臺北高等行政法院判決

原告

亞太中心國際企業有限公司

代表人

劉寰聰（董事）住同上

被告

外交部

代表人

林永樂（部長）住同上

上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國103年12月11日院臺訴字第1030155623號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：訴外人柬埔寨籍UNG ○○○ LY（中文姓名黃○○）於民國103 年4 月15日以應聘為僑外投資事業主管工作，向駐胡志明市辦事處（下稱駐越辦事處）申請來臺居留簽證，經該處於103 年4 月25日面談後以言詞駁回其申請（下稱否准處分）。其間，原告就其投資人黃○○上開申請簽證一事，於103 年4 月16日向立法委員提出陳情書，經轉由外交部領事事務局以103 年5 月8 日領二字第1035117945號函（下稱系爭函）復立法委員服務處，略以據駐胡志明市辦事處查報，該處綜合審酌黃○○之工作經驗、經驗條件、來臺擔任職務、薪資及原告在臺資本等情形，認為黃○○尚與僑外投資事業主管條件不符，恐有來臺從事與簽證目的不符活動之疑慮，爰予婉拒其簽證申請案等語。原告不服，提起訴願，經不受理駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠黃○○為原告之股東暨經理人，黃○○得否取得簽證來臺，實與原告之日後營運具有密切不可分之高度關聯，且黃○○當時之簽證申請單上在臺灣關係人為原告代表人，亦證原告於黃○○之簽證申請中，確實因具備法律上利害關係，而擔任該簽證申請程序之重要角色。又非處分相對人主張其所受侵害者，若可藉由新保護規範理論判斷為其權利或法律上利益受損害，可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟，黃○○無從來臺將影響原告之投資款之募集暨日常營運之管理，是黃○○之簽證合法與否，攸關原告之權利利益是否會因而受有影響，應認原告於本件具有法律上利害關係及訴訟權能。

㈡原告向勞動部申請黃○○從事僑外投資事業主管工作之許可，業經勞動部103 年2 月26日勞動發事字第1030583898號函（下稱103 年2 月26日函）核可在案。惟原告向被告申請黃○○來臺簽證事宜時，遭被告以其行政慣例為由，僅單純收件及口頭表示靜候通知，類推外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點第13點之規定，應認上開拒絕就原告之聲請為具體准駁之行為違法。然原告於103 年5 月26日收受勞動部103 年5 月23日勞動發事字第1031810927號函（下稱勞動部103 年5 月23日函）時，始發現被告早於103 年5 月8 日以系爭函拒絕其簽證申請，是被告確已於上開時間對原告作成拒絕其申請簽證之行政處分。又原告收到勞動部103 年5 月23日函後即回文說明，並經向勞動部確認仍維持黃○○之工作證許可，至今仍未撤銷。

㈢被告濫用外國護照簽證條例（下稱簽證條例）賦予之裁量權，對外籍人士黃○○來臺投資簽證申請之否准處分，未採書面方式及未附理由暨未載明如何救濟之教示條款，肇致未諳我國法令之來臺投資之外籍人士黃○○難以獲得救濟，侵害其訴訟基本權甚鉅，並有違平等原則，與正當法律程序有悖，存有重大瑕疵甚明。

㈣黃○○確係有資力之人，且原告提出聲請時，多次詢問承辦機關，是否需檢附相關資力文件，惟承辦機關均稱僅需待他機關認證通過即可，該資力文件之未提出顯不可歸責於原告，現又將該行政瑕疵之不利益由原告概括承受，有違信賴保護而有行政自我拘束原則之適用。被告以此事由認定黃○○無資力，並推測其來臺應係從事與簽證無關（僑外投資）之事情，該行政裁量應屬裁量濫用且有違不正當連結禁止之疑慮。黃○○就月薪部分係因面試時緊張將美金1,600 元口誤說成美金600 元，且口譯陳述之人員乃係為雙重轉譯，是否因而與實際真意有所出入，亦非無疑。又黃○○聘用書之簽名並非不符，而係因柬埔寨當地人簽字之習慣，於簽字時多會於英文名前附加柬埔寨文字，且黃○○在面試時難免緊張，簽名與平常有些微之不同，核屬常情。

㈤勞動部已以103 年2 月26日函作成核發黃○○工作證之行政處分，即已認定黃○○之「從事僑外投資事業主管工作」之申請乃屬合法，且上開僑外投資事宜亦由經濟部投資審議委員會（下稱投審會）於103 年1 月14日核可在案，是被告於103 年5 月8 日做成認定黃○○是否確有為「從事僑外投資事業主管工作」，並據此而為核發簽證之基礎時，基於行政處分之構成要件效力，被告即應尊重上開勞動部及投審會之行政處分，惟被告卻未以該等他機關先前之行政處分為其構成要件作為決定之基礎，確已違背行政處分之構成要件效力，乃存有重大違法之瑕疵，應予撤銷。更況，勞動部及投審會至今均未因系爭函而撤銷或變更其原先所為核准處分，亦證系爭函確有重大瑕疵。

㈥被告因其對柬埔寨為落後地區之歧見，無任何具體理由及法條依據，僅憑臆測否准黃○○之簽證申請，該行政裁量之瑕疵昭然若揭。此外，被告之優越歧視乃已嚴重侵害黃○○之權益，有違現已對我國行政機關產生實質拘束力之公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約（下分別稱公政公約及經社文公約，合稱兩公約）精神，甚者，上開歧視亦已明顯牴觸經社文公約第2 條第2 項、第5 條第1 項、第6 條第1 項之規定。

㈦是原告聲明：

⒈訴願決定及系爭函均撤銷。

⒉被告應核發外國專業人員柬埔寨籍黃○○從事僑外投資事業主管工作之來臺簽證予原告及黃○○。

三、茲就本件之爭執，析述如下：

㈠按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當事人為不適格。亦即，所謂當事人適格，係指於具體訴訟中具備為正當當事人之資格而得適法受本案判決者而言。「……欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」此有最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議（下稱聯席會議）決議可資參照。次按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第107 條第3 項有明文規定。是以，提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回之。

㈡繼按行政訴訟法第5 條第2 項：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。續按簽證條例第11條：「居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。」第12條：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；……」外國護照簽證條例施行細則（下稱簽證條例施行細則）第6 條：「外交部及駐外館處應審酌申請人身分、申請目的、所持外國護照之種類、效期等條件，核發適當種類之簽證。」據此等規定可知，得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權。又兩公約所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。有明確規定者，例如公政公約第24條第3 項兒童之出生登記及取得名字規定，及經社文公約第13條第2 項第1 款義務免費之初等教育規定，始得作為人民之請求權依據。至公政公約第23條第1 項：「家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。」經社文公約第10條第1 項前段：「家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。」就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴（最高行政法院103 年8 月份第1 次聯席會議決議意旨參照）。

㈢經查，原告係就黃○○申請停留簽證，為駐越辦事處否准處分，提起本件課予義務訴訟，請求被告應作成核發黃○○簽證之行政處分予其與黃○○2 人。惟依護照條例第11條、第12條及簽證條例施行細則第6 條之規定，上開簽證申請適格之申請人應為持外國護照之外籍人士黃○○，並非原告，則原告申請被告應對其核發黃○○簽證部分，顯係當事人不適格。次以，本件先前申請簽證，亦係由黃○○單獨向駐越辦事處為之，此有簽證申請表附卷可稽（本院卷第23頁）。原告並非先前簽證申請之申請人，其雖主觀上認黃○○為其股東及經理人，以利害關係人之身分就此否准處分提起本件訴訟部分，揆諸首揭最高行政法院103 年8 月份第1 次聯席會議決議意旨，該決議事實所涉之申請外國國民之本國配偶，已無從因此取得為該申請外國國民申請之公法上請求權，依舉重以明輕之法理，則利害關係遠不及配偶般密切之僱用人，更無為其受僱人申請居留簽證之公法上請求權可言。縱以黃○○係原告之股東及經理人，惟原告與黃○○究係各自為權利義務之主體，受僱人（黃○○）因被告作成違法之行政處分，致其權利或法律上之利益受有損害，僱用人（原告）並非當然為利害關係人，本件黃○○如認被告否准其簽證申請，致其權利或法律上利益受損害，自應以其名義提起行政救濟，而無從由原告代為行之或另行申請。

㈣綜上，本件於法令上並未賦予僱用人及公司身分之原告，有為該公司受僱人及股東黃○○本人申請簽證之公法上請求權；另原告不可能因被告先前之否准處分，而有權利或法律上利益受損害之情形。原告因黃○○簽證申請為被告否准，容或有經濟上或其他事實上之利害關係，惟該申請既非原告依法提出而受否准，仍難謂其有權利或法律上利益受損害之情形，是原告不服原處分，而提起本件課予義務訴訟，自屬當事人不適格，顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又原告之訴既因欠缺當事人適格而應予駁回，兩造就本件之事實認定及法律適用等實體事項提出之攻擊防禦方法及舉證，與判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，併此敘明。

四、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第107 條第3 項，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭