臺北高等行政法院判決

105年6月16日辯論終結

原告

林明陽

原告

林王八惠

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲

訴訟代理人

汪海淙

　何嘉福

　胡惠晴

上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國104年6月23日台內訴字第1040035137號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

１、原告共有之臺北市○○區○○路00巷00號（以下簡稱系爭建物）與00號1樓（以下簡稱00建物）為打通相聯之二建物，位屬都市計畫第三種住宅區內，臨接5公尺之計畫道路。原告將上開二建物出租第三人莊奕騰經營「奕欣髮廊」，經被告所屬商業處於民國103年8月12日派員稽查，認定現場營業態樣為「美容美髮服務業」，業別係歸屬於臺北市土地使用分區管制自治條例第5條規定之「第26組：日常服務業㈡理髮」，並非同條例第8條規定第三種住宅區允許使用或附條件允許使用項目。惟僅00號建物適用同條例第93條、94條規定，系爭建物之使用違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8條等規定，被告乃依都市計畫法第79條規定，以103年10月3日府都築字第10336994501號函檢附府都築字第10336994500號裁處書，對使用人即第三人莊奕騰裁處罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並限於文到次日起3個月內停止違規使用，該函同時副知原告即系爭建物之所有權人，請原告善盡所有權人監督管理之責，該建物屆期未停止違規使用，得依法裁處所有權人。該函先後於103年10月8日、103年10月9日送達原告林明陽、林王八惠，而第三人莊奕騰不服上開裁處處分，提起訴願，經內政部103年12月23日台內訴字第1030322717號決定駁回在案。

２、104年3月9日，被告所屬商業處再派員稽查，發現第三人仍未停止違規使用系爭建物，被告乃依都市計畫法第79條第1項、臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序規定，以104年3月25日府都築字第10432261202號裁處書，對原告裁處罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並限於文到次日起1個月內停止違規使用（以下簡稱原處分）。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。至原告不服另案臺北市政府都市發展局以104年11月10日北市都築字第10439442501號裁處書對其裁處罰鍰30萬元並停止系爭建築物供水供電之決定，提起訴願，經被告105年3月11日府訴二字第10509027000號訴願決定駁回後，於105年5月4日為訴之追加，請求撤銷訴願決定及原處分，因被告不同意追加，核無行政訴訟法第111條第3項規定之情形，且係本件105年4月25日準備程序終結後所為，衡情有礙本件訴訟終結，並不適當，其追加之訴，難認合法，已另以裁定駁回。

二、原告主張略以：

１、系爭建物在70年就蓋好，以非自用住宅稅率繳納房屋稅，然使用分區的管制規定係72年間頒布，不應溯及既往。且系爭建物領有合法使用執照，用途為店舖、辦公廳，房屋自完工領得使用執照即71年初起，即出租他人營業使用逾30餘年。承租人經營無煙、臭、燥之美髮服務業，不符合土地分區使用條例，屬極大不合理。且臺北市12行政區違規使用數上千，內湖工業區廠房變為住宅為數眾多，獨罰原告，不公平且不平等，違反憲法。原告年逾8旬，憑系爭建物出租過活，被告對原告開罰，原告之生計何去何從，請法官還原告公道。

２、很多人違反土地使用分區，本案是被檢舉，檢舉人都是二樓以上住家，二樓以上住戶也隔房間出租違規、頂樓違規，另師大把圍牆打掉出租給餐飲業，這樣是不公平的。此外，原告三年前出租系爭建物，臺北市商業處核准登記，可以營業，被告卻說原告違法使用。

３、聲明求為判決：1 訴願決定及原處分均撤銷。2 訴訟費用由被告負擔。

三、被告主張略以：

１、系爭建物領有被告70使字第2081號使用執照，核准用途為集合住宅，非原告所稱店舖、辦公廳。系爭建物（登記面樍85.48平方公尺）及00號（登記面積74.07平方公尺）建物坐落於第三種住宅區，臨接寬度5公尺之計畫道路，而在該二建物營業之奕欣髮廊，營業態樣為美容美髮服務業，業別歸屬於臺北市土地使用分區管制自治條例第5條規定之第26組：日常服務業㈡理髮，依規定第三種住宅區得附條件允許作「第26組：日常服務業㈡理髮」使用之核准條件為⒈營業樓地板面積未達150平方公尺者，應臨接寬度6公尺以上之道路；

⒉營業樓地板面積應在500平方公尺以下；⒊理髮及美容業限於建築物第一、二層及地下一層使用，其同層及以下各層均為非住宅使用。經檢視該二址不符前開核准條件，認屬被告102年7月12日府都規字第10234259700號令發布「臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則」B類「新設立店家，屬不符該分區附條件允許使用者。

２、惟00號建物，使用執照登載用途為辦公室，於80年8月31日至101年1月31日均經營飲食業、101年6月29日至102年6月19日經營影印業、102年12月26日迄今經營美容美髮服務業，即80年經營亨記小吃店至103年8月12日商業稽查當時，未停止使用超過2年，依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定得繼續原來之使用或改為妨礙較輕之使用。系爭建物使用執照登載用途為集合住宅，該址於80年8月31日至101年5月17日均經營飲食業，已不符使用執照登載用途之使用，101年5月18日至103年8月12日被告商業處稽查前，無營業事實，期間中斷營業達2年以上，無臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定之適用。被告以103年10月3日函檢送之裁處書對違規使用人即奕欣髮廊負責人裁處罰鍰、限期停止違規使用，並副知所有權人即原告善盡監督管理之責，屆時未停止違規使用得依法裁處所有權人，嗣104年3月9日稽查，系爭建物未停止違規使用，被告以104年3月25日裁處書，對原告裁處罰鍰10萬元，並限期1個月內停止違規使用，尚無違誤，被告僅得於法定罰鍰額度範圍內裁量處罰，無選擇不予處罰之裁量權限，並依內政部103年1月17日台內營字第1030800242號函之說明，對於土地或建築物所有權人為多數共有人時，為避免罰鍰金額有無限擴大之虞，可能造成個案顯然過苛之處罰，共處原告二人計10萬元。

３、另被告商業處103年10月14日北市商二字第1030015988號函已說明，為保障貴商業權益，避免因違規使用遭致裁處，建請勿於該址為前開營業項目使用，或另擇其他合法營業場所，已於原告之承租人即使用人辦理申請所在地變更之商業登記時善盡告知義務，惟其仍決定續行違規使用，應負違規使用遭致裁處之責。

４、聲明求為判決：1 原告之訴駁回。2 訴訟費用由原告負擔。

四、本院的判斷：

１、都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣(市)(局)政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」

２、土地使用分區管制就是依法規將一定區域範圍內的土地編定為各種使用區，就每一使用區的土地使用之性質和建築物規模外觀，為使用上的管制，都市計畫法第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市都市計畫施行自治條例第1條：「臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法第85條規定制定本自治條例。」第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：一住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。……」第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」

３、臺北市土地使用分區管制自治條例第1條規定：「臺北市為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定本自治條例。」第2條規定：「本自治條例用詞定義如下：……使用組：為土地及建築物各種相容或相同之使用彙成之組別。不合規定之使用：自本自治條例公布施行或修正公布之日起，形成不合本自治條例規定之使用者。……附條件允許使用：土地及建築物之使用，須經臺北市政府核准者。……」第3條第1項第1款規定：「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區：一住宅區：㈠第一種住宅區。㈡第二種住宅區。㈢第二之一種住宅區。㈣第二之二種住宅區。㈤第三種住宅區。㈥第三之一種住宅區。㈦第三之二種住宅區。㈧第四種住宅區。㈨第四之一種住宅區。」第4條規定：「前條各使用分區劃定之目的如下：……四第三種住宅區：為維護中等之實質居住環境水準，供設置各式住宅及一般零售業等使用，維持稍高之人口密度與建築密度，並防止工業與較具規模之商業等使用而劃定之住宅區。……」第5條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：……第26組：日常服務業。……」第8條規定：「在第三種住宅區內得為下列規定之使用：允許使用……附條件允許使用……㈩第26組：日常服務業。……」第93條規定：「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物，為便利管制，區分為下列三類：一第一類：嚴重破壞環境品質者：㈠設於住宅區、行政區、文教區內之第34組、第45組、第47組、第48組、第53組、第54組、第55組及第56組使用。㈡設於商業區、倉庫區、風景區、農業區內之……二第二類：與主要使用不相容者：㈠設於第一種住宅區、第二種住宅區內之第24組……、第25組……、第46組、第51組及第52組使用。㈡設於商業區內之……三第三類：設於各種分區內不合各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」第94條規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：……第一類與第二類於停止使用滿1年及第三類於停止使用滿2年者，不得再繼續為原來之使用。……」第97條之5規定：「本自治條例所稱附條件允許使用者，其核准標準由市政府定之，並送臺北市議會備查。」

４、又關於土地及建築物使用組之使用項目，臺北市土地使用分區管制規則第5條土地及建築物使用組之使用項目第26條規定：「第26組：日常服務業㈠洗衣。㈡理髮。㈢美容。㈣織補。㈤傘、皮鞋修補及擦鞋。㈥修配鎖。㈦自行車、機車修理(限手工)。㈧圖書出租。㈨錄影節目帶出租。㈩溫泉浴室。代客磨刀(限手工)。汽車保養(限換輪胎)。」而臺北市土地使用分區管制自治條例所稱附條件允許使用者，臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第1條規定：「本標準依臺北市土地使用分區管制自治條例第97條之5規定訂定之。」第2條規定：「臺北市各使用分區附條件允許使用之組別及使用項目，其核准條件如下：「分區：住三，使用類別第26組日常服務業㈡理髮，核准條件：營業樓地板面積未達150平方公尺者，應臨接寬度6公尺以上之道路；營業樓地板面積150平方公尺以上者，應臨接寬度8公尺以上之道路。營業樓地板面積應在500平方公尺以下。理髮及美容業限於建築物第一、二層及地下一層使用，其同層及以下各層均為非住宅使用，其餘各項均限於建築物第一層及地下一層使用。……」

５、此外，為積極有效處理臺北市違反都市計畫法案件，並兼顧公共環境、都市發展、商業穩定性與行政能量，訂定臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則，針對違規情節輕重，採階段及漸進之方式處理。103年5月27日修正發布之該原則處理原則㈡規定：「B類新設立店家，屬不符該分區『附條件』允許使用者」：本原則公告後設立，該違規使用係臺北市土地使用分區管制自治條例或都市計畫書等相關法令列為附條件允許但不符核准條件者。」作業程序規定：由本市商業處（或各該目的事業主管機關）認定實際營業態樣，並函報本府都市發展局及相關單位，經本府都市發展局確認違反臺北市土地使用分區管制自治條例、臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準或都市計畫書規定等相關法令者，依下列方式辦理：㈠屬本原則第3點第1款、第2款者，逕依臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序裁處。……」臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序第3類規定：「第1階段：處違規使用人6萬元罰鍰，限期3個月內停止違規使用，並副知建築物所有權人。第2階段：如違規使用人未於期限內履行第1階段之義務，處違規使用人及建築物所有權人各10萬元罰鍰，再限期1個月內停止違規使用，未停止使用者得按次連續處罰。……」乃為行使法律所授與裁量權，於遵循法律授權目的及範圍內，實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等對待原則，依不同之違規階段，訂定之裁量基準，未牴觸都市計畫法之規定，被告辦理相關案件，應可適用。

６、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭建物查詢資料表、都市計畫地籍套繪圖、被告商業處103年8月12日稽查紀錄表、103年8月18日北市商三字第10335827201號函、使用執照存根、00號建物用途為辦公室及系爭建物用途為集合住宅之一樓平面圖、被告103 年10月3 日府都築字第10336994501 號函、103 年10月3 日府都築字第10336994500 號裁處書、送達證書、內政部103 年12月23日台內訴字第1030322717號訴願決定書、被告商業處104 年3 月9 日稽查紀錄表、104 年3 月16日北市商三字第10432360200 號函、被告104 年3 月25日府都築字第10432261203 號函、104 年3 月25日府都築字第10432261202 號裁處書等附於原處分卷可佐，為可確認之事實。而系爭建物使用執照登載用途為集合住宅，該址雖曾於80年8 月31日至101 年5 月17日期間經營飲食業而不符合第三種住宅區使用規定，惟自101 年5 月18日至103 年8月12日被告商業處稽查，並無營業事實，已停止使用滿2 年（見原處分卷所附財政部臺北國稅局大安分局103 年9 月3日財北國稅大安營業字第1032463963號函檢附之系爭建物歷年辦理稅籍登記之營業主體、設立日期、營業項目及停復業異動資料回覆表）。參以系爭建物位屬第三種住宅區，建物登記面積85.48 平方公尺，臨接5 公尺計畫道路，第三人莊奕騰於系爭建物經營髮廊，營業態樣為美容美髮服務業，屬臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條規定之第26組日常服務業㈡理髮，依前揭規定，此使用必須經附條件允許，復不符合「於營業樓地板面積未達150 平方公尺時，應臨接寬度6 公尺以上之道路」之附條件允許使用之核准條件。則被告於103 年10月3 日對第三人莊奕騰即系爭建物使用人裁處罰鍰並命3 個月內停止違規使用，同時通知原告即系爭建物所有權人，請原告善盡監督管理之責，該建物屆期未停止違規使用，得依法裁處所有權人。嗣104 年3 月9 日稽查發現系爭建物仍為美髮使用，並未停止違規使用，依前開規定及說明被告104 年3 月25日對原告裁處罰鍰10萬元，並限1 個月內停止違規使用，於法有據。原告指摘原處分不合理、不公平且不平等、違反憲法，均無可採，其認為系爭建物係70年間興建完成，使用分區管制規定係72年間頒布，不應溯及既往等情，亦有誤解。至房屋稅是否以自用住宅稅率課徵，與房屋是否供不合規定之使用無關，而房屋是否經商業設立登記，與土地及建築物之使用管制是二件事，原告以系爭建物之房屋稅非以自用住宅稅率課徵及系爭建物已為商業登記，主張系爭建物之使用未違反規定，自無可取。

五、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭