臺北高等行政法院判決

105年6月22日辯論終結

原告

何仕仁

訴訟代理人

黃慧萍 律師

被告

交通部公路總局

代表人

趙興華

訴訟代理人

陳美莉

　莊國琳

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國104 年9 月30日交訴字第1041300699號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要；原告經民眾檢舉於民國104年2月20日18時31分，駕駛其所有車號000-0527自用小客車（下稱系爭車輛），自臺北市松山區八德路2段，搭載使用Uber APP叫車服務之乘客至同路4段138號，並收取費用，被告所屬臺中區監理所據此認原告未經核准擅自經營汽車運輸業，以104年4月9日公中監稽字第60C01873號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以104年5月20日第60-60C01873號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月，且記第1次自用車違規營業。吊扣牌照部分業於104年5月23日執行完畢。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：原處分認定伊有於上開時地未經核准擅自經營汽車運輸業之違規行為，惟通篇均未論及其認定伊違規之證據為何。又伊為自然人非事業體，不該當公路法第2條第1項第14款「事業」之要件；且「Uber APP軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼此「共乘」（car pooling）需求的軟體平台。伊僅為「偶然性」地於自用車平時開車行經路線時，單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，且伊未向乘客收取報酬，而係乘客以自行加入成為Uber會員所累積或取得之點數，以扣點方式支付，性質上屬共乘費用；而車輛共乘係出於資源共享及節能減碳之目的，亦有助於解決交通問題，非法之所禁，亦為環境保護之趨勢使然，非屬公路法所規範大眾汽車運輸之範疇，此觀新北市政府環境保護局推動之「桃北北基共乘網」即明，故伊並無反覆性、繼續性實施汽車運輸行為，自不該當前揭條款所指汽車運輸業之裁罰要件。況且，伊既無沿街招攬乘客之行為，亦無任何客觀證據，證明伊曾直接向搭乘者收取車資或與其達成車資之合意，單純搭載乘客提供共乘服務之行為，所為即與公路法第34條第1項第4款、第77條第2項規範之營業行為，其核心業務活動應始於招攬，繼而提供服務或產品銷售，再發生交易結果之連動式商業活動者，並不相符，非公路法所欲規範之裁罰對象。退步言之，縱認伊有被告所指以自用小客車載客收取費用之情，伊既非使用公共汽車對不特定大眾提供客運運輸服務，至多僅係是否違反公路法第77條第3項後段規定之問題，非同條第2項所定處罰對象，被告竟依該條第2項規定裁罰，自屬違法。另伊於訴願程序曾請求到場陳述意見及言詞辯論，惟訴願機關未給予機會，遽行決定駁回伊所提訴願，程序顯有瑕疵等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷。㈡確認原處分關於吊扣車號000-0527車輛牌照部分違法。

三、被告抗辯：伊所屬臺中區監理所接獲臺北市區監理所104年4月7日北市監稽字第1040016708C號函後，即利用公路監理查詢系統查證系爭車輛之車籍資料，確認其確為自用小客車，非營業用車輛，且有搭乘資料、採證照片及車資收據可稽，再據以掣開通知單及處分書，實已詳查事證。且原處分表格內關於被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等項目均詳實逐一記載，意旨清楚，內容明確。又原告利用系爭車輛提供搭載服務，乘客並以信用卡支付之方式給付車資報酬，足證其有意以系爭車輛供載運乘客，並藉此載運行為受領報酬，顯有反覆性、繼續性實施運輸並藉此受領車費報酬之故意，而非單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，與新北市政府推廣之「桃北北基共乘網」，係基於汙染減量、節約能源、提高運具使用彈性與便利性、機動性、及舒緩都市交通的多元目標而推廣，非以收受報酬為目的者，並不相同，尚難比擬。綜上，原處分依法裁處，並無違誤等語。並聲明：駁回原告之訴。

四、如事實概要欄所載之事實，有被告所屬臺中區監理所104年4月9日公中監稽字第60C01873號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單、系爭車輛之車籍查詢表、搭乘資料及採證照片（含付款資訊）、原處分書及訴願決定書，附原處分卷第60、15至25頁，及訴願卷第118至120、124頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。

五、經核本件爭點為：被告認原告未經核准擅自經營汽車運輸業，依公路法第77條第2項規定，以原處分裁處罰鍰並吊扣牌照，有無違誤？經查：

㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：……十

四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三、遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。

四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。六、小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。七、汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。八、汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。九、汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。（第2項）前項汽車運輸業營運路線或區域，公路主管機關得視實際需要酌予變更。」第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市）公路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」又汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

㈡次按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經司法院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（參見司法院釋字第480號、第606號及第651號解釋理由書）。又司法院釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授權，制定汽車運輸業管理規則，乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第524號解釋意旨，自得適用。準此，如未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。

㈢經查，原告經民眾提供系爭車輛之相關搭乘、收費等資料，檢舉其於104年2月20日18時31分許，以系爭車輛搭載乘客自臺北市八德路2段至八德路4段，並收取費用68.2元，臺中區監理所據此認原告未經核准擅自經營汽車運輸業，舉發原告違反公路法第77條第2項規定等情，有行車路線圖、車資詳細列表、Uber收據、系爭車輛照片附訴願卷第118至120頁，及臺中區監理所104年4月9日公中監稽字第60C01873號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單附原處分卷第60頁可稽。是被告因認原告未經申請核准而經營汽車運輸業，按公路法第77條第2項規定，裁處原告5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月，於法並無不合。

㈣原告雖主張：被告未於原處分中論及認定伊有違規事實所憑證據，未盡調查證據職責；又伊為「自然人」而非「事業體」，不該當公路法第2條第14款所定「事業」要件；且伊僅偶然性於自用車平時開車行經路線時，提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，並無反覆性、繼續性實施運輸行為，復未向乘客收取報酬，所為與公路法第34條第1項第4款、第77條第2項規範之營業行為，其核心業務活動應始於招攬，繼而提供服務或產品銷售，再發生交易結果之連動式商業活動者，並不相符；縱認伊有被告所指以自用小客車載客收取費用之情，伊既非使用公共汽車對不特定大眾提供客運運輸服務，至多僅生是否違反公路法第77條第3項後段規定之問題，被告依同條第2項規定裁罰，自屬違誤云云。惟查：

⒈對原告提出檢舉之人，提供之車輛照片所顯示車牌號碼000-0527號（訴願卷第118頁），經被告以公路監理查詢系統查證結果，為原告所有之系爭車輛（訴願卷第124頁）；檢舉人另提供之Uber收據，左半部載明日期（2015年2月20日）、行車時間（18：28至18：31）、行車路線（臺北市八德路2段至八德路4段138號），並顯示路線圖，右半部則有名為「仕仁」者之相片（訴願卷第119頁），又車費詳細列表載明已收費68.2元，最下方亦有同上之相片，其旁並記載「您本趟搭乘仕仁駕駛的車輛」（訴願卷第120頁）；而「仕仁」即為原告之名，另原告對上開照片中之人為其本人，亦無爭執。是被告認定原告有於本判決事實概要欄所載時地，駕駛系爭車輛搭載乘客營業，並收取費用之事實，核與前揭證據相符，並無原告所指未盡調查證據職責，即遽認其有違規行為之情事。

⒉次查，依前引公路法第34條第1項第4款及第37條第1項等規定，可知有意經營汽車運輸業者，不論係營利事業或個人，均應向主管機關申請核准籌備，始得為之，準此而論，公路法第2條第14款規定「汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」所稱「事業」自未排除自然人，否則無異容任自然人得任意以小客車出租載客收費營利，而不受政府管制，顯違公路法立法意旨。又所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。依被告所提台灣宇博公司為招攬司機入會參與載客營運，於其官網上登載之內容：「只要你年滿21歲，備有汽車駕照，居住在大台北地區、桃園地區，沒有犯罪或重大肇事紀錄，擁有符合UBER條件的車輛，便可成為Uber司機，時間彈性，任何時間都能兼差賺取外快！……每趟行程結束後，UBER系統都會抽取20%車資……」「Uber是一個科技平台，我們幫你隨時找到需要用車的乘客，不論你是計程車司機、運輸物流駕駛，或只是單純喜歡開車，都很適合來Uber合作成為司機夥伴，自己決定工作時間，當自己的老闆！開Uber不需任何加入費用，無月租費，只要30秒就可免費註冊帳號，每週開始增加上萬元收入。」「加入流程：註冊帳號、上傳文件、開通帳號、上線接案賺錢。」（參見本院卷第106、117、118頁），及原告於訴願程序中提出之訴願理由書第6頁，自承：「訴願人（按即原告，下同）加入『Uber APP軟體』平台，可於平時業餘時間，且駕駛所屬自用車之乘坐位置閒置時，透過相關應用程式搜尋於訴願人開車行經路線附近是否恰有乘車需求之消費者……。僅偶然性地於自用車平時開車行經路線時，單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務以賺取外快，……。」（參見訴願卷第36頁），可知原告加入Uber APP平台之目的，在其得藉由該平台提供之應用程式，搜尋有乘車需求之顧客，並以系爭車輛反覆提供載客服務，俾於每趟行程結束後，得獲取乘客支付車資中之80%作為報酬，則其係基於營利之意圖，反覆且繼續性地實施以小客車載客之營業行為，至為顯然，雖其僅被查獲一次，仍無礙其所為係屬營業行為之認定，是原告稱其並無沿街招攬乘客，亦無反覆性、繼續性地實施運輸行為，自非經營汽車運輸業云云，亦不可採。

⒊再查，所謂「共乘」，通常係指數人上下班之路線相同，由其中一人提供車輛，以達到節約能源或費用之目的而言，與原告係以營利為目的，加入Uber APP平台載客，依客人指定之路線或目的地運送，原告因而得收取一定費用之情形有別。原告另稱其僅係提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，並無營業行為云云，仍難採憑。

⒋復按行政罰法第24條第1、2項規定：「（第1項）一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（第2項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」原告以自用小客車載客收取費用而為營業之行為，乃同時該當於公路法第77條第2項，及同條第3項後段：「未依本法申請核准，經營計程車客運服務業處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業。」所定處罰要件，因上述2條文所定罰鍰額度相同，惟前者另有得吊扣非法營業之車輛牌照2至6個月或吊銷之規定，被告因依公路法第77條第2項規定，裁處原告法定最低額罰鍰5萬元，並吊扣系爭車輛牌照2個月，核與前揭行政罰法規定相符，原告復主張：縱認伊以系爭車輛載客收取費用，至多僅係違反公路法第77條第3項後段規定，被告依同條第2項規定裁罰，於法有違云云，尚無足取。

㈤原告又主張：訴願機關未依伊之請求，給予到場陳述意見、言詞辯論之機會，即遽行決定駁回其所提訴願，程序顯有瑕疵云云。惟按「訴願就書面審查決定之。」「受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。」「受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請或於必要時，得依職權通知訴願人、參加人或其代表人、訴願代理人、輔佐人及原行政處分機關派員於指定期日到達指定處所言詞辯論。」訴願法第63條第1、2項及第65條分別定有明文。故訴願機關對於是否通知原告到場陳述意見或進行言詞辯論，本得依職權裁量決定，並非一經原告請求即應給予到場陳述意見及言詞辯論之機會，原告執此主張訴願程序違法，洵非可採。

㈥末按交通部94年5月27日交路㈠09400054871號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表：「……三、自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月。……」核此乃交通部基於中央交通主管機關之地位，對大量而易於發生之違章行為，訂頒一致性之行政規則，俾下級機關辦理違反公路法案件時有所遵循，避免專斷或有輕重之差別待遇，乃執行法律之細節性、技術性次要事項，且其內容依各該具體違章案件情節輕重，課以法定額度內不同之罰鍰，符合比例原則，為管制違反公路法行為所必要，被告以具體事證根據該裁罰基準裁處罰鍰，即合於依法行政原則，應予尊重。原告未經核准擅自經營汽車運輸業，屬故意行為，應予處罰；被告斟酌原告係駕駛自用小客車，且屬第1次違犯行為，裁處原告法定最低額罰鍰5萬元，並吊扣該次違規營業車輛牌照2個月，符合上開處罰基準表之規定，核無違誤。

六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，並確認原處分關於吊扣系爭車輛牌照之處分違法，均無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭