臺北高等行政法院判決

上訴人

新北市政府工務局

代表人

朱惕之（局長）

被上訴人

邱建峰

上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國104 年6 月18日臺灣新北地方法院103 年度簡字第29號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人實際管理使用新北市淡水區新生街78之2 號3 樓建築物（建築物用途分類為建築物公共安全檢查簽證申報頻率每四年一次場所及其他場所〈第三型〉，下稱系爭建物），前經上訴人於民國( 下同) 102 年7 月13日派員至現場勘查，發現系爭建物未經核准擅自變更室內裝修（增加3 間居室及1 間浴廁），乃認定被上訴人違反建築法第77條之2 第1項第1 款規定，依同法第95條之1 第1 項規定，以102 年7月15日北工使字第1022249453號函併附同文號處分書裁處被上訴人新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並限於102 年7 月31日前改善或補辦手續( 下稱前處分) 。嗣上訴人再於102 年8月22日派員至現場勘查，發現被上訴人就該違規情形，仍未恢復原狀或領得室內裝修許可，上訴人乃以102 年8 月30日北工使字第1022541550號函併附同文號處分書裁處被上訴人8 萬元罰鍰，並限於102 年11月20日前改善或補辦手續（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂就訴願決定及原處分關於罰鍰部分提起行政訴訟，經原審法院103 年度簡字第29號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰8 萬元部分，上訴人不服，提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張略以：被上訴人原出售系爭建物予第三人林義欽，事後因故解約，系爭建物之室內裝修係林義欽於96年12月底所為，因被上訴人未居住系爭建物，皆依當時原狀保留。系爭建物室內裝修之變更，於96年當時即已完結，上訴人於102 年7 月之裁罰，已逾法定3 年裁處權時效，顯有違誤，且本件並非繼續行為，該室內裝修變更係一經完成其行為即為終了，事後只有「繼續使用」之情形，而非「繼續裝修」；又本件對照系爭建物66使字第414 號使用執照存根，迄今已將近37年有餘，而被告未顧及時空變遷顯不合理；另被告裁罰之依據為建築法第77之2 條第1 項規定，本件非供公眾使用之建築物，其是否已係「內政部認定有必要」者，已有相當疑義，且被告所提出之內政部96年2 月26台內營字第0960800834號令發佈之內容其顯係規範申請行為，而非事後變更之狀態責任，而內政部101.1.9 內授營建管字第1010800120號函，係為本件行為之後，該函亦顯不能拘束等語，並聲明求為判決訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷。

三、上訴人則以：系爭建物領有66使字第414 號使用執照，原核准用途為住宅，係屬非供公眾使用建築物，依原核准竣工圖說及102 年7月13日現場勘察之增加3 間居室及1 間浴廁結果，系爭建物與原核准竣工圖內容不符之室內裝修行為，既未領得建築物室內裝修許可證，確有未經核准擅自室內裝修之情節，故上訴人以違反建築法第77條之2 第1 項第1 款規定，於102 年7 月15日對建物使用人即被上訴人裁處罰鍰6 萬元，並命改善或補辦手續，惟上訴人於102 年8 月22日上午10時辦理現場複查，結果仍未改善或補辦手續，被告爰依建築法第95條之1 第1 項規定及新北市政府處理違反建築法使用管理規定案件統一裁罰基準，裁處原告8 萬元罰鍰並限於102 年11月20日前改善或補辦手續，上訴人所為處分並無違誤。行政罰法裁處權起算時點，應依行為人違反行政法上義務之行為究屬行為之繼續抑或狀態之繼續而定，系爭建築物未依建築法規定申請室內裝修核准證，被上訴人違反行政法上行為係屬行為之繼續，故上訴人裁處權並未罹於時效。被上訴人既為系爭建物之使用人，具事實上管領能力，依建築法第77條第1 項規定，當應善盡維護建築物合法使用與其構造及設備安全之狀態維護責任，不能解免其狀態違規之責任；又依內政部相關函釋，申報人於辦理公共安全檢查簽證及申報作業時應提具室內裝修合格證明文件，無關乎其於何時完成室內裝修行為，是以申請室內裝修許可應屬狀態責任，並非行為責任。另其所稱未到系爭建物查訪，不合常理，應係推諉之詞，而所稱違章行為係他人所為，有違經驗法則，且未提出相關資料證明，縱屬實亦未逾裁處權時效等語。並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰8 萬元部分，其理由略謂：本件原處分乃係因被上訴人為系爭建物之使用人，負有「狀態責任」，其未依前處分之限期改善或補辦手續而為之管制性不利處分，並無行政罰法之適用，亦即無行政罰法第27條之裁處權時效之問題。惟觀之上訴人前處分之內容及新北市政府警察局淡水分局調查筆錄及臺灣士林地方法院檢察署檢察官102 年度偵字第9722號起訴書等內容，該飛落之磚石乃係來自系爭建物之頂樓加蓋違建物，與系爭建物「未經核准擅自變更內裝修（增加3 間居室1 間浴室）」之違規情事無涉，就「廢棄磚石（含頂樓部分）」之清除期限，業經上訴人另定期限為102 年7 月20日之前，則系爭建物「未經核准擅自變更內裝修」命限期改善或補辦手續之期限定於102 年7 月31日前，於該處分之理由中未見合理說明，有裁量濫用之瑕疪情事；且依新北市政府處理違反建築法使用管理規定案件統一裁罰基準第3 點規定之附表8 之規定，於違反建築法第77條之2 第1 項及建築法第95條之1 第1 項（即擅自室內裝修）規定者，限期改善或補辦手續之期限為3 個月，則此3 個月之期限應係新北市政府審酌相關情勢而訂定之合理、可期待之改善期限，然上訴人漏未遵循此一規定，並誤將與之無涉之頂樓違建部分一併列入考量，是依客觀情勢並參酌被上訴人斯時之處境，在事實上或法律上實無法期待被上訴人得予遵守該顯短於規定之改善期限，是原處分即有違反行政法上之「期待可能性原則」之情事等語，爰將訴願決定及原處分均予撤銷。

五、本院查：

㈠按建築法第1 條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第77條之2 第1 項第1款、第4 項規定：「建築物室內裝修應遵守左列規定：一、供公眾使用建築物之室內裝修應申請審查許可，非供公眾使用建築物，經內政部認有必要時，亦同。但中央主管機關得授權建築師公會或其他相關專業技術團體審查。……」「前3 項室內裝修申請審查許可程序、室內裝修從業者資格、申請登記許可程序、業務範圍及責任，由內政部定之。」第95條之1 第1 項規定：「違反第77條之2 第1 項或第2 項規定者，處建築物所有權人、使用人或室內裝修從業者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦，逾期仍未改善或補辦者得連續處罰；必要時強制拆除其室內裝修違規部分。」

㈡次按建築物室內裝修管理辦法（以下簡稱裝修管理辦法）係內政部依建築法第77條之2 第4 項授權訂定之法規命令，該辦法第22條第1 項規定：「供公眾使用建築物或經內政部認定之非供公眾使用建築物之室內裝修，建築物起造人、所有權人或使用人應向直轄市、縣（市）主管建築機關或審查機構申請審核圖說，審核合格並領得直轄市、縣（市）主管建築機關發給之許可文件後，始得施工。」第25條規定：「室內裝修圖說應由開業建築師或專業設計技術人員署名負責。但建築物之分間牆位置變更、增加或減少經審查機構認定涉及公共安全時，應經開業建築師簽證負責」第26條規定：「直轄市、縣市主管建築機關或審查機構應就下列項目加以審核：一、申請圖說文件應齊全。二、裝修材料及分間牆構造應符合建築技術規則之規定。三、不得妨害或破壞防火避難設施、防火區劃及主要構造」第28條規定：「室內裝修不得妨害或破壞消防安全設備，其申請審核之圖說涉及消防安全設備變更者，應依消防法規規定辦理，並應於施工前取得當地消防主管機關審核合格之文件」等涉及建築物公共安全、防火避難及消防安全，確保建築物維持合法使用狀態之規範，如有違反，則以建築法第95條之1 第1 項罰鍰並限期善或補辦，逾期連續處罰，必要時強制拆除違規部分。可見建築法第77條之2 是為維護建築物本身公共安全之規定，同法第95條之1 第1 項則係規範違反同法第77條之2 責任效果，乃針對建築物本身之瑕疵致違反行政法義務之狀態而為，性質上是以建築物為中心所課予的義務類型，屬狀態責任。又內政部96年2 月26日台內營字第0960800834號函釋：「依據建築法第77條之2 第1 項第1 款規定，指定非供公眾使用建築物之集合住宅及辦公廳，除建築物之地面層至最上層均屬同一權利主體所有者以外，其任一戶有下列情形之一者，應申請建築物室內裝修審查許可：一、增設廁所或浴室。二、增設2 間以上之居室造成分間牆之變更。」乃內政部為協助下級機關或屬官認定事實，本於職權發布之解釋性規定，符合建築法第77條之2 第1 項第1 款規範意旨，自得援用。

㈢又按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在(行政程序法第113 條第3 項參照) ；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎。因而有效行政處分( 前行政處分) 之存在及內容，成為作成他行政處分( 後行政處分) 之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。此際如後行政處分經行政訴訟判決確定為合法，而前行政處分嗣後為其他有權機關撤銷變更，致使後行政處分之合法性失所依據，其救濟方式則是依行政訴訟法第273 條第1 項第11款提起再審之訴( 最高行政法院98年度裁定第1206號裁定參照) 。

㈣經查，被上訴人為系爭建物之實際管理使用人，前經上訴人認定被上訴人違反建築法第77條之2 第1 項第1 款規定，以前處分依同法第95條之1 第1 項規定，裁處被上訴人6 萬元罰鍰，並限於102 年7 月31日前改善或補辦手續。嗣上訴人再於102 年8 月22日派員至現場勘查，發現被上訴人就該違規情形，仍未恢復原狀或領得室內裝修許可，上訴人乃以原處分裁處被上訴人8 萬元罰鍰，並限於102 年11月20日前改善或補辦手續等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據尚無不符，則依上揭規定及說明，被上訴人於前處分限期內就違規情形，未恢復原狀或領得室內裝修許可，已合致建築法第95條之1 條之規定，上訴人依該規定裁處上訴人8 萬元罰鍰，並限於102 年11月20日前改善或補辦手續，核無不合。原判決雖謂前處分命限期改善或補辦手續之期限定於102年7 月31日前，於該處分之理由中未見合理說明，有裁量濫用之瑕疪，及違反新北市政府處理違反建築法使用管理規定案件統一裁罰基準第3 點規定之附表8 規定，限期改善或補辦手續之期限為3 個月等情事。惟依上開說明，本件行政訴訟之訴訟對象為原處分，由於前處分並非訴訟對象，本院並不能審查前處分之合法性，前處分之合法性應由以前處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之，何況被上訴人就前處分之限期改善與補辦手續部分，並未提行政訴訟，且前處分亦經行政法院認定並無違誤，此有本院103 年度簡上字第85號判決在卷可稽( 見本院卷第29-32 頁) 。是以，原判決以前處分有裁量濫用之瑕疪及違反相關規定為由，撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰8 萬元部分，容有適用法規不當之違法，上訴人執以指摘原判決違法，即堪採取。

㈤綜上所述，原判決將訴願決定及原處分關於罰鍰8 萬元部分均予撤銷，既有如上所述適用法規不當之違法，故上訴人求為廢棄，即有理由；並因此部分之事實已明確，故將原判決廢棄，並由本院自為判決，駁回被上訴人在原審之訴。

六、據上論結，本件上訴人之上訴為有理由，依行政訴訟法第236 條之2 第3 項、第256 條第1 項、第259 條第1 款、第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭