臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第2018號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 07 月 14 日

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第2018號105年6月23日辯論終結原 告　銘陽貿易有限公司
代　表　人　張淑琴（董事）
被 告　國防部參謀本部資電作戰指揮部
代　表　人　楊登欽（指揮官）
訴訟代理人　陳福祥
陳俊廷
謝明修
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國104 年11月19日工程訴字第10400376500 號（訴1040343 號）審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第111 條第3 項第4 款所明定。查本件係原告不服被告將所辦理「2V500AH 閥調式免保養鉛酸蓄電池等2 項汰換」採購案（下稱系爭採購案）決標予唐士峰有限公司（下稱唐士峰公司），復不服被告民國（下同）104 年7 月2 日國電人後字第1040004986號書函之異議處理結果，而循序向本院提起行政訴訟，原聲明求為判決撤銷違法決標、異議處理結果及申訴審議判斷，改由原告得標。惟因系爭採購案於103 年11月21日決標後，唐士峰公司已於104 年1 月7 日履約交貨，並經被告於104 年3 月4 日完成驗收，於原告起訴（104 年12月29日）前全案已執行完畢而無回復原狀可能，原告爰於105 年5 月16日本院準備程序時將原聲明變更為：確認異議處理結果違法。核與前揭行政訴訟法第111 條第3 項第4 款規定相符，應予准許。
二、事實概要：
緣原告參與被告辦理之系爭採購案，該案於103 年11月14日開標，因最低標廠商即唐士峰公司標價低於底價80% ，被告乃依政府採購法第58條規定，請唐士峰公司3 日內提出說明並當場保留決標，經唐士峰公司說明無降低品質或不能誠信履約之虞後，被告於103 年11月21日決標予該公司，雙方並於當日簽訂契約（下稱系爭契約）。原告不服上開審標過程及決標結果，提出異議，復不服被告103 年12月5 日國電人後字第1030009029號函駁回其異議之處理結果（下稱原異議處理結果），向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經工程會104 年4 月21日工程訴字第10400123750 號（訴1030864 號）申訴審議判斷「原異議處理結果撤銷；其餘申訴不受理」。嗣被告以104 年7 月2 日國電人後字第1040004986號書函（下稱異議處理結果）通知原告，原異議處理結果經撤銷後，已重新依政府採購法第85條第1 項另為適法處置，並依同法第50條第2 項之規定，報經上級機關國防部以104 年6 月24日國採購包字第1040003839號函（下稱國防部104 年6 月24日函）核准免予辦理撤銷決標或解除契約。原告不服該異議處理結果，向工程會提出申訴，遭審議判斷駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠系爭標案招標須知及招標單，均規定不得以大陸地區製品投標，而唐士峰公司之報價單已載明其產地為大陸地區，開標時主持人詢問該公司投標貨源，唐士峰公司亦當場回答中國大陸，可見被告開標時即已知悉唐士峰公司以大陸地區製品參予投標，應屬不合格標，不得為決標對象。原告當場即向黃順豐士官長異議，惟未獲理睬，乃依法提出異議。事後被告除急於103 年12月5 日公告決標外，又縱容相關人員將唐士峰公司不合法之大陸製品於103 年12月27日更改為新加坡製品，並於104 年3 月4 日完成驗收，嗣於104 年4 月28日再度更改產地為義大利。其後被告異議處理結果再引用政府採購法第50條第2 項規定，告知原告報經上級機關國防部核准免予辦理撤銷決標或解除契約。被告錯誤引用法令，且未說明不符之公共利益為何，難謂適法，工程會要求原告提出前開所述之開標過程事證，亦屬強人所難。
㈡被告稱更換電池將影響戰備任務，所言非實，蓋除非專責軍官專業失能，否則更換電池作業可於完全不斷電狀況下進行。被告違反法令，決標予使用大陸製品之不合格廠商，致使國軍之重要裝備使用與我國敵對之大陸製品，此行徑造成之危害遠超過更換電池。被告企圖以更換電池作業危害國軍戰備任務掩蓋其已發生之瀆職（圖利）行為，原告已向臺灣臺北地方法院檢察署告發。政府機關本應依法行政，豈可藐視法令行事，且於原告異議後急於違法決標，事後被告不採取正當行為補正，欲以修改合約來掩蓋其違法行為。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：確認異議處理結果為違法。
四、被告答辯略以：
㈠系爭採購案業於103 年11月21日決標，並經得標商唐士峰公司於104 年1 月7 日交貨，被告於104 年3 月4 日完成驗收。本案雖經工程會104 年4 月21日工程訴字第10400123750 號函附訴1030864 號採購申訴審議判斷書撤銷原異議處理結果，惟被告於接獲工程會上開審議判斷書後，考量本案係於決標簽約後始發覺瑕疵，且得標商已完成履約交貨作業，同時原有之舊電池已交得標商清運，如需將已安裝之電池拆除，勢將影響現有軍事通信裝備及網管指揮系統運作，進而有危害國安疑慮，產生公共利益之重大損害，故依政府採購法第50條第2 項但書之規定，經報請上級機關國防部104 年6 月24日函核准不予撤銷原決標，業已依政府採購法令完備行政程序，並無原告所指違法情事。
㈡原告雖主張其在開標過程中即已提出異議，非決標後或簽約後始發現唐士峰公司為不合格標，與政府採購法第50條第2 項規定要件不符云云。惟查：
⒈本案應適用政府採購法第50條第1 項前段或同條第2 項，端視被告發現廠商未依招標文件規定投標之時間點為何。第50條第1 項所列各款事由，均應參酌招標機關主觀上是否知悉有投標文件與招標文件規定不符之情事，俾作為判斷機關有無發現之判斷基準（最高行政法院101 年度判字第648 號判決參照）。若逕以客觀上有偽造文件投標或投標文件內容不符合招標文件之規定等事實存在，即認係政府採購法第50條機關「發現」之時點，除違背最高行政法院上開判決，亦將使政府採購法第50條第2 項成為具文。
⒉被告計畫申購及擬定採購計畫清單之過程均記載「同意大陸地區產品交貨」，可見被告原即同意以大陸地區產品投標之意思進行招標程序，惟因疏失於招標單內容誤載「禁用大陸地區產品」，並至開標日前均未發現此疏失。迨系爭採購案開標時，開標人員依本案計畫階段文件，主觀上認定本案同意以大陸地區製品交貨，審查唐士峰公司投標文件（產地為大陸地區）與採購文件（採購清單）內容一致，致被告主觀上未能察覺有不符投標文件之情形，而誤判唐士峰公司之投標文件合格，開標現場亦無人表示異議，確屬事實（原告亦稱其係於未離開現場時向黃順豐士官長口頭異議，而非於開標當場向主標人口頭提出異議），是被告確實係遲至國防部103
年12月1 日國採管理字第1030008364號函轉原告異議書面時，始發現唐士峰公司投標文件與招標單之內容不符。
⒊又原告稱開標時已向被告承辦人員黃順豐士官長異議乙節，與被告審查系爭採購案投、開標資料結果不符，且原告於103 年12月間向工程會申訴之申訴書事實欄記載為「本標案業於103 年11月14日開標，並於開標現場宣布保留決標，招標機關要求申訴廠商保留押標金，申訴廠商亦同意。申訴廠商並於當場向招標機關提出本案禁用大陸地區產品之異議」、「於標案保留期間申訴廠商於103 年11月21日向招標機關提出異議」，惟原告104
年8 月3 日順碁字第104080302 號函所附申訴書復又記載「本公司於（招標程序結束後）尚未離開現場時即向本購案承辦人黃順豐士官長異議程序違反政府採購法」，則原告前次申訴所稱其於開標當場向招標機關提出申訴，復又主張於尚未離開現場時即向本購案承辦人黃順豐士官長異議，二次申訴事實所稱之時間點及申訴對象明顯前後矛盾。
㈢政府採購法第50條第2 項但書已授權採購機關之上級機關對於經撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益之案件，可經上級機關核准後，不予撤銷決標、終止契約或解除契約，且行政機關對各項行政作為本有依職權裁量之自由。本案雖係採購備用電池，惟被告使用該批電池之作業站臺及國防部其他使用被告站臺之軍事陣地遍布全臺，若將電池拆除，該陣地內之站臺遇市電故障將毫無電力運作，形同完全失去功能；並因唐士峰公司於履約時，已將新式蓄電池架設於站臺，汰換之舊電池則於104 年2 月25日送繳泰銘實業股份有限公司回收繳廢，致本案已無法復原。若拆換電池排後，恐因市電中斷，無電力維持運作，致資料傳遞受到影響，進而造成國軍各戰情系統停擺，嚴重影響戰備任務。如依政府採購法施行細則第58條第1 項第1 款重行辦理招標，或依第2 款依序洽其他合格未得標商減價後決標，其等待交貨期間曠日費時，在原已給付之電池拆除，舊有電池繳廢，站臺內無任何備用電源之情形下，市電一旦中斷，將發生戰備真空，嚴重影響戰備任務遂行。被告依據政府採購法第50條第2 項但書，於獲得上級機關國防部核准後，始作成系爭異議處理結果，並無違誤。為此求為判決：駁回原告之訴。
五、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有系爭採購案招標文件（包含招標單、清單、投標須知）、唐士峰公司之廠商投標報價單、保留決標紀錄、決標公告、更正決標公告、系爭契約、被告原異議處理結果函、工程會104 年4 月21日工程訴字第10400123750 號（訴1030864 號）申訴審議判斷書、國防部104 年6 月24日函、被告異議處理結果函、工程會104 年11月19日工程訴字第10400376500 號（訴1040343 號）申訴審議判斷書等件在卷可稽，其事實堪予認定。是本件之主要爭執在於：本件是否符合政府採購法第50條第2 項但書之規定？被告依據上開規定作成異議處理結果，於法有無違誤？
六、本院之判斷：
㈠按「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……二、投標文件內容不符合招標文件之規定。」「決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」為政府採購法第50條第1 項第2
款、第2 項所明定。
㈡查被告係為汰換所屬站臺備用電源使用年限已屆且效能不佳之蓄電池而辦理系爭採購案，其申購單位提出本件採購申請時，原係以本案採購標的經審查無危害國家（防）安全之虞，簽准依「軍事機關辦理涉及大陸地區財物或勞務採購注意事項」規定，同意開放以原產地為大陸地區財物供應（本院卷第163 、164 頁），惟公告之招標文件，僅採購清單內記載「本案經檢討採購標的無危害國家（防）安全之虞，同意開放廠商以原產地為大陸地區財物供應者」（原處分卷㈠第112 頁），招標單與投標須知則記載「本案禁用大陸地區產品……」、「本案禁止……及禁用中國大陸地區產品」（原處分卷㈠第107 、126 頁）。嗣因原告不服被告將系爭採購案決標予以中國大陸地區財物供應之唐士峰公司（原處分卷㈠第293 頁）及原異議處理結果，向工程會提出申訴，經該會104 年4 月21日工程訴字第10400123750 號（訴1030864 號）申訴審議判斷，以上述招標文件關於是否禁用中國大陸地區產品，容有牴觸，依據國防部參謀本部資電作戰指揮部內購財物、勞務採購契約通用條款第22.1條規定，應優先適用招標單禁用大陸地區產品之規定，故各投標廠商所提出規格之產地國別應為大陸地區以外之地區，始符合招標文件之要求，最低標廠商唐士峰公司以大陸地區產品參與投標，與招標單之規定不符，被告未判定其為不合格標，且決標予該公司，已違反政府採購法第51條第1 項前段規定，原異議結果予以維持，於法未合，而將原異議處理結果撤銷（原處分卷㈢第88～104 頁）。被告爰依前揭申訴審議判斷意旨及政府採購法第85條第1 項規定另為處置，然因考量本件裝備之功能在負責國軍環島光纖系統、國軍資訊通信系統及總機交換系統維護運作之正常，及國防部與三軍各作戰指管專屬電路暢通，系爭採購案雖係採購備用電池，惟被告使用該批電池之作業站臺及國防部其他使用被告站臺之軍事陣地遍布全臺，若將電池拆除，陣地內之站臺遇市電故障，將毫無電力運作，陣地所具之戰略重要功能、作戰情資及指揮管制傳輸系統即全數失效，形同完全失去功能，且唐士峰公司已於104 年1 月7 日辦理交貨，經被告於104 年3 月4 日驗收完成，全案已執行完畢（本院卷第121 ～132 頁），並因唐士峰公司於履約安裝電池時，已依約將各站臺舊有電池拆運、回收（本院卷第350 頁），致無法回復，若撤銷決標或解除契約，原已裝妥之電池必需拆卸，使各站臺陷於無備用電源之風險，如有停電情事發生，將影響國防備戰及作戰情資傳遞之風險與危害，顯不符公共利益，遂於報經上級機關國防部104 年6 月24日函復：「旨案經審認若撤銷決標或解除契約，遇市電中斷，將造成本、外島通信及總機系統維運異常、各指管專屬電路阻通，影響戰備任務；且汰換之舊電池，已回收繳廢，無法復原，為不可逆之情形；本部依上級機關職權核准同意旨案依政府採購法第50條第2 項規定免予辦理撤銷決標或解除契約」（本院卷第153 頁）後，以異議處理結果通知原告業經報請上級機關國防部核准免予辦理撤銷決標或解除契約，於法尚無不合。
㈢次查，原告主張本件與政府採購法第50條第2 項規定「決標或簽約後發現廠商於決標前有前項情形者」不符，被告依上開規定作成異議處理結果，有適用法令之違誤，無非係以唐士峰公司以大陸地區貨品參與投標，已據原告當場提出異議，被告係於開標前發現，自依同條第1 項規定不予開標，無同條第2 項但書之適用為據。惟依卷附資料所示，原告係於103 年11月21日就系爭採購案審標程序及決標決定，具函向國防部提出異議，經國防部以103 年12月1 日國採管理字第1030008364號函轉被告依法辦理（本院卷第241 ～244 頁），是被告收悉國防部轉送之原告異議函時，系爭採購案已於103 年11月21日決標予唐士峰公司（原處分卷㈡第53頁），並經雙方於同日簽訂契約在案（原處分卷㈡第59頁），且依前開原告異議函所載「……離開會場前向本案承辦人黃順豐士官長異議不為接受」、「……開標後本人代表銘陽公司向承辦人黃順豐士官長抗議不為接受」等語，可知原告縱有口頭異議，亦係向黃順豐士官長為之，然黃順豐士官長僅係系爭採購案之申購單位承辦人，已據被告陳明在卷，原告復自陳黃順豐士官長「……在開標時有列席，並不是開標的主持人」（本院卷第405 頁），自難認原告已於開標時合法提出異議，是本件並無原告所稱被告於開標前已發現唐士峰公司投標文件內容不符合招標文件規定，本案與政府採購法第50條第2 項規定「決標或簽約後發現」不符之情事，原告上開主張容有所誤，顯不足採。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告異議處理結果，於法並無違誤，原告徒執前詞，訴請確認違法，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105 　年　　7 　　月　　14　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　王碧芳
法 官　陳秀媖
法 官　程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105 　年　　7 　　月　　22　　日書記官 張正清