臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第1619號

• 裁判案由: 環境影響評估法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 04 月 13 日
• 法官: 許瑞助、洪慕芳、林玫君
• 法定代理人: 魏國彥
• 原告: 林曉成
• 被告: 行政院環境保護署法人

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1619號105年3月23日辯論終結原 告　林曉成
被 告　行政院環境保護署
代　表　人　魏國彥（署長）
訴訟代理人　周逸濱　律師
蘇忠聖　律師
黃書瑜　律師
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國104年9月16日院臺訴字第1040144340號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。原告於民國104年10月28日起訴請求
撤銷訴願決定及原處分（指被告104年1月23日環署綜字第1040006173號函─下稱被告104年1月23日函），嗣於105年2月23日追加請求訴之聲明第2項為：「被告應將原告所有新店
區直潭段塗潭小段274-6地號開發行為納入被告100年5月23
日公告『新北市新店禾豐2段162、163、直潭段塗潭小段274-2等3筆地號別墅新建工程環境影響說明書』審查結論補辦
環評審查。」（見本院卷第217頁原告補充狀二）。經被告
對於原告所為訴之追加無異議，並為本案言詞辯論，爰予准許，先此敘明。
二、事實概要：
被告因目的事業主管機關經濟部水利署臺北水源特定區管理局（下稱臺北水源管理局）轉送「新北市新店禾豐2段162、163、直潭段塗潭小段274-2等3筆地號別墅新建工程（下稱
系爭工程）環境影響說明書」(下稱系爭環說書)審查，於100年5月23日以環署綜字第1000042833號公告（下稱被告100
年5月23日公告）該環說書審查結論：(一)本案有條件通過
環境影響評估（下稱環評）審查，開發單位華固建設股份有限公司（下稱華固公司）於施工及營運階段應履行所列11項負擔，如未切實執行，則違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定，應依環評法第23條規定予以處分。（二）本案開發單位未來確實履行負擔，即無環評法第8條及其施行
細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環評。被告並以100年6月22日環署綜字第1000049147號函請臺北水源管理局納入追蹤作業。原告於102年9月6日具函，
以其所有新北市新店區直潭段塗潭小段274-6地號土地（下
稱系爭土地）屬「擬定臺北水源特定區計畫（南勢溪部分）大臺北華城細部計畫」案（下稱大臺北華城細部計畫案）之道路用地，該地區為水源集水區及水質、水量管制之水土保持區，開發單位於該地區從事社區開發，未經原告同意即於系爭土地擅自埋設專用地下水道設施，其為系爭土地之水土保持義務人，深恐管理不當受罰，請被告查復系爭土地是否納入系爭工程環說書定稿本及其中污水管線收集系統管線之埋設是否經過系爭土地，俾明確其可能應負之公法責任等語。經被告102年10月24日環署綜字第1020078600號函復原告
：系爭工程開發範圍並未包括系爭土地，並依原告檢附之新北巿農業局101年10月29日北農山字第1012810617號函說明
二所示，說明系爭土地經臺北水源管理局表示為計畫道路，於71年間核發雜項使用執照時已開發完成，原告如對該內容尚有疑義，請洽相關單位查明等語。原告復於103年12月29
日發函，建議被告將系爭土地補納入系爭工程環評範圍。被告爰以104年1月8日以環署綜字第1030111916號函請臺北水
源管理局確認系爭土地是否屬系爭工程環說書之相關許可範圍，經該局以104年1月20日水臺建字第10450001230號函復
系爭土地並不在上述環說書開發範圍。被告再以104年1月23日函復原告以：依臺北水源管理局說明，系爭土地係為75年6月14日發布實施大臺北華城細部計畫案之道路用地，現況
已由原開發者開闢完成，故系爭工程環說書之開發範圍並未包括系爭土地，原告建議事項，基於開發許可範圍未包括系爭土地，尚無納入系爭工程環評規範之依據等語。原告不服，提起訴願遭不受理，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告主張：
㈠、開發行為範圍認定應依環評法規除認定標準另有規定外，依各主管機關法令規定認定之，並非由開發單位自由提供認定。系爭工程範圍包括新北巿新店禾豐2段156，162、163地號、直潭段274-2地號，經目的事業主管機關核發100北水建字第004-2、004-3、004-4、004-5、005-1、005-2、058-1、058-2、059、059-2、061-1、061-2、061-3建造執照，完工
後核發102北水使字第006、007、008、010、011號建築使用執照，暨就原告所有系爭土地核發專用汙水下水道系統簡易排放許可文件「新北市環水許字第04890-00號」，合計山坡地總面積1公頃以上。惟本案有條件通過環評僅上開禾豐2段162、163地號、直潭段塗潭小段274-2等3筆地號，系爭工程與實際開發行為不符。開發行為的認定包括規劃、進行及完工後使用，被告將爭議限縮於開發範圍不在許可範圍，對於違法開發行為不予處理，其行使行政程序法第10條之裁量權，未本於職權調查是否有開發行為之規劃或未經核准逕行開發行為，被告裁量之基礎錯誤，其依行政程序法第96條所作成行政處分，既無事實調查也無理由說明及其法令依據，僅有結論，明顯違法。
㈡、系爭工程位於臺北水源特定區，應實施水土保持的山坡地，依「變更臺北水源特定區計畫(含南、北勢溪部分)(第2次主要計畫通盤檢討)案」檢討前後土地使用分區管制要點（下
稱臺北水源特定區土地使用管制要點）第2條規定，住宅區
的開發應設置專用汙水下水道系統，且應由開發者取得興修供當地居民使用，華固公司於上述禾豐2段162、163地號興
修汙水處理廠，開發基地內汙水收集管線埋設於原告所有系爭土地內，依環評法施行細則第6條認定對開發行為有不良
影響之因素，依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第25條規定，應實施環評。系爭工程所申報並經被告審查有條件通過環評者僅上述禾豐2段162、163地號暨直潭
段塗潭小段274-2地號等3筆土地，顯見訴外人華固公司實際開發行為已侵害原告所有環評法上的權利與法律上的利益。㈢、若果社區專用下水道系統有實際開發行為，僅因環評審查疏漏未依整體開發的上位規範或出於錯誤的法律概念，認為開發行為範圍之申請，基本上係開發業者之自由，對通過環評審查違法結論。惟原告基於對被告專業環評機關的尊重，且考量開發行為違法僅係行政程序違章，藉由原告行使土地使用同意權，被告依據環評法第13條至第16條，通知開發單位變更原申請內容，補充環評說明，重新辦理環評審議即可，爰依環評法第18條及第23條規定為請求等語，並聲明：⒈訴願決定及原處分（指被告104年1月23日函）均撤銷。⒉被告應將原告所有系爭土地開發行為納入被告100年5月23日公告審查結論補辦環評審查。
四、被告則以：
原告所有系爭土地，非訴外人華固公司原聲請開發之範圍，實非環評法第5條及第8條所欲保護之對象，亦未見渠證明開發行為對其有何不良影響或重大影響之虞。此外，變更已通過之環境影響說明書本身，依環評法第16條第1項亦僅屬賦
予開發單位請求核准之主觀公權利以及被告核准權限之規定，難謂有保護開發範圍外之第三人並賦予權利之意思。故原告對於已通過並確定之環境影響說明書並無請求擴張環評範圍並納入系爭土地之權利，根本不具訴訟權能。且細譯被告104年1月23日函內容，除未就本件事實為法律要件之涵攝或規制法律效果，亦未就與原告間之權利義務有任何形成、設定或變動之效果，對於原告之權利義務既不生規制效果，性質上顯屬事實行為。而變更已通過之環境影響說明書本身，依環評法第16條第1項亦僅屬賦予開發單位請求核准之主觀
公權利以及被告核准權限，難謂有保護開發範圍外之第三人並賦予權利之意思。又被告100年5月23日公告已經確定，並未有明顯重大瑕疵或其他違法事由，對於被告生實質存續力，不得恣意廢棄或變更等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有被告100年5月23日環署綜字第1000042833號公告（第1-3頁）、被告100年6月22日環
署綜字第1000049147A、1000049147B號函（第7、9頁）、原告102年9月6日新店塗潭字第1020906-2746號函（第13-15頁）、被告102年10月24日環署綜字第1020078600號函（第27-28頁）、原告103年12月29日新店塗潭字第1031229-2746號
函（第29-32頁）、原告系爭土地所有權狀（第35頁）、經
濟部水利署臺北水源特定區管理局證明書（第36頁）、被告104年1月8日環署綜字第1030111916號函（第47頁）、臺北
水源管理局局以104年水臺建字第10450001230號函（第49頁）、被告104年1月23日函（第51-52頁）影本附原處分卷；
行政院104年9月16日院臺訴字第1040144340號訴願決定書（第19-23頁）、新北巿新店禾豐2段162、163、直潭段塗潭小段274-2等3筆地號別墅新建工程環境影響說明書（第178-179頁）等件影本附本院卷在卷可稽，洵堪認定。又原告係依
環評法第18條及第23條規定，提起本件課予義務訴訟，乃經原告陳明在卷（見本院卷第242頁行政訴訟補充狀三、第248頁105年3月8日準備程序筆錄及第264頁同年月23日言詞辯論筆錄）。是本件爭點乃在原告依該等規定，請求被告將系爭土地納入被告100年5月23日公告環說書審查結論，補辦環評審查，是否適法有據？
六、本院判斷如下：
㈠、按為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，定有環評法。依該法第2條規定：「本法所
稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府……」第4條規定：「本法專用名詞定義如下：一、
開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規
劃、進行及完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。……」第5條規定：「（第1項）下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……八、新市區建設……（第2項）前項開發行為應實施環境
影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關……送立法院備查。」第7條
第1項規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境
影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」第8條第1項規定：「（第1項）
前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估……」第16條第1項規定：「已通過之環
境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」第18條第1項規定：「開發
行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。」第23條第8項規定：「……開發單位違反本法或依本
法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」行為時同法施行細則第3條第3款規定：「本法所定中央主管機關之權限如下：……三、有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書……環境影響調查報告書之審查事項。」又依環評法第5條第2項授權訂定之開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第25條第1項規定：「（第1項）新市區建設，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、社區興建或擴建，符合下列規定之一者：……（五）位於自來水水質水量保護區。……」
㈡、次依行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有
規定外，得依本法提起行政訴訟。」第3條規定：「前條所
稱之行政訴訟，指撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟。」而不論係行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟或同法第8條規定之一般給付訴訟，均以具公法上請求權為要件。又參照司法院釋字第469號解釋所揭示的保護規範理論，如法律明確規
定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，受該法律保護之人，亦具有公法上請求權。惟如解釋的結果，認定該當法規範僅以公共利益的保障為目標，據此而為之行政處分或行政措施，其所生有利於人民之法律效果，對人民而言僅屬「反射利益」，即不足以作為請求之依據，其亦無請求行政機關為一定行政行為之公法請求權存在。
㈢、承前所述，華固公司以在屬於臺北水源特定區之新北市新店禾豐2段162、163、直潭段塗潭小段274-2等3筆地號所為之
系爭工程，為應實施環評之新市區建設開發行為，檢具環說書，向目的事業主管機關臺北水源管理局提出開發許可申請，經該局轉送被告審查，經被告於100年5月23日公告審查結論為有條件通過環評確定。嗣原告於於103年12月29日發函
，建議被告將系爭土地補納入系爭工程環評範圍，經被告以104年1月23日函復原告略以：系爭土地係為75年6月14日發
布實施大臺北華城細部計畫案之道路用地，現況已由原開發者開闢完成，故系爭工程環說書之開發範圍並未包括系爭土地，原告建議事項，基於開發許可範圍未包括系爭土地，尚無納入系爭工程環評規範之依據等語。原告不服，提起訴願遭不受理，遂依環評法第18條第1項、第23條第8項規定，請求被告應將系爭土地開發行為納入系爭工程環說書審查結論補辦環評審查。惟查：
1.環評法第18條第1項規定：「開發行為進行中及完成後使用
時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。」旨在規範目的事業主管機關應追蹤、主管機關應監督環說書或評估書及審查結論之執行情形；主管機關必要時並得根據事實需要，要求開發單位提出調查報告書，俾瞭解開發行為之實施狀況，以確保評估之實效。核該條並未明文規定特定人有請求主管機關為該規定行為之請求權，亦無由認該規定有何保障特定人之意旨，則系爭土地縱有開發行為，原告亦無得據該規定作為請求被告將系爭土地納入系爭工程環評審查範圍之法律依據。至環評法第4條之開發行為範圍規定；同法施行細則第6條就該法第5條所稱不良影響所為之具體規定；開發行為應實
施環境影響評估細目及範圍認定標準第25條第1項第1款第7
目有關位於山坡地等保護區，申請開發或累積開發面積一公頃以上，應實施環境影響評估之規定；同標準第38條規定，除該標準另有規定外，開發行為之定義及開發區位之範圍，依各主管機關相關法令規定認定之；「變更臺北水源特定區計畫(含南北勢溪部分)(第2次主要計畫通盤檢討)案」土地
使用分區管制要點第2條規定住宅區開發方式：「(2)其（指開發團體）所需之公共設施應依『都市計畫定期通盤檢討實施辦法』之規定劃設，且由開發者自行負擔取得及興修，供居民使用。(3 )開發團體應設置專用汙水下水道系統，並在公共汙水下水道系統尚未完成前，須負責設置廢汙水處理設備……。」規定；暨山坡地建築管理辦法、住宅社區開發環境影響評估審議規範等，核均與開發行為所在位置之具體判斷無關。是該等規定均不足供原告執為系爭土地位於系爭工程開發範圍之論據，併此敘明。
2.次依環評法第23條第8項規定：「開發單位違反本法或依本
法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」係以開發單位違反環評法或依該法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行為要件。查被告100年5月23日公告業已確定，已如前述，原告以系爭土地亦有開發行為，請求被告應將系爭土地納入該公告審查結論補辦環評審查，核被告並非審核開發範圍之目的事業主管機關，原告亦未指出依環評法或依該法授權訂定之相關命令，被告得就目的事業主管機關轉送審查之環說書所列開發範圍，予以自行認定之權責，則被告依開發單位提出之上開環說書為審查，自不能認被告有何疏於執行環評法暨其相關命令之職務情事。原告執環評法第23條第8項規定為上開請求，顯然不合。況原告所有系爭土地
係75年6月14日發布實施大臺北華城細部計畫案之道路用地
，現況已由原開發者開闢完成，有上述臺北水源管理局證明書、104年1月20日函附原處分卷可稽，則系爭土地是否存在原告指稱之開發行為，亦屬有疑。另依原告103年12月29日
函及其行政訴訟狀（見本院卷第16頁）記載：華固公司上述禾豐2段162、163地號興修汙水處理廠，開發基地內汙水收
集管線埋設於原告所有系爭土地內，該公司僅就上開建築基地辦理環評，而未考量山坡地新社區開發對周鄰環境所造成影響，不符「變更臺北水源特定區計畫(含南北勢溪部分) (第2次主要計畫通盤檢討)案」土地使用分區管制要點第2條
規定住宅區開發方式等語，原告亦未具體指明華固公司將其汙水收集管線埋設於系爭土地內，究係違反何環評法規定或依該法授權訂定之相關命令；再環評法第16條第1項僅賦予
開發單位就變更通過之環境影響說明書或評估書內容之申請權，而主管機關有核准與否之裁量權，並無逕行變更之權；另環評法施行細則第38條亦係以開發單位變更原申請內容，而有該條第1項所列各款情形，規定應就其申請變更部分，
重新辦理環境影響評估，惟原告並未指出上述開發單位有何變更原申請內容情事，是均無足援引而為有利原告之認定。㈣、再按人民因中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當致損害其權利或利益者，得依訴願法提起訴願，訴願法第1條
第1項定有明文，是提起訴願，以有行政處分之存在為前提
要件。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體
事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長
訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起
撤銷訴訟。」乃行政訴訟法第4條第1項所明定。準此，提起撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經提起訴願而不服其決定者，始得向行政法院提起。承前所述，原告103年12月29日發函
乃建議被告將系爭土地補納入系爭工程環評範圍，被告因以104年1月23日函復基於開發許可範圍並未包括系爭土地，原告建議事項，尚無將系爭土地納入系爭工程環評規範之依據等語。經核被告上開函復內容，僅係單純的事實敘述及理由說明，並不因該項敘述或說明而對原告生何法律上之效果，揆之上開規定及說明，自非行政處分。
㈤、綜上所述，被告104年1月23日函，並非行政處分，訴願決定未予受理，並無不合。原告訴請撤銷訴願決定及被告104年1月23日函，顯不合法；另原告依環評法第18條及第23條規定，請求被告應將原告所有系爭土地開發行為納入被告100年5月23日公告審查結論補辦環評審查，則無理由，均應駁回。又上開不合法部分，依行政訴訟第107條第1項第10款規定，本應以裁定駁回，惟為求卷證齊一，爰以程序較裁定慎重之判決予以駁回；再本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，爰俱附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105　 年　　4　　 月　　13　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 洪慕芳
法 官 林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　 年　　4　　 月　　13　　日書記官 徐子嵐