臺北高等行政法院判決

105年5月5日辯論終結

原告

陳銘杰

訴訟代理人

黃慧萍律師

被告

交通部公路總局

代表人

趙興華（局長）

訴訟代理人

吳淑珍

梁忠鍵

陳佳伶

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國104 年8 月20日交訴字第1041300596號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告經民眾檢舉於民國103 年12月24日19時35分，駕駛其所有車牌號碼0000-00 號自用小客貨車（下稱系爭車輛），使用Uber App叫車服務，自臺北市忠孝東路五段搭載乘客並收取費用，以非營業車從事載客營業行為，被告所屬新竹區監理所（下稱新竹所）桃園監理站（下稱桃園站）據此認原告未經核准擅自經營汽車運輸業，屬違規營業，以新竹所104 年1 月15日交竹監字第52002166號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱系爭舉發通知單），舉發原告違反公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定。嗣被告以104 年4 月27日第52-052002166號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）5 萬元罰鍰，並勒令停業；並吊扣牌照2 個月。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

㈠原處分裁罰原告5 萬元，另吊扣牌照2 個月。茲因被告業已於104 年3 月10日執行吊扣牌照2 個月完畢，現實上已無回復原狀之可能。惟原告並非原處分所稱違章行為之行為人，亦非汽車運輸業管理規則第138 條及公路法第77條第2 項等規定之處罰對象，然被告竟以原告為裁罰對象，對原告裁處，確有違法。原處分關於吊扣牌照2 個月之部分雖經執行完畢而無回復原狀之可能，然如容許該已執行完畢之處分繼續維持其形式上之存續，則關於被告認原告從事前開違章行為是否合法，乃至於被告得否依法裁處原告，均將陷於不明之危險狀態，進而危及原告合法使用其所有車輛之權利。從而，原告自有按行政訴訟法第6 條第1 項所謂即受確認判決之法律上利益。

㈡原告於訴願程序中曾依訴願法第63條第3 項、第65條規定請求訴願機關准其到場陳述意見或言詞辯論，然訴願機關竟未予原告到場陳述意見、言詞辯論，即作成不利原告之訴願決定，實與訴願法規定不合。

㈢原處分雖於違反時間、違反地點等欄，各自記載被告所認原告之違章行為，然於違反事實欄，則僅稱「未經申請核准而經營汽車運輸業」等語。被告所屬新竹所桃園站雖於原處分作成前，曾以104 年1 月15日竹監桃站字第1040008468號函通知原告，略以：「依據Uber會員檢舉」、原告於103 年12月24日搭載乘客等語。然原處分就原告究係如何從事違章行為，則未置一語，原處分雖列載原告之違反時間、地點，然被告究如何認定原告有違規行為，亦未曾說明其理據為何。按行政程序法第5 條、第96條第1 項第2 款規定，書面行政處分之主旨、事實、理由及其法令依據為法定應記載事項。為使受處分人知所遵照及憑以提出救濟，裁罰性質之書面行政處分更須具體記載行為人違規之主要事實，方符合法定程式，若其事實、理由之記載有所欠缺，致無從認定是否與該處分所依據法令規定之要件相合致者，顯已影響該處分結論（主旨）之成立，且違反明確性原則。被告未盡調查證據職責，亦未能具體提出證據證明原告所為違規行為，即遽認原告有違規事實，其調查證據、認定事實均有違失。細繹原處分內容後可知，原處分通篇未論及其所憑以認定原告違規之證據為何？顯未附任何證據足供支持其所記載之違規事實。由此可知，被告自始即未依職權調查，致使未能查證辨明本件相關重要事實。於諸多重要事實均未經查明之下，遽認原告有經營汽車運輸業等違規行為，與事實有間，原處分違法不當，當依法撤銷。

㈣被告未能究明本件違規行為實際行為人、所應裁罰對象究應為何人之違法：

1.惟縱被告所認「載客、收費事實」存在，然所稱違規行為之行為人（利用系爭車輛提供載客服務、並收取費用之人）為何人？與原處分所裁處之對象（原告）是否同一？原告是否即為依公路法第77條第2 項規定所應裁處之對象？就此均未曾究明。然而，前此情節不僅涉及為違規行為之具體事實，更與應裁罰對象，至為攸關。

2.尤其，被告對於原告（本件受裁罰之對象）就前開違規行為有無故意過失？原告究依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？系爭車輛之所有人與從事前開所謂違規行為之行為人如有不同時，其各該責任為何？亦均未究明。

3.被告就前開事項，不僅未載明於原處分之「事實欄」、「理由欄」，更未於理由欄說明其所以認定原告即為本件應予裁罰對象之理由、法令依據，致使本件原告是否即為被告所稱違規行為之實際行為人、所應裁處之對象為何人、原告就違規行為有無故意過失、原告依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務等節，均陷於未臻明確之狀態。凡此，俱足彰顯原處分確有未盡調查職責、未能充分說明理由之違失，其遽認原告即為本件所應裁罰之對象，不僅顯屬率斷，其認事用法亦有不當。

㈤原處分錯誤適用公路法第2 條第1 項第14款、第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定，自非適法：

1.公路法第2 條第1 項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業，所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為人係以「經營汽車運輸為業」，始足當之。申言之，倘行為人僅單純從事少量、個別性、臨時性的汽車運輸服務，即與上開規定所稱以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業不符，自難據以為裁罰之基準。

2.原告為自然人，而非事業體，顯無從該當公路法第2 條第1 項第14款規定以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件，甚為明確。又Uber app軟體僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼此「共乘」（car pooling ）需求的軟體平台。原告加入「Uber app軟體」平台，可於「平時業餘時間，且駕駛所屬自用車之乘坐位置閒置」時，透過相關應用程式搜尋於原告開車行經路線附近是否恰有乘車需求之人，並可自由決定是否提供該乘客共乘服務。申言之，原告僅「偶然性」地於自用車平時開車行經路線時，單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，所收取之費用，並非由原告向乘客收取報酬，乘客車資係以乘客自行加入成為Uber會員所累積或取得之點數，以Uber乘車點數扣點之方式支付，原告並無反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之意圖及營業行為。是依最高行政法院99年度判字第32號判決、本院96年度訴字第1850號判決意旨，原告絕非經營汽車運輸為業之事業。

㈥聲明求為判決：1.訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。

2.確認原處分有關吊扣系爭車輛牌照之處分違法。

三、被告答辯略以：

㈠據訴願法第63條及第65條可知，是否通知原告到場陳述意見或進行言詞辯論，係屬受理訴願機關職權，而非一經請求即應給予到場陳述意見，尚難謂訴願程序有瑕疵。

㈡原告行為業已構成公路法第2 條第1 項第14款所定要件，被告依公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定予以裁處並無違誤：

1.據公路法第2 條第1 項第14款、汽車運輸業管理規則第138 條規定可知，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准籌備始可為之。申言之，倘業者運送行為涉及載運旅客或貨物並受有報酬之行為即應為上開規範所規制。

2.原告雖主張「乘客車資係以乘客自行加入成為Uber會員所累積或取得之點數，以Uber乘車點數扣點之方式支付」云云。惟依據檢舉資料可證本件係乘客給付車資176 元報酬，由此可證原告有違規經營汽車運輸業而收取報酬之事實，被告依法裁處並無違誤。

3.原告有意以系爭車輛供載運乘客，並藉由此載運行為而受領報酬，顯見原告有反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之故意，而非其所主張單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務。

㈢原處分之表格式顯示記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等詳實逐一記載，意旨清楚，敘述詳實，是依前開判決意旨，原處分並無原告所訴因記載欠缺致違反行政程序法第5 條及第96條規定之情形。再者，被告所屬新竹所桃園站以竹監桃站字第1040008468號函，敘明認定原告違反之相關法規及事實內容，原告應得具體認知原處分之內容，自無原告所稱欠缺事實及理由之記載，原告亦未依該函檢具相關證明文件說明、異議或申復。

㈣聲明求為判決：駁回原告之訴。

四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有新竹所桃園站104 年1 月15日竹監桃站字第1040008468號函（本院卷第59頁）、系爭舉發通知單（原處分卷第38頁）、原處分（本院卷第60頁）在卷可稽，堪認為真正。本件爭點厥為：原處分於法定程式有無欠缺？有無違反行政程序法第5 條規定之內容明確性？訴願機關未給予原告陳述意見之機會，是否合法？原告是否有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事？被告以原告違反公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定予以裁處，有無違誤？

五、本院之判斷：

㈠按公路法第2 條第14款規定：「本法用詞定義如左：十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1 項第4 款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」第77條第2 項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣五萬元以上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」次按交通部依上開授權而訂定發布汽車運輸業管理規則，其中第138 條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第七十七條第二項之規定舉發。」僅重申公路法第77條第2 項之意旨，充其量無非規定主管機關應依職權舉發，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，要僅屬執行公路法之細節性、技術性次要事項，核未牴觸母法意旨，亦未逾越授權範圍，自得適用。又按交通部以94年5 月27日交路㈠09400054871 號令修正發布自用車違規營業處罰基準表：「…三、自用小客車、自用小貨車部分，第1 次，處該行為人新臺幣5 萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2 個月。…」該處罰基準表乃交通部基於中央主管機關地位，對大量而易發生之違章行為，訂頒一致性之行政規則供下級機關辦理違反公路法案件參考標準，避免專斷或有輕重之差別待遇，乃執行法律之細節性、技術性次要事項，依各該具體違章案件情節輕重，科以法定額度內不同之罰鍰，符合比例原則，為管制違反公路法行為所必要，自得為下級機關援為裁罰之準據。

㈡經查，本件係民眾檢舉原告經Uber APP平台連繫，而有以系爭車輛搭載乘客並收取費用之違規情事，經被告所屬新竹所桃園站調查發現原告以系爭車輛於103 年12月24日19時35分在臺北市忠孝東路五段搭載乘客，目的地為文山行政中心，並收取費用，金額為（175.81≒）176 元，有行車路線圖（含司機銘杰之照片、車號0000、車型MITSUBISHI ZINGER）、付費收據等Uber APP平台搭乘資料（原處分卷第37頁）在卷可稽，核與原告所有之系爭車輛相符，亦有汽車車籍查詢報表（訴願卷第131 頁）在卷可稽。又查，原告對於被告提出之上開搭乘資料均表示無意見，並稱伊收取之費用金額，僅有八成，且非當場向乘客收取等語，有本院105 年1 月6 日準備程序筆錄在卷可稽（本院卷第101 頁），堪可確認原告即為本件以所有之系爭車輛搭載乘客並收取費用之駕駛人。是被告所屬新竹所桃園站因認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以系爭舉發通知單舉發原告違反公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定，有新竹所桃園站104 年1 月15日竹監桃站字第1040008468號函（本院卷第59頁）、系爭舉發通知單（原處分卷第38頁）在卷可稽。從而，被告依公路法第77條第2 項、汽車運輸業管理規則第138 條及上開違規營業處罰基準表有關自用小客車、自用小貨車第1 次違章裁罰之規定，以原處分裁處原告5 萬元罰鍰，並吊扣牌照2 個月，洵屬有據。

㈢所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。參諸本院依職權調取Uber在臺灣招攬司機入會之官網資料，其登載：「成為Uber的獨立合作夥伴，並賺取豐厚的收入。」「只要為我們社群的乘客在市區內提供搭乘服務，就能每週獲得報酬。」「自己當老闆，並且自由安排服務時間以賺取車資。」「有車嗎？將車變成賺錢工具。」「在繁榮的城市中，Uber讓您很輕鬆就賺到錢。」「不需要辦公室，自己就是老闆。」「不論您要養家餬口或想增加積蓄，Uber都能夠讓您在適當的時段上路載客。」等語（本院卷第114 至119 頁）。足見以自小客車加入Uber APP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，該司機係以營利為目的（賺錢、自己當老闆），有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵。再參酌原告於自承加入Uber APP軟體平台，可於平時業餘時間，且駕駛所屬自用車之乘坐位置閒置時，透過相關應用程式搜尋於原告開車行經路線附近是否恰有乘車需求之人，並可自由決定是否提供該乘客共乘服務等語（本院卷第10頁），亦足徵原告確為營業行為。因而被告認定原告既有加入Uber APP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，雖僅被查獲一次，仍無礙營業行為之成立，並無違誤。是原告主張其僅係單純為特定人以自有車輛提供從事一次或少量性、個別性、臨時性的汽車共乘服務，與上開規定所稱以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業不符，非屬公路法第77條第2 項所稱汽車運輸業云云，自無可採。

㈣再按行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及獲得行政救濟之機會。故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。經查原處分業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。另被告所屬新竹所桃園站亦於104 年1 月15日以竹監桃站字第1040008468號函（本院卷第59頁），檢送系爭舉發通知單予原告，敘明認定原告違反之相關法規及事實，且原處分記載原告明確之違規日期103 年12月24日及時間19時35分，違規地點亦載明為臺北市忠孝東路五段，已足令原告具體認知原處分之內容，自無原告所主張原處分欠缺事實及理由之記載，不符行政程序法第96條第1 項第2 款規定之法定程式，欠缺明確性等情事。

㈤原告另主張其於訴願程序中曾請求到場陳述意見及言詞辯論，然訴願機關竟未准其到場陳述意見、言詞辯論，即逕行作成不利原告之訴願決定，與訴願法規定不合云云。惟按「訴願就書面審查決定之。」「受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。」「受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請或於必要時，得依職權通知訴願人、參加人或其代表人、訴願代理人、輔佐人及原行政處分機關派員於指定期日到達指定處所言詞辯論。」訴願法第63條第1 項、第2 項、第65條亦有明文。準此，是否通知原告到場陳述意見或進行言詞辯論，係受理訴願機關之職權，並非一經原告請求即應給予到場陳述意見之機會。本件訴願決定理由末已載明，本件案情並無不明，原告請求陳述意見及言詞辯論，核無必要，於法尚無不合。是原告之主張，委難憑採。

六、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請如其訴之聲明，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭