臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第1841號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 04 月 20 日

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1841號105年3月30日辯論終結原 告　芳達企業行
代　表　人　黃隆珍
訴訟代理人　張秀菊　律師
被 告　新竹縣政府環境保護局
代　表　人　黃士漢（局長）住同上
訴訟代理人　許家銘
陳素媛
彭富誠
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國104年9月18日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣被告辦理「2013年台灣燈會在新竹縣環境維護勞務人力委辦計晝」採購案（標案案號：102-22），經原告（合夥組織）參與該標案於民國102年1月3日之第2次開標（第1次開標
未有廠商投標而流標），因僅原告投標，且標價高於底價而廢標。嗣被告於102年1月8日重新公告上開採購案（更改標
案案號為：102-35；下稱系爭採購案），並訂於102年1月28日辦理重新公告後之第1次開標作業，經原告代表人黃隆珍
（下稱原告代表人）以其所操控友信工程行、立吉環保工程行，連同原告，投標系爭採購案，開標時，因友信工程行、立吉環保工程行未繳交押標金及有資格文件未附情事，遭判定為不合格廠商，僅原告為唯一合格廠商，因其標價高於底價，經被告保留決標，簽報新竹縣政府核定。期間，黃隆珍恐觸法，向被告說明上情，經被告通報新竹縣政府，接獲不予決標之指示，而予廢標。原告代表人其後並經臺灣新竹地方法院檢察署（下稱新竹地檢署）檢察官認有違反政府採購法第87條第3項、第6項以詐術使開標發生不正確結果未遂罪嫌；另原告及友信工程行、立吉環保工程行則依政府採購法第92條規定，因此涉有罰金刑，而俱以該署檢察官102年度
偵字第9668號緩起訴處分書為緩起訴處分確定。被告爰認原告有違同法第31條第2項第3款之情事，乃以被告104年4月15日環行字第1040005291號函（下稱原處分）通知原告繳回押標金新臺幣（下同）50萬元。原告不服，提出異議，經被告以104年5月21日環行字第1040008224號函（下稱異議處理結果）維持原處分，原告提起申訴，復經申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
㈠、本件投標係為配合被告縮短投標作業時程之要求，原告乃以自己實際負責之3家廠商名義參與投標，並於投標前告知被
告所屬羅○○科長此情，經其同意。被告身為採購主辦單位既不知此投標方式有違法之虞，身為民間廠商的原告又焉能知悉此舉已違反政府採購法。且投標後原告發現有所不妥，即主動告知被告，可見原告並非惡意違反法令且欲行補救措施，希望一切在合法的前提下進行標案，該次標案也因原告之主動告知後而廢標，並未影響採購之公正性。況系爭標案始終僅原告1家廠商參與投標，只要經過4次的招標程序，原告也可以順利標得本標案，惟會造成被告不及辦理招標作業，故被告並未因此有錯誤認定競爭存在或無從比價之情事。被告實無再對原告追繳50萬元押標金之必要。
㈡、系爭原告以自己實際操控的3家公司參與燈會標案，已經檢
察官認定此一行為違反政府採購法第87條第3項之未遂罪，
而對原告為緩起訴並裁定繳納20萬元罰金，原告之行為業由刑事法律作出制裁，原告並已繳納20萬元罰金，依行政罰法第26條第1項本文規定之刑罰優先原則，對同一行為不得一
事二罰，自不得對原告再處以行政罰；依行政罰法第26條第1項但書規定，被告亦不得對同一行為處以相同種類之追繳
50萬元押標金之處罰。退萬步言，倘若原告之行為已違反政府採購法第31條規定應追繳押標金，然依行政罰法第26條第2項及第3項規定，被告亦不得追繳全部50萬元之押標金，而應將原告已繳納之20萬元緩起訴處分金予以扣抵之，方符合該等行政罰法之規定。
㈢、行政院公共工程委員會（下稱工程會）係於104年7月17日始以工程企字第10400225210號令發布政府採購法第31條第2項第8款所定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法
令行為者」之各款情形，並自該日起生效。因行政程序法無溯及適用之效力，工程會104年7月17日始發布之命令，自不能溯及適用於102年發生之本件採購行為。申訴審議判斷及
原處分以欠缺法規生效要件之工程會89年1月19日(89)工程
企字第89000318號函（下稱工程會89年1月19日函）對原告
作成追繳押標金之處分，於法無據。
㈣、原告與被告訂定系爭勞務採購契約，被告所為之行政行為及行政指導，均應受法律及一般法律原則之拘束，亦應以誠實信用之方法為之，詎辦理系爭採購之羅○○科長明知廠商不得借用或冒用他廠商之名義投標，竟建議、要求原告趕快去找3家廠商來投標，以配合被告之作業、縮短招標時程，被
告所為之行政行為及行政指導顯然違法，其事後再對原告依競標契約行使公法上追繳押標金之請求權，被告顯係未依誠實信用方法行使權利，亦有失合理公平。爰請求鈞院依誠實信用原則、比例原則、公平合理原則、與有過失及過失相抵之民事法律原則，撤銷系爭追繳押標金處分等語，並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告則以：
其依政府採購法規定所為追繳押標金之處分，非屬行政罰，並無一事兩罰之疑慮。被告在追繳押標金之通知函文中，已指明原告有違反政府採購法第87條第3項、第6項以詐術使開標發生不正確結果未遂罪嫌，而依新竹地檢署102年度偵字
第9668號緩起訴處分書認定之事實，原告代表人黃隆珍之行為，確實會使原告及其他2家廠商之參與系爭採購之投標，
造成有影響採購公正之違反法令之行為之結果，符合政府採購法第31條第2項第8款應為追繳押標金之規定。至原告主張其掌控之友信工程行、立吉環保工程行及芳達企業行為圍標行為係受羅○○科長行政指導，由於原告並無具體具證據能力及證明力之直、間接證據方法得佐證其所指陳之事實；且原告於新竹地檢署102年度偵字第9688號緩起訴處分中，就
其所涉罪行已坦承不諱，方得獲緩起訴處分，要無違反禁反言規定在於後程序就同一原因事實為相反供述之理等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有被告104年4月15日環行字第1040005291號函（第1頁）、行政院公共工程委員會104年9月18日訴1040300號申訴審議判斷書（第2-17頁）、新竹地檢署102年度偵字第9668號緩起訴處分書（第18-19頁）、被告104年5月21日環行字第1040008224號函（第29-30頁）影
本附原處分卷；原告、友信工程行及立吉環保工程行商業登記抄本（第88-90頁）、被告系爭採購案102年1月28日開標
紀錄（第91頁）、被告系爭採購案102年1月30日廢標紀錄（第92頁）、被告系爭採購案102年1月31日無法決標公告（第93頁）、原告、友信工程行、立吉環保工程行投標標單（第100、110、120頁）等件影本附審議卷；法務部調查局新竹
縣調查站刑事案件移送書、外標封、標單、招標投標及契約文件、被告承辦員102年1月28日簽、投標廠商資格審查、102年1月28日開標紀錄、無法決標公告、102年1月30日廢標紀錄等件影本附新竹地檢署102年度偵字第9668號偵查卷可稽
，洵堪認定。是本件爭點乃在被告以原告有政府採購法第31條第2項第3款之事由，追繳押標金50萬元，是否適法有據？五、本院判斷如下：
㈠、按為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，訂有政府採購法。政府採購法第6條第2項規定：「辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」第30條第1項前段規定：「機關辦理招標
，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。」第31條第2項第8款規定：「機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第87條第3項及第6項規定：「……（第3項）以詐術或其他非法之方法，使廠商無法
投標或開標發生不正確結果者，處5年以下有期徒刑，得併
科新臺幣100萬元以下罰金。……（第6項）第1項、第3項及第4項之未遂犯罰之。」第92條規定：「廠商之代表人、代
理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」系爭採購案投標須知第55點第8款規定：「投標廠商有
下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」又「……如……發現該3家廠商
有本法（按：指政府採購法）第48條第1項第2款或『第50條第1項第3款至第5款』（按：此函釋所述政府採購法第50條
第1項第5款『影響採購公正之違反法令行為』，已於91年2
月6日修正為『其他影響採購公正之違反法令行為』並移列
為第50條第1項第7款）情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」且經工程會89年1月19日函釋有案，乃工程會依政府
採購法第31條第2項第8款之授權，所補充認定該條項第1款
至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以
為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。
㈡、次按「依政府採購法第9條第1項前段規定，行政院公共工程委員會（下稱公共工程會）係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款
至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以
為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經公共工程會依上開規定，以89年1月19日函通案認定該廠商有影響採購
公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。『以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。』為政府採購法第87條第3項所規定；同條第6項並罰其未遂犯。廠商於投標前基於使開標發生不正確結果之犯罪目的，合議不為競價，營造係不同廠商競標之假象，分別參與投標，足使招標機關之審標人員誤認彼等與其他廠商間確有競爭關係，破壞招標程序之價格競爭功能，縱因無法預知有若干競爭者及競爭對手之競標價格為何而未必能決定性左右決標結果，然客觀上已實質增加得標機會，仍有使開標發生不正確結果之危險。甲、乙關聯廠商之代表人既以合議不為競價之假性競爭方式，分別以甲、乙廠商參與採購案投標，雖開標結果為流標或未得標，彼等代表人仍應成立共同犯政府採購法第87條第6項、第3項之以詐術使開標發生不正確結果未遂犯……採購機關自得據之對甲、乙廠商分別為追繳押標金之處分。」亦有最高行政法院103年度7月份第1次庭長法官
聯席會議決議可資參照。至最高行政法院104年度4月份第1
次庭長法官聯席會議(一)固決議：主管機關依政府採購法第31條第2項第8款所為認定有影響採購公正之違反法令行為，該認定具法規命令之性質，依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，應踐行行政程序法第157條第3項規定之發布程序，始生法規命令之效力。然工程會89年1月19日
函係於90年1月1日行政程序法施行前為之，行政程序法並無溯及適用於該函釋（參最高行政法院104年度判字第456號判決意旨）。是原告主張工程會89年1月19日函欠缺法規生效
要件云云，要無可取，先此敘明。
㈢、查原告代表人同時為友信工程行及立吉環保工程行之實際負責人，其令不知情之員工製作原告及友信工程行、立吉環保工程行參與系爭採購案之投標文件，惟友信工程行、立吉環保工程行並未繳交押標金及相關資格文件，是於102年1月28日開標時，友信工程行、立吉環保工程行均遭判定為不合格廠商，僅餘原告為唯一之合格廠商，惟因原告標價高於底價，經被告保留決標，簽報新竹縣政府核定，期間原告代表人告知被告上情，經被告通報新竹縣政府後，予以廢標等情，已如前述，核原告代表人隱瞞友信工程行、立吉環保工程行係其所操控之事實，而以該等工程行及原告分別參與系爭採購案之投標，營造係不同廠商競標之假象，足使招標機關之審標人員誤認彼等與其他廠商間確有競爭關係，破壞招標程序之價格競爭功能，縱因無法預知有若干競爭者及競爭對手之競標價格為何而未必能決定性左右決標結果，然客觀上已實質增加得標機會，仍有使開標發生不正確結果之危險。是系爭採購案嗣雖經原告代表人自行向被告通報上情而廢標，然原告代表人仍涉有政府採購法第87條第3項、第6項規定之以詐術使開標發生不正確結果之未遂犯，並經新竹地檢署檢察官以原告代表人涉犯上開罪嫌而予緩起訴確定，前亦述及，符合工程會89年1月19日函所認定之影響採購公正之違反
法令行為，則被告以原告有政府採購法第31條第2項第8款應為追繳押標金之事由，而為原處分，揆之上開規定，於法自無不合。
㈣、雖原告主張其於投標前即告知被告所屬羅○○科長上情，經其同意云云。惟為羅○○所否認，業經本院依職權調取上開偵查卷，查閱羅○○於法務部調查局新竹縣調查站及檢察官偵查時之供述確實（見該偵查卷第60-62、198-199頁），原告代表人於刑事偵查時亦僅供稱：「二次廢標後羅○○建議我找同業來標，我就找了二家我自己的公司來陪標」（見同上偵查卷第199頁）等語，並未指述羅○○知悉原告代表人
以其自己公司陪標之情，而羅○○經上述調查站移送與原告代表人共犯政府採購法第87條第3項、第6項罪嫌部分，復經新竹地檢署檢察官為不起訴處分確定（見同上偵查卷第204
頁-該地檢署檢察官102年度偵字第9668號不起訴處分書）。是原告上開主張，洵無可採；其請求傳訊證人羅○○亦無必要。又原告代表人既已陳明羅○○係請原告找同業參與系爭採購案之投標，而非要求原告借用或冒用他廠商名義投標，是原告另主張羅○○要求原告趕快去找3家廠商來投標，以
配合被告之作業，所為之行政行為及行政指導顯然違法，被告事後再對原告依競標契約行使公法上追繳押標金之請求權，顯係未依誠實信用方法行使權利，有失合理公平。依誠實信用原則、比例原則、公平合理原則、與有過失及過失相抵之民事法律原則，應撤銷原處分云云，顯然無據，亦無可取。
㈤、復按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」行政罰法第1條前段定有明文，準
此，行為人須因違反行政法上義務，受非難性之不利行政處分，始有行政罰之適用。而政府採購法第30條第1項前段、
第31條第2項關於廠商所繳納押標金，辦理採購機關不予發
還或追繳押標金之規定，旨在建立政府採購制度能依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼具有防範投標人妨礙程序公正之作用，亦即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為之管制。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之採購機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或就已發還者予以追繳，核其性質，乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，應屬「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之裁罰性不利處分係以「違反行政法上義務，而對於過去不法行為所為之制裁」者不同。因此，被告對原告所為追繳押標金之行為，固為不利之行政處分，然非屬於行政罰法所稱之行政罰，並無行政罰法之適用，且與違反行政法之義務人是否惡意違反法令無關。原告主張其非惡意違反法令且已行補救措施，復經檢察官為緩起訴處分並繳納20萬元罰金，依行政罰法第26條第1項本文規定，不得對原告再處以行
政罰；另依行政罰法第26條第1項但書規定，被告亦不得對
同一行為處以相同種類之追繳50萬元押標金之處罰；退萬步言，依行政罰法第26條第2項及第3項規定，被告亦應將原告已繳納之20萬元緩起訴處分金予以扣抵云云，無非係其主觀歧異見解，仍無足取。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原處分追繳系爭採購案押標金50萬元，並無違誤，異議處理結果、申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。再本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105　 年　　4　　 月　　20　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 洪慕芳
法 官 林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　 年　　4　　 月　　20　　日書記官 徐子嵐