臺北高等行政法院判決

104年8月20日辯論終結

原告

益州科技有限公司

代表人

黃識錩（董事）住同上

訴訟代理人

張玉希 律師

訴訟代理人

楊詠誼 律師

被告

基隆市政府

代表人

林右昌（市長）住同上

訴訟代理人

黃丁風 律師

黃雅羚　律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國104 年3 月6 日訴字第1030737 號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告參與被告即招標機關辦理「103 年度基隆河（基隆市○段）水門委託維護勞務工作」採購案（下稱系爭採購案），因不服被告以民國103 年6 月27日基府工水貳字第1030225932號函（下稱原處分）通知原告依政府採購法第101 條第1 項第4 款規定擬將其刊登政府採購公報（下稱公報），向被告提出異議後，復不服被告103 年9 月25日基府工水壹字第1030238552號函所為之異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，經申訴駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原告每日巡檢之水門數量甚多，依系爭採購案排定有維護保養形成路線，自無可能僅就其中特定水門同時拍攝多張照片之情形存在。系爭採購案自102 年12月開工履約時，正值非防汛期間，冬季天候、溫濕度及植被並無太大變化，且系爭採購案勞務採購契約（下稱系爭契約）亦無規定巡檢時須清潔水門上之塵土，再者，基隆市○段之水門現場，大多數位於險峻環境，故拍攝角度常因地形限制而須固定，故同一拍攝人員以同一設備於同一位置同一角度拍攝照片，照片相似程度甚高亦屬合理，被告僅以肉眼檢視即認上開照片均係於同一時間拍攝，實屬誤解。

㈡原告之所以於103 年3 月26日出具（103 ）益州水門字第0303號函（下稱原告103 年3 月26日函），係因被告向原告員工表示，如原告承認照片不實，則被告得以從寬處理，經轉知後，原告主辦人員亦因新接業務僅2 個月餘，未能全盤瞭解現場狀況，故於回函時間緊迫之情形下，未能詳查事實，直接依據告知事項回函，故原告103 年3 月26日函內容與事實並不相符。原告員工於外出巡檢水門時係使用數位相機拍攝照片，事後再將相機轉交文書處理人員進行處理，文書人員則進行例如調整照片解析度、放大縮小至符合工作報告書之大小之步驟，故電腦記錄顯示照片電子檔之修改日期及規律相同，並無任何不合理之處。又具有修改日期功能之修圖軟體甚多，被告僅以原告所使用之軟體具有此項功能，即認原告造假，純係推測，顯屬率斷，亦不足採。

㈢被告於103 年8 月13日召開協調會，協調結果略以：就系爭採購案部分，依被告103 年4 月10日基府工水貳字第1030213930號函（下稱被告103 年4 月10日函）裁罰辦理，並達成共識以罰款方式替代移送停權，換言之，兩造已簽立代替處分之行政契約，被告事後背棄上開契約內容，逕依據原處分辦理，顯屬違法，自應予以撤銷。退步言，縱認上開協調會結論並非行政契約，被告同意原告以繳納罰金之方式代替停權處分，原告基於信賴上開協調會結論亦未再就罰款部分爭執，則被告事後反悔並將原告刊登公報，自違反信賴保護原則及誠信原則，原處分應予撤銷。

㈣本件工程維護水門共計168 扇，主要工作包含「巡檢」及「維護」，而被告指摘原告「巡檢」照片沿用二個月份之水門為編號21、22、23、39、46、102 號水門，均為「自動式水門」，依據系爭契約單價分析表計算上開水門檢查費合計1,178.4 元，僅占系爭契約總價3,620,000 元之0.033%，自難謂此等違約情節係屬重大。再者，被告就原告上開行為，已依系爭契約第13條第9 項規定，裁罰共計540,854 元，如今再以同一事實將原告刊登公報，除有悖於行政罰法一事不二罰之法律原則，亦屬過當。

㈤原告確實依系爭契約如期如質進行巡檢、維護等相關工作，並未對公共利益產生任何損害。公共工程為原告營業收入之唯一途徑，被告將原告刊登公報後，實際上與強制停止原告營運無異，且原告即無法參與政府招標案以累積工程實績，而工程實績又為參標承攬日後工程之必要條件，縱使日後註銷刊登，此期間內因原告無法累積工程實績，實際上已生原告永久喪失參標機會之結果。一般公司行號或他人於知悉原告被刊登為不良廠商後，亦可能將原告列入拒絕往來廠商名單，造成原告連一般私人工程均無法承攬之情形，嚴重影響原告之商譽及營業生存，並將致原告、員工及其家屬陷於生活之困境。原處分之結果，非僅涉及原告之財產權益，更涉及憲法所保障之工作權，甚者影響生存權，係屬難以金錢彌補之損害。被告如係以原處分欲達成原告無法再危害其他行政機關之效果，以契約規定計罰即為已足，而今原處分對於原告、員工以及員工家庭產生重大損害，顯然已悖於行政程序法第7 條第2 款、第3 款之規定，有違憲法上及行政法上之比例原則。

㈥是原告聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。

三、被告則以：

㈠審計部臺灣省基隆市審計室（下稱審計室）抽查系爭採購案，發現103 年1 月及2 月維護工作報告中之巡檢照片甚為雷同，照片之水門沾粘塵土形狀、乾濕情形、周遭雜草之態樣及垃圾，與拍攝白板之擺放位置及角度，明顯相似，乃原告人員藉由變換白板標示月份，同時拍攝而得，是原告就前開巡檢照片涉嫌造假。被告另清查比對上（102）年度之維護工作報告，102 年1 月與2 月、3 月與4 月、5 月與6 月及8 月與9 月之巡查照片，亦有前述雷同，即其拍攝日期，係經過軟體修改變造而得。被告函請原告提出說明，原告103 年3 月26日函亦已坦承確有在1 月份時多拍2 月份之水門巡檢照片之情事。

㈡依系爭契約第13條第9 項、政府採購法第101 條第1 項第4 款規定，廠商履約相關文件如有偽造、變造，應刊登政府採購公報，則被告無裁量餘地，亦無與原告和解替代免予刊登之權限，至於兩造103 年8 月13日協調會議結論第3 項已載明僅係初步之共識，仍應由被告承辦單位依規簽請核示，但簽請核示後，發現與政府採購法規定不符，故不能依此會議結論辦理，被告無違誠信原則。

㈢系爭採購乃依政府採購法規定辦理，除兩造簽訂之系爭契約有拘束雙方之效力外，政府採購法之相關規定亦須遵守。被告103 年4 月10日函所載103 年2 月份所有款項不予計價、另加25萬元罰款，乃依系爭契約第13條第9 項約定辦理者，而刊登公報則是依政府採購法第101 條第1 項第4 款規定辦理，無論罰款或刊登公報，均屬依法有據，自亦無不符比例原則，如有致原告遭致損害，被告既依法行政，此乃原告違約、違法之結果。

㈣是被告聲明：駁回原告之訴。

四、上開事實概要欄所述之事實，有系爭契約、103 年8 月13日協商會會議紀錄、被告103 年4 月10日函、水門巡檢照片、原告103 年3 月26日函、審計室103 年5 月19日審基市四字第1030001301號函暨所附審核通知、申訴審議判斷、異議處理結果及原處分等件附於原處分卷、申訴審議卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告以原告將103 年1 月份拍攝水門巡檢照片充作同年2 月份巡檢照片，係偽造變造履約相關文件，以原處分通知原告依政府採購法第101 條第1項第4 款規定擬將其刊登公報，於法是否有據。

五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：

㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」為政府採購法第101 條第1 項第4 款所明定。上開所謂「偽造變造」之定義，應依政府採購法之立法意旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍應認係違反上開規定。

㈡原告雖先以：系爭採購案自102 年12月開工履約時，正值非防汛期間，冬季天候、溫濕度及植被並無太大變化，又水門現場大多位於險峻環境，故拍攝角度常因地形限制而須固定，照片相似程度甚高亦屬合理，被告僅以肉眼檢視即認上開照片均係於同一時間拍攝，實屬誤解等情為主張。茲以：

⒈經核系爭採購契約，其中第5 條第1 項第2 款約定：「㈠契約依互列規定辦理付款：……估驗款：於每2 個月由廠商檢附工作報告其內容至少包括：各項檢查之結果報表、維護保養記錄（含工作照片）等，逕送機關確認後於25日內付款；……」，而系爭契約末端之詳細價目表（契約價額表）之工作項目亦以「門月（每門每月）」為計價單位，更附註「水門維護數量每月依實作數量結算。」等字句（申訴審議卷一第66頁反面、第77頁反面），則按月於相關水門拍攝巡檢相片，其目的除為證明原告確有依系爭契約進行施作，更為被告給付系爭契約價款之依據，足認每月拍攝之相關水門巡檢照片，係本件原告履約過程中必備文件，合先敘明。

⒉本件係審計室於103 年3 月20日、21日至被告抽查系爭採購案，發現原告103 年1 月及2 月維護工作報告中之巡檢照片甚為雷同，恐涉有不實造假。復經原告檢視原告所提送103 年1 月及2 月維護工作報告書照片（本院卷第97頁），發現兩張編號102 水門照片右下角分別顯示103 年1 月21日及103 年2 月18日所攝，拍攝日期相差近1 個月，惟所附該水門沾黏之塵土形狀及乾濕情形，與拍攝白板擺放位置及角度，明顯相似，涉有同時拍攝該水門1 月及2 月巡檢照片，而變換白板標示月份之情事。且其他水門於103 年1 月及2 月巡檢照片（如編號21、22、23、39、46號水門等，見本院卷第98至102頁），分別就水門周邊雜草之樣態、垃圾及水門上塵土乾濕程度予以比對，均有類似情形，是單由目識方式進行比對，即可對上開水門於103 年1 月及2 月巡檢照片，產生均係於同一日所拍攝之合理懷疑。

⒊次以，審計室為求審慎，特將上開102 年12月及103 年1 月及2 月維護工作報告書上所附照片之電子檔案結果進行研析後，發現約每10至12個水門電子檔案之修改日期（年月日）相同，惟依水門編號去排序電子檔時，卻出現各電子圖檔修改時間（時分）有接續情形，又因形成約每10至12個水門之照片電子檔，其修改日期相同且均出現約在1 分鐘內完成修改之規律情形，顯示有使用電腦軟體進行批次變更電子檔資訊（修改日期）之嫌。另一般電子檔之修改或編輯會在拍攝日期之後進行，故電子檔之修改日期會在拍攝日期之後，惟本件卻發生各該電子檔之修改日期與照片上顯示之拍攝日期相同，且開始修改時間在當日上午9 時或10時左右，極不合理。再者，於本件查核日，原告文書處理人員於現場以電腦軟體（Photo Cap ）示範相關照片檔案編輯過程（變更為小圖檔，以利文書列表），而上開軟體具有事後於照片上加載不同拍攝日期及批次修改電子檔資訊（如變更修改日期等）功能等情，進而判斷「水門巡檢或維護照片所顯示日期恐涉有造假之異常」之情事（參原處分卷第4 至5 頁審計室審核通知審核結果壹、二、㈡所示）。是依上開資料，被告非僅以目識方式就同一水門103年1 、2 月份之相片進行比對，而係將相關照片之電子檔案於電腦查詢修改時間，發現修改日期（年月日）相同，各電子圖檔修改時間（時分）有接續情形，修改日期相同且均出現約在1 分鐘內完成修改之規律情形，此均與常情未合，是原告主張被告僅以目識方式進行比對等情，則與證據及事實未合，自無可採。

⒋再者，原告曾向被告出具103 年3 月26日函，表示「……經公司查證作業人員因部分水門縱深較大不便出入巡檢，為便於現場維護人員方便性作業，自行便宜行事，1 月份時在少數照片中多拍2 月份水門巡檢照片，造成照片角度及背景相同，造成文書作業上之疏失，……本公司將戒懲計畫負責人……站長……維護人員……。」等情（本院卷第104 頁），即已自承103 年1 月份時在少數照片中多拍103 年2 月份水門巡檢照片，而原告上開自承之情與前述照片分別經目識及電子檔案修改方式進行比對之結果相符，足認原告確係提供不實巡檢照片之情事。原告嗣於本件訴訟中，始改稱：其103 年3 月26日函係因被告告知如坦承偽造變造相片將從寬處理，上函內容並非真實等情，係事後翻異之詞，且與前揭證據及事實不能相符，自非可採。復因巡檢照片為本件履約過程中必備文件，已如前述，是原告確已該當政府採購法第101 條第1 項第4 款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者」之要件，原處分並無違誤。

㈢原告雖次以：被告於103 年8 月13日協調會，表示同意依被告103 年4 月10日函裁罰辦理替代移送停權，有違信賴保護原則及誠信原則；且被告就原告同一行為已依系爭契約第13條第9 項裁罰原告合計540,854 元，今再將原告刊登公報，亦屬過當且有違一事不二罰之原則等情為主張。惟查，經細繹103 年8 月13日協商會議記錄，於該記錄六、㈢其上已明確記載：「經雙方初步達成共識依上開罰款方式替代移送停權，並由本府承辦單位依規簽請核示」等字句（本院卷第59頁），然兩造於上開協商成立之初步共識違反政府採購法之相關規定及系爭契約約定，且被告承辦人員並未簽請被告核示同意，自無原告所稱以行政契約替代停權，原告自難執此違法之共識主張被告違反信賴保護原則、誠信原則。再者，被告以原告提送之工作計畫書所附工作照片不實，除依政府採購法第101 條第1 項第4款規定擬將原告刊登公報外，尚依系爭契約第13條第9 項約定加罰25萬元罰款，則此兩項之處罰種類不同，且行政目的亦不相同，自無違反行政罰法第24條第2 項重複裁處之規定，更無過當之情事，是原告此部分之主張，均無可採。

㈣原告雖繼以：公共工程為原告營業收入之唯一途徑，被告將原告刊登公報後，實際上與強制停止原告營運無異，嚴重侵害原告之營業權、商譽及其員工之工作權、生存權，原處分自有違憲法上及行政法上之比例原則等情為主張。惟查，原告就系爭採購案本負有被告轄區內基隆河水門維護勞務工作，其是否依約就水門進行巡檢，關乎水門是否能維持正常運作，達成防汛期間基隆河河水不致因水門故障而漫溢至基隆市區，此係攸關基隆市全體居民生命、身體、財產安全之重大公益事項，然原告提送之工作計畫書所附巡檢水門照片竟有不實，足認其並未依約進行巡檢，自係嚴重違反系爭契約，且違反公共利益情節甚為重大，被告依政府採購法第101 條第1 項第4 款規定作成原處分，擬將原告刊登公報，自係符合依法行政原則。縱原告主張上情雖非虛妄，此亦係其違約、違法之當然結果，更難謂原處分有何違反憲法上及行政法上之比例原則可言，是原告此部分之主張，亦難憑採。

六、綜上所述，原處分認事用法，並無不當，申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭