其他舉發程序，因影響受舉發人陳述意見、證據保全之權利，為符合法律保留之精神，遂將「逕行舉發」明定於道路交通管理處罰條例。倘立法者有意在逕行舉發及當場舉發外，創設其他舉發類型，基於相同之理由，自無不予立法明定之理。益可見上開違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第6 條第2 項及第15條規定並未授權主管機關得在當場舉發及逕行舉發外享有其他類型之舉發權限。6 、前開肯定說所述道路交通管理處罰條例第15條第1 項第2 款、第16條第1 項第1 款、第17條、第26條及第36條第3 項之違章情形，非不得經由員警隨身攜帶之小型電腦以「當場舉發」之方式處理，尚無創設第三種舉發程序之必要。肯定說又主張：關於肇事逃逸、路權歸屬等爭議，通常係在發生交通事故後始產生，警員必須透過現場蒐證，經研判分析後，始得確認違章情節，倘因不符逕行舉發之規定，即認不得職權舉發，似不合理云云。惟行政實務上並非無其他處理方式，例如：前往事故現場進行調查之員警仍可初步研判肇事原因，當場開立舉發通知單，並給與受舉發人較長期之應到案日，使受舉發人知悉其可能涉及之違章情節，而有陳述意見或請求調查、保全證據之機會，嗣舉發機關依受舉發人陳述之筆錄、照片、事故現場圖等證據進行研判後，倘認應維持舉發者即移送裁罰機關；認無舉發之違章情事者，即職權撤銷舉發（參見：錢建榮，道路交通管理處罰性質及救濟程序之檢討，行政訴訟制度相關論文彙編第6 輯，司法院印行，98年12月，第138 頁）。而非藉由所謂「職權舉發」規避立法者限定「逕行舉發」之事由之意旨。至於肇事逃逸部分，道路交通管理處罰條例第7條之2 第1 項第4 款已將不從員警指揮稽查而逃逸之情形列為得逕行舉發之類型，在此範圍外之其他肇事情節，立法者已為價值決定，自不得再以所謂的職權舉發架空第7 條之2第1 項第4 款規定。倘道路交通主管機關認為仍有以行政罰處罰此類違章行為之必要，自應修法，始為正辦。是原判決就被上訴人違反道路交通管理處罰條例第62條第5 項之違章行為，非屬同條例第7 條之2 所列事由範圍內，亦不符「逕行舉發」之要件。（三）本件舉發非屬當場舉發之類型。又被上訴人違反道路交通管理處罰條例第62條第5 項之違章行為不在同條例第7 條之2 所列事由範圍內，亦不符「逕行舉發」之要件。在現行法就逕行舉發為列舉式規範，又無允許職權舉發等其他舉發類型之情況下，本件舉發難認適法，不生舉發效力，上訴人應無裁罰之權限，是原處分應認屬違法。（四）綜上，本件舉發程序應非適法，上訴人逕依道路交通管理處罰條例第62條第5 項規定，裁處吊扣汽車牌照1 個月之處分，尚無依據。被上訴人訴請撤銷原處分，為有理由。

三、上訴意旨略以：（一）按交通部102 年3 月28日交路字第1020006174號函釋略以：「…違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第6 條第2 項規定，警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之」，另處罰條例第90條規定：「違反本條例之行為，自行為成立之日起；行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾3 個月不得舉發。但汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇事責任不明，已送鑑定者，其期間自鑑定終結之日起算。」，依上開條文規定，警察機關對於違反條例之行為非僅能以當場攔檢舉發或依條例第7 條之2 逕行舉發等2 種舉發方式，另依「道路交通事故處理規範」第50點規定：「交通事故有關當事人之違規行為，由審核小組審核後製單舉發…」爰此，本案既經舉發機關分析研判係為被上訴人違反相關規定，當依上揭規定製單舉發。（二）又依據違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）第15條規定：「填製通知單，應到案日期應距舉發日30日。但下列案件，其應到案之日期距舉發日為45日：一、逕行舉發。

二、受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人。三、道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為。」。依上開規定，應可認舉發固以「當場舉發」為原則，但非當場舉發製單之情形，至少有「逕行舉發」、「受處分人非該當場舉發被查獲之駕駛人或行為人」、「駕駛人或行為人未滿14歲」及「道路交通事故原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」等類型。經查道路交通事故處理規範（下稱處理規範）第17點規定略以：「臺北市政府警察局、高雄市政府警察局、臺灣省各縣市○○○○○道○路警察局，由審核小組負責交通事故案件審核」，同處理規範第18點規定略以：「交通事故有關當事人之違規行為，由審核小組審核後製單舉發，或由審核小組將肇事原因分析與研判結果通知原處理單位後，由原處理單位製單舉發。但當事人之違規行為，依『道路交通管理處罰條例』應當場移置代保管其車輛、禁止行（駕）駛，或依『違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則』第16條之規定應當場代保管其物件者，由處理單位先行製單舉發，並註記於交通事故調查報告表送審核小組檢核。」。上開處理規範係依92年11月4 日內政部警政署警署交字第0920153268號函修正發布，並於95年7 月13日以內政部警署交字第0950094134號函修正，爰本案執勤員警於處理交通事故案件時，均以上開處理規範為準則，並不當場開立違規通知單，俟調查結束後，交由審核小組製單舉發，或由審核小組將肇事原因分析與研判結果通知原處理單位後，由原處理單位製單舉發。究其根本，全係肇因於交通事故案件之複雜度與專業性，為避免倉促舉發違規行為可能發生之錯誤、執勤員警專業良莠不齊等等原因而致損害人民權益，故而設立審核小組，職司交通事故案件之違規舉發。（三）本件交通事故案件，被上訴人所有營業小客車因與車號0000-00 號自用小客車發生碰撞後逃逸，經舉發機關通知被上訴人或當日駕駛人至舉發機關說明，惟被上訴人未派員到場說明，是員警確有當場不能製單舉發之情形。此與原審法院所認知之員警應可「當場舉發」不符。爰此，本案應維持原有處分，原判決有違背法令，構成上訴之理由等語。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果為上訴人敗訴之判決，，則本件舉發程序是否適法，涉及道交條例中，除當場舉發及逕行舉發外，是否有所謂職權舉發之第3 種類型。就此，本院見解已有分歧，茲說明如下：

（一）肯定說：道交條例中並無規定舉發僅限於當場舉發及逕行舉發兩種，亦未對其為立法定義。依行為時違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱裁處細則）第6條第2 項規定，公路主管及警察機關查獲違反道路交通管理之行為者，即應本於職權舉發或處理之。至於舉發之方式，依行為時裁處細則第11條第1 項規定，舉發應填製通知單，並於被通知人欄予以勾記，通知聯則依其為「當場舉發」、「受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人」、「駕駛人或行為人未滿14歲」、「逕行舉發」等4 種情形而為不同之填記及送達；又依同上細則第15條規定，填製通知單，應到案日期應距舉發日15日，但書則規定「逕行舉發」、「受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人」及「道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」等3 種情形，應到案日期應距舉發日30日。依上開規定，應可認為舉發固以「當場舉發」為原則，但非當場製單舉發之情形，至少有「逕行舉發」、「受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人」、「駕駛人或行為人未滿14歲」及「道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」等類型。至於道交條例第7 條之2 第1項規定，汽車駕駛人之行為有該條項所定7 款情形之一，且當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發，其係於91年7 月3 日修正時，因當時以行政命令位階之裁處細則第23條所為逕行舉發之規定，影響人民權利義務，為符合法律保留之精神，故酌修文字提升至法律位階（參見其立法理由：「現行違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第23條得逕行舉發之規定，因影響人民權利義務，為符合法律保留之精神，爰酌予修正增訂於本條。」），惟其核心問題係因未當場攔截違規車輛，僅得自車牌號碼辨識身分，未確認其真正駕駛人或行為人即以汽車所有人為對象逕行舉發之故，至於受舉發人當場陳述意見或即時蒐集證據之權利，僅屬附帶受到影響（即使非當場舉發，仍受3 個月內須舉發之限制，經舉發後，依裁處細則第40條規定，處罰機關於裁決前，仍應給予違規行為人陳述之機會），尚難據此即認應排斥其他非當場製單舉發類型之正當性。舉例而言，如汽車駕駛人因逆向行駛（道交條例第7 條之2 第1 項所規定7 款情形以外之違規行為）而與他車碰撞致人受傷，雖員警經報案後到場處理，仍以將傷者送醫為要，且其肇事原因未必即能當場查明，自屬不宜當場舉發之情形，然此既不符逕行舉發要件，員警若未當場舉發，豈非日後均不得再予舉發？或是要求員警一邊送醫，一邊當場舉發？或是寧可草率當場舉發，亦不得經調查確認後再予舉發？顯見此種主張舉發僅有當場舉發及逕行舉發兩種類型之見解，並非妥適（本院103 年度交上字第39號、103 年度交上字第53號、103 年度交上字第61號判決及103 年度交上字第136 號判決參照）。

（二）否定說：道交條例第7 條之2 立法理由為：「現行違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第23條得逕行舉發之規定，因影響人民權利義務，為符合法律保留之精神，爰酌予修正增訂於本條。」依此可知，關於違反道交條例之違章，原則上應當場攔停，製單舉發，僅在特定之違規事由，且符合當場不能或不宜攔截製單舉發之情形，始得逕行舉發。其差別在於，當場舉發之情形，受舉發人可立即知悉其遭指摘之違規情節，有陳述意見之機會，亦可為日後行政訴訟進行證據保全之準備。而逕行舉發係事後製單舉發，受舉發人於舉發前無陳述意見之機會，又因有相當時日之間隔，受舉發人往往無從回憶其駕駛行為，更無從為證據保全之準備，對其權利有相當之影響，此所以立法者於91年7 月3 日修正公布道交條例，增訂前開第7條之2 規定，將原先規定在裁處細則第23條之內容提升為法律位階，以符合法律保留原則。復按裁處細則第6 條第2 項雖規定：「公路主管及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之。」惟該裁處細則乃依據道交條例第92條第4 項之授權訂定，其內容自不得逾越母法規定意旨，而立法者基於法律保留原則，於「當場舉發」程序外，於道交條例明定特別之「逕行舉發」程序，除此兩種舉發程序外，遍尋道交條例或裁處細則之規定，均難以發現有第3 種法定舉發程序。是裁處細則第6 條第2 項規定所謂「依職權舉發」之規定，毋寧僅係賦予或明定公路主管及警察機關有本於職權舉發違反道路交通管理行為之義務，立法者目前並無容許「當場舉發」及「逕行舉發」以外之第3 種舉發程序，是依裁處細則第6 條第2 項規定可職權舉發之逕行舉發案件，自仍應符合道交條例第7 條之2 之規定，始得為之（本院103 年度交上字第31號、103 年度交上字第51號判決、103 年度交上字第77號判決及103 年度交上字第169 號判決參照）。

五、綜上所述，本件因原判決所持法律見解，與本院103 年度交上字第39號、103 年度交上字第53號、103 年度交上字第61號判決及103 年度交上字第136 號判決等法律見解歧異，且本院類似案例見解已屬分歧，應有送請最高行政法院統一裁判見解之必要，爰裁定如主文。

臺北高等行政法院第三庭