臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第785號

• 裁判案由: 確認行政處分無效
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 12 月 15 日

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第785號104年12月1日辯論終結原 告　天工開發股份有限公司
代　表　人　蘇怡（董事長）
訴訟代理人　張建鳴　律師
被 告　新北市政府工務局
代　表　人　朱惕之（局長）
訴訟代理人　李承志　律師
黃文承　律師
上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
原告天工開發股份有限公司於96年5 月4 日領取被告新北市政府工務局（改制前臺北縣政府工務局）核發96萬什字第8
號雜項執照（下稱系爭雜項執照），規定開工期限自領照後6 個月內開工（核准開工期日為97年2 月4 日），竣工期限為開工之日起24個月內完工。後因內政部97年12月29日台內營字第0970809938號函及原告於100 年1 月26日向被告申請展延，被告依上開函釋及建築法第53條規定，同意竣工展期3 年（102 年2 月4 日止）。原告再於101 年12月21日以翡翠嶺字第1011221 號函，申請依工程鉅大增加雜項執照建築期限，被告遂邀集相關人員開會，並以102 年1 月30日北工施字第1021129712號函（下稱102年1月30日函）檢送會議紀錄（下稱系爭會議紀錄）予原告，並同意建築期限延長66個月，並請原告應擬定展期後工程進度表提報被告核備（管制查核點分4階段），且指明倘如未如期完成施工勘驗申報手
續、未符合應有之工程進度等，得撤銷本次施工展延期限或不得再以同樣事宜為申請增加工期之結論。嗣被告查得原告未完成繳交水土保持保證金及完成第一整地區放樣勘驗申報手續（期限原為102年8月4日，被告同意展延至103年2月27
日），經被告於103年3月18日至現地會勘認定現況未符第1
階段展延條件，被告爰以103年4月16日北工施字第1030610118號函撤銷系爭雜照展延工期在案。原告不服，提起訴願，業經駁回，原告猶仍不服，遂向本院提起行政訴訟，現繫屬本院以104 年度訴字第177 號審理中。嗣原告就102 年1 月30日北工施字第1021129712號函檢附之會議紀錄是否為有效行政處分一事，另向被告聲請確認行政處分無效，被告以104 年5 月8 日新北工施字第1040758996號函復系爭會議紀錄為有效行政處分在案。原告不服，遂依行政訴訟法第6 條第1 項，提起本件確認行政處分無效之訴。
貳、本件原告主張：
一、原告為系爭會議紀錄當事人，該次會議係為原告申請展延96萬什字第008 號雜項執照工程期限66個月而召集，其中結論（一）後段「…但請在102 年月4 日前檢附水保施工許可證，向本局完成施工勘驗申報手續，倘未如期完成，本局將撤銷本案施工展延期限」，對原告權利義務影響甚鉅，原告自有確認利益存在。
二、依行政程序法第92條第1 項、第95條第1 項規定及司法院大法官釋字第423 號解釋要旨等可知，系爭會議紀錄雖未表明為行政處分，惟其內容係准予原告申請展延施工期限，自屬行政處分。
三、系爭會議紀錄既屬行政處分，其書面程式即應符合行政程序法第96條規定，惟系爭會議紀錄不具備法定程式及未記載理由，故應為無效之行政處分。縱系爭會議紀錄為有效之行政處分，然其結論（一）後段（同前述）宣示被告有撤銷本件施工展延期限之權限，故該當行政處分之附款。系爭附款既已限制人民權益，依據行政程序法第96條、第97條規定，本應記載理由，被告卻疏未記載，而原告已逾就系爭附款提出行政救濟之期限，依行政程序法第114 條第2 項規定，已無從補正，系爭附款即有理由不備之重大明顯之瑕疵。復參以最高行政法院95年度裁字第1444號裁定意旨，本件系爭會議紀錄之行政處分及結論之附款，顯有一望即知之瑕疵，且嚴重影響人民權益，揆諸行政程序法第111 條第7 款規定，自屬無效。又若僅認附款無效，依行政程序法第112 條規定，准予展延部分仍屬有效等情。
四、綜上所述，並聲明求為判決：
（一）確認新北市政府工務局102 年1 月30日北工施字第1021129712號函檢附之會議紀錄為無效之行政處分。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、本件系爭會議紀錄略經會議出席者討論達成共識，審查討論結果符合新北市建築管理規則第18條工程鉅大之要件，依被告96年12月24日北工建字第0960845901號函示標準給核准所請增加工程期限66個月，惟被告依前開管理規則具有裁量權，故依行政程序法第93條規定附加附款，要求原告應於102
年8 月4 日前檢附水土保持施工許可證，向被告完成施工勘驗申報。另考量本件屬山坡地開發須申請水保設施施工許可證及工程鉅大需分區開發等因素，本件須依管制查核點施作，如未依查核點完成施工勘驗申報手續情形被告得撤銷本次鉅大工程展期期限，執照逾期失效。
二、系爭會議紀錄業已敘明原則上同意核准展期，原告既已參與該次會議，並於102 年4 月2 日申報展期後工程進度表，且被告於102 年4 月11日北工施字第1021568724號函說明二中再次敘明請原告確依計晝進度表施工，被告亦於103 年2 月20日北工施字第1030256869號函說明三末段再次敘明請務必於第一次查核點前完成繳交保證金、取得水保設施許可證及完成放樣勘驗申報，顯見原告已知悉被告係原則上同意展延建築期限且有附款。故原告辯稱「系爭會議紀錄結論（一）……對其權利義務有莫大影響……系爭會議紀錄不具備行政程序法第96條之法定程式及未記載理由，為無效之行政處分」云云，均屬無理由，被告之行政處分洵屬有據。
三、系爭會議記錄僅係檢送「會議當時以言詞作成之處分內容」，性質上屬「言詞」作成之行政處分，並非另行以書面作成，被告102 年1 月30日北工施字第1021129712號函所檢送者應僅為處分內容之單純事實過程描述，此觀系爭會議紀錄簽到簿所示：「起造人：蘇柏叡、林四川技師、承造人：鄭豐耀」均有與會並簽名於簽到簿即明。是以，上開增加工期之處分及附款，均係於會議當中以言詞做成，故系爭增加工期處分應係於102 年1 月15日做成，同年1 月30日之函文僅係檢送上開處分之紙本，自無行政程序法第96條規定之適用。四、承上，本件系爭處分既以言詞作成，附款部分依行政程序法第96條規定無庸附記理由，縱有適用，亦僅需記載「附款之內容」，而無庸記載「附款之理由」，此觀前開條文內容即明。退步言（假設語，為被告否認），縱認附款有記載理由之必要，然依行政程序法第114 條規定，未附記理由並非「第111 條規定之無效情形」，僅屬得撤銷。本件原告自承未就系爭處分之附款提起救濟而告確定，原告自應受其效力之拘束，不得據以主張處分無效。退萬步言（假設語，為被告否認），縱認附款（即會議結論第一點後段部分）有欠缺書面記載等無效之情形，緣該附款與系爭處分之效力實無可分，核准展期之處分亦應全部無效，則與被告事後撤銷上開處分又有何不同，實難認有權利保護必要等語，資為抗辯。
五、綜上所述，並聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出被告102 年1 月30日北工施字第102129712 號函檢附之會議紀錄暨開會簽到單（本院卷第10至11頁、第59頁）、104 年5 月8 日新北工施字第1040758669號函（本院卷第12頁）、103 年4 月16日北工施字第1030610118號函（本院卷第28頁）、96年12月24日北工建字第0960845901號函檢附之「研商訂定『台北縣建築管理規則』第18條第1 項但書規定工程鉅大案件增加工期標準」會議記錄（本院卷第30至31頁背面）、102 年4 月11日北工施字第1021568724號函（本院卷第32頁）、103 年2 月20日北工施字第1030256569號函（本院卷第33頁）、系爭雜項執照工程現場會勘紀錄（本院卷第24至27頁）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、被告102年1月30日函檢附會議紀錄之行政處分是否理由不備而無效？
二、系爭行政處分之附款有無違反行政程序法第96條或第111條
第7款規定，而屬無效之附款？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）行政程序法第92條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」、
（二）行政程序法第93條規定：「（第一項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第二項）前項所稱之附款如下：一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」
（三）行政程序法第95條規定：「（第一項）行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。（第二項）以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。」
（四）行政程序法第96條第1 項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、有附款者，附款之內容。四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。五、發文字號及年、月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」
（五）行政程序法第97條第2 款規定：「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰……二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。」
（六）行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之
一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者」
（七）行政程序法第114 條規定：「（第一項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。二、必須記明之理由已於事後記明者。三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。五、應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。（第二項）前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。（第三項）當事人因補正行為致未能於法定期間內聲明不服者，其期間之遲誤視為不應歸責於該當事人之事由，其回復原狀期間自該瑕疵補正時起算。」
二、被告102年1月30日函檢附會議紀錄之行政處分並未因理由不備而無效，其附款亦未違反行政程序法第96條或第111條第7款規定而無效：
（一）查原告於96年5月4日領取系爭雜項執照，核准開工期日為97年2月4日，竣工期限為開工之日起24個月內完工。後被告同意竣工展期3年（至102年2月4日止），嗣原告再申請依「工程鉅大」增加雜項執照建築期限，被告邀集相關人員開會，並以102年1月30日函檢送會議紀錄予原告，同意建築期限延長66個月，並請原告應擬定展期後工程進度表提報被告核備（管制查核點分4階段），指明倘如未如期
完成施工勘驗申報手續、未符合應有之工程進度等，得撤銷本次施工展延期限並不得再以同樣事宜為申請增加工期之結論。核其性質係屬帶有附款（負擔）之行政處分，且已以102年1月30日函檢送會議紀錄予原告，自發生拘束原告之效力。
（二）原告雖主張被告102年1月30日函檢附會議紀錄之行政處分及結論之附款，因理由不備且無從補正，顯有一望即知之瑕疵，且嚴重影響人民權益，揆諸行政程序法第111條第7款規定，自屬無效，又若僅認附款無效，依行政程序法第112條規定，准予展延部分仍屬有效云云。惟查被告102年1月15日會議結論，尚須呈送上級核可後方可發送予相關
人士，於檢送會議紀錄前，該日會議結論內容尚未確定，其與會各人發言是否正確？是否為雙方真意而無錯誤？均有待機關內部呈核後方才確定，而被告與會者（即被告工務局施工科、建照科人員，見訴願卷第9頁之簽到簿）亦
無（不經呈核首長）逕以口頭作成行政處分之權限，是會議之口頭結論，當然不是被告以口頭作成之行政處分，迄至被告以102年1月30日函檢附會議紀錄送達原告，會議內容與結論方才確定，被告之行政處分此時方告作成，被告主張「前揭會議紀錄是口頭做成之行政處分，不用敘述理由」云云，固不足採，但因被告102年1月30日函檢附會議紀錄之行政處分，其會議紀錄就是行政處分之理由，該會議紀錄案由記載「96萬什字第008號雜項建照工程因施工
困難及工程鉅大等因素，按新北市建築管理規則第18條規定申請申請增加建築期限一案召開會議」，該會議結論記載「經審查討論結果符合新北市建築管理規則第18條工程鉅大之要件，依96年12月24日北工建字第0960845901號函規定標準給予增加工程期限66個月，但應請在102年8月4
日前檢附水保施工許可證，向被告完成施工勘驗申報手續，倘如未如期完成，本局將撤銷本次施工展延期限」，該處分雖未記載「為何要為此附款」之詳細理由，惟依行政程序法第97條第2款規定，處分相對人或利害關係人無待
處分機關之說明，即知悉或可知悉作成附款之理由者，得不記明理由。本件系爭雜照核准開工期日為97年2月4日，竣工期限為開工之日起24個月內（即99年2月4日），被告已依建築法第53條規定，核准展期1年完工（第一次展期
），嗣原告於100年1月26日向被告申請展延，被告依內政部97年12月29日台內營字第0970809938號函（已廢止）規定，准予竣工展期2 年（102 年2 月4 日止，第二次展期）。嗣原告再以101 年12月21日翡翠嶺字第1011221 號函申請增加建築期限，經被告102 年1 月30日函檢附102 年1 月15日會議結論給予增加工程期限66個月（第三次展期），正因為是第三次展期，故才有附款之要求，此依會議「案由」「結論」之比較即可得知，遑論原告所派參與此次會議之人員，於會議中亦未對附款表示異議，若原告不知悉「為何要為此附款」之理由，豈可能於收受會議紀錄後，不對該行政處分及會議紀錄表示不服？且會議紀錄所稱之分4 階段管制查核點期限，其中，第一階段管制查核點辦理事項（應辦理完成期限102 年8 月4 日）：繳交水土保持保證金，檢附水土保持設施施工許可證向被告完成第一整地區放樣勘驗申報手續，原告已遵照辦理並於102
年日申報展期後工程進度表，被告於102 年4 月11日北工施字第1021568724號函同意備查（見本院卷第32頁），嗣原告並申請第一查核點展延，被告以103 年2 月20日北工施字第1030256869號函同意查核點展延至103 年2 月27日（見本院卷第33頁），若原告不知悉或不同意會議記錄附款之理由，原告又豈會遵照會議紀錄附款去申報展期後工程進度表及申請第一查核點展延（經被告同意備查）？可知原告無待處分機關之說明，即知悉或可知悉理由，被告自得不記明「為何要作成附款」之理由。且該102 年1 月30日函檢附會議結論之附款內容十分明確，已達行政處分明確性之要求，該函已生行政處分之效力，原告主張102
年1 月30日行政處分因未附理由而無效云云，尚不足採。該函雖未表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，但僅屬行政程序法第98條第3
項「如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為」之問題，難謂該行政處分及附款有一望即知之瑕疵而無效。
（三）縱認原告不知悉前揭附款作成之理由，且無法補正，但無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力者。本件被告102年1月30日函查無行政程序法第111條第1款至第6款所規定行政處分無效之原因，而同條第7款所謂「其他具有重大明顯之瑕疵者」乃指行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者而言，然被告102年1月30日行政處分案由、結論（含附款）內容及討論過程均十分明確，雖未敘明「為何要作成附款」之理由，亦非屬任何人一望即知之重大明顯瑕疵，充其量僅為違法而可得撤銷之原因，並非當然無效（何況前揭處分及附款並無瑕疵，已如前述），原告主張尚不足採。
三、綜上，102年1月30日函檢附會議紀錄之行政處分及附款均非無效，原告訴請確認無效，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　104　 年　　12　　月　　15　　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官　黃秋鴻
法 官　林惠瑜
法 官　畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　104　 年　　12　　月　　15　　日書記官 簡若芸