臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第795號

• 裁判案由: 建築執照
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 12 月 17 日

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第795號104年12月3日辯論終結原 告　明園大佛寺
代　表　人　徐蔡靜江
訴訟代理人　陳純仁　律師
被 告　新北市政府工務局
代　表　人　朱惕之（局長）
訴訟代理人　周鑫宏
張明輝
上列當事人間建築執照事件，原告不服新北市政府中華民國104
年4 月13日新北府訴決字第1040126067號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：新北市政府（下稱市府）將除違章建築（下稱違建）處理事項外，其餘關於建築法所定主管機關權限劃分並委任予被告執行，並於民國100年1月19日以北府工建字第1000054371號公告於同日出版之市府公報案，符合行政程序法第15條第3項之規定，是被告就本件非關於違建處理事項之
建築法事件自有權限，合先敘明。
二、事實概要：原告前代表人徐國珍就坐落新北市八里區大八里坌段渡船頭小段207 、208 、209 、604 之2 地號等4 筆土地（下分別以207 、208 、209 、604 之2 地號土地稱之，合稱系爭土地）及其上建物（下稱系爭建物，門牌號碼新北市○○區○○村○○○○號），因涉及違建，而於85年間因向精省前臺灣省政府（下稱省府）住宅及都市發展局（下稱住都局）申請補辦建造執照，於徐國珍補正新北市八里區（改制前臺北縣八里鄉）區公所（下稱區公所）及戶政事務所核發之證明文件後，領有85建林字第115 號建造執照及86使林字第007 號使用執照（下分別稱系爭建造執照、系爭使用執照）在案。嗣因徐國珍上開申請相關執照所為偽造文書犯行，經臺灣高等法院100 年度重上更㈢字第38號刑事案件（下稱相關刑案二審）認定事證明確，因而判處有期徒刑2 年10月，減為有期徒刑1 年5 月，徐國珍不服提起上訴，經最高法院101 年度臺上字第1625號刑事案件（下稱相關刑案三審）判決上訴駁回確定（下稱相關刑案確定判決）。被告爰依相關刑案二審判決及確定判決意旨，因八里區公所出具之公文係屬偽造，以103 年12月18日北工建字第1032355616號函（下稱原處分）撤銷系爭建造執照及使用執照。原告不服，提起訴願，經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：
㈠依省府71年6 月29日修正公布之都市計畫法臺灣省施行細則（下稱71年修正都計法省施行細則，於91年1月1日經省府發布廢止）第25條第1項第4款及第30條第7 款規定，徐國珍增建系爭建物（亦即佛寺）之面積乃屬合法。又依中央研究院（下稱中研院）人文社會科學研究中心地理資訊科學研究專題中心有關系爭土地之日據時代1/20,000臺灣堡圖、日據時代戶籍資料、徐國珍所提工業技術研究所（下稱工研院）留存美軍在37年3 月19日對系爭土地之航空測量照片、林務局於71年5 月21日及73年6月5日對系爭土地之航空測量圖及大眾測繪有限公司（下稱大眾公司）就現況圖與上開美軍航照圖套繪作出之鑑定報告，佐以相關證人之證述，應可認系爭土地上於都市計劃發布前確已有建物存在，故訴外人張恆當時就區公所85年12月4 日北縣八民字第17932號公函（下稱區公所85年12月4日函）之所為之更改，並不構成刑法第231 條公務員登載不實罪；徐國珍持該更改後之公文取得系爭建物使用執照，使系爭建物免於拆除之行為，亦不構成刑法第216 條行使公務員登載不實文書罪，相關刑案二審及確定判決認定事實違背論理法則，適用法令顯有錯誤，應不足作為原處分之依據。㈡徐國珍於101 年5月1日發現日據時代系爭土地地圖，既已顯示系爭土地上在日據時代即有建物存在，復與日據時代林順進之戶籍謄本相符，則依71年修正都計法省施行細則第25條第1項第4款及第30條規定，即得在系爭土地加以拆除為新建、改建、增建房舍，且其興建之房舍並未限制其用途，縱興建寺廟亦無不可，是徐國珍將原有房舍拆除而為新建、改建、增建為系爭建物即佛寺，且系爭建物建蔽率為1.346/10，未達2/10，自符合上開規定。
㈢另依內政部營建署（下稱營建署）及新北市政府向監察院所提之查復意見，系爭建物之建築執照及使用執照目前應屬有效。被告以違法之相關刑案二審判決逕認區公所出具之公文係屬偽造，未實際審查系爭土地上是否有建物存在，亦未斟酌系爭建物係由原有之小建物改建、增建、修建者，其過程符合71年修正都計法省施行細則第25條第1 項第4款規定等情，原處分應有違誤。
㈣系爭建物即佛寺目前已收容25,000餘個骨灰罐，是系爭建物之存在對收容信徒及附近無主孤墳骨灰塔、信徒祭祀祖先及淨化觀音山環境確有重大貢獻，若將系爭建物拆除，則上開收容之骨灰罐將如何處理，造成數十萬親屬子孫不知如何善後之社會問題，浪費社會資源，是原處分實不符法制，應予撤銷。
㈤是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：行政院農業委員會（下稱農委會）農林航空測量所（下稱航測所）88年12月10日88農測調字第2709號函（下稱航測所88年12月10日函）及新北市淡水地政事務所（下稱淡水地政）98年3 月18日北縣淡地測字第0980003261號函（下稱淡水地政98年3 月18日函），均說明系爭土地於37年間未有建物存在；縱認有建物存在，亦無從認定係屬「寺廟」或「佛寺」。相關刑案二審判決認定原告系爭建物應係自70年間方陸續興建，於59年11月30日林口特定區計畫（下稱系爭計畫）發布實施前尚未存在，亦難認現今原告之址於59年系爭計畫實施前有供大眾膜拜之廟宇或佛寺，系爭建物顯係新建，並非由原廟宇、佛寺增建或改建而來。且區公所85年12月13日北縣八民字第17932 號函（下稱區公所85年12月13日函〈按此函與上開區公所85年12月4 日函文號同為第17932 號〉）虛偽不實，使住都局誤以為系爭建物確於都市計畫發布前即已存在，而核發建造執照，自足生損害於住都局建築執照之正確性，業經相關刑案確定判決認定在案，是原處分並無違法等情為主張。並聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有系爭建造執照、系爭使用執照、相關刑案二審判決、102年6月17日院鎮刑火100 重上更㈢38字第1020010070號、相關刑案確定判決、訴願決定及原處分等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：系爭建物是否符合71年修正都計法省施行細則第25條第1項第4款及第30條第7 款規定；又被告以原處分撤銷系爭建造執照及使用執照，於法是否有據。
六、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」分別為行政程序法第117條及第119條所明定。
㈡次按「保護區內土地，以供保養天然資源為主，經本府審查核准得為左列之使用：……四、原有合法建築物拆除後之新建、改建、增建、修建。除寺廟、教堂、宗祠外，其高度不得超過3 層（或10.5公尺），建築總面積不得超過150 平方公尺。」「各使用分區之建蔽率規定如左：……七、保護區：十分之二。」分別為71年修正都計法省施行細則第25條第1項第4款、第30條第7 款所規定。原告執上開規定，主張於內政部發布實施系爭計畫前，系爭土地上即有建物存在，而原告前代表人徐國珍所建系爭建物符合上開規定，是住都局核發系爭建造執照、使用執照均係依法有據，原處分自有違誤等情為主張。茲以：
⒈經查，系爭計畫係於59年11月30日發布，其使用分區係為「觀音山區域公園」；嗣於79年3 月19日發布實施「變更林口特定區計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）」案，變更為保護區；又系爭建物建築物總面積未逾150 平方公尺，建蔽率為1.346/10（未超過2/10規定），此有營建署101年11月8日營署管字第1012925519號函附卷可稽（本院卷第107 頁反面、第113、116頁），上開事實亦為兩造所不爭執，合先敘明。
⒉原告雖先提出中研院有關系爭土地之日據時代1/20,000臺灣堡圖、林順進日據時代設籍之戶籍謄本（訴願卷第90至92、97至98頁），惟核，林順進係於日據時代設籍於「臺北州淡水郡八里庄大八里坌字渡船頭二百九番地」，惟此戶籍謄本，至多僅能證明林順進於日據時代於上址設籍之事實，至於供設籍之建物為何，是否位於系爭土地上；另原告於中研院日據時代堡圖上自行以紅色箭頭標註者是否為其所稱之建物，縱謂係建物，是否為上開供林順進設籍之建物，均無從勾稽，是原告此部分之主張，已難認系爭土地於59年11月30日發布系爭計畫前確有合法建物存在之事實。
⒊原告雖復提出工研院37年3 月19日系爭土地航測圖及大眾公司就系爭土地現狀測量成果報告書各1 件為證（本院卷第144至145、149至152頁），經細繹上開測量成果，係「經測量，證17號航測圖中箭頭所指之建物，確實坐落在臺北縣八里鄉大八里坌段渡船頭小段第207 、
208 、209 、604 之2 地號之內，無誤」等字句。惟查，縱認此測量成果報告所載系爭土地上確有工研院37年3 月19日航測圖之建物，惟依原告一向之主張，此建物應係供林順進於日據時代設籍之建物，復參諸前揭林順進日據時代戶籍謄本，則此建物應係供林氏家人所居住，自與系爭建物係供佛寺使用無涉。另酌以林順進之後代林榮爵於相關刑案一審中證稱：祖墳附近並沒有林姓家族的宗祠，祖墳附近也沒有林姓家族所蓋室內祠堂有祭拜神明、佛祖之類，祖墳附近也沒有任何寺廟，也沒有看到有人替林家後人管理祖墳，或曾有人對其表示是受其父委託在祖墳附近替林家後人管理等語（相關刑案一審卷二第176 、178 頁），及原告前代表人徐國珍於相關刑案偵查中供稱：原址不是寺廟，而是姓林的祠堂，那時林家人沒住在那裡，現場只是一個墳墓、一個祠堂而已，幾戶供奉祠堂我不清楚，坪數不確定等語（參相關刑案偵查程序臺灣士林地方法院檢察署88年度偵字第12013 號卷第27頁），更遑論系爭土地包括207 、
208 、209 、604 之2 地號4 筆土地，範圍非小（訴願卷第94、95頁），系爭建物是否與工研院37年3 月19日航測圖所攝建物係在相同位置，並未見原告於本件及相關刑案歷審中提出任何證明，是本院自無法憑上開工研院37年3 月19日航測圖及大眾公司測量成果報告書，即認系爭建物原址於系爭計畫發布前即有供大眾祭拜釋迦佛祖之廟宇或佛寺存在。是原告此項主張，亦非可採。⒋原告雖繼以：依林務局71年5 月21日、73年6月5日就系爭土地之航測圖，可見系爭土地上均有數棟老舊建物存在，並提出航測圖各1 件為證（本院卷第146至147頁）。惟核上開航測圖，其上固攝有數棟建物，惟此航測圖既自黑白相片方式進行顯像，則原告上開「由該等建物之顏色及造型以觀，並非新建之物，而係陳年老舊之建物」之陳述自乏依據。再者，上開林務局之航測圖既分別係71年5 月21日、73年6月5日所拍攝，至多僅能證明系爭土地於71年5 月21日時有建物存在，惟無法證明系爭計畫於59年11月30日發布前，系爭土地已有與系爭建物係屬同一之建物存在之事實，無從據為原告有利之認定。
⒌原告雖續以：依監察院調查，由營建署、市府查復之資料，亦可見原處分有疏失之處，並提出監察院102年1月25日院台業二字第1020100333號函附營建署、市府復函及查復書為證（本院卷第104至118頁，下稱監察院函））。惟細繹上開資料，營建署均係表示當初住都局核發系爭建造執照及使用執照，均係依區公所及戶政事務所出具之證明文件，而上開證明文件是否涉及偽造變造，住都局無從查證等語；至於市府亦明白表示依斯時所有資料，無從證明系爭建物於日據時代已設籍於「○○鄉○○○○號」等語。至於原告所引「⒊依都市計畫法臺灣省施行細則第25條第4 款及第30條規定，……陳情人應受無罪之判決，始符法制。」等字句（詳參本院卷第114 頁第1 至8 行原告以螢光筆標註處），惟上開字句應係原告之陳述事項，並非營建署或市府之意見，則監察院函尚無從為原告有利之認定。
⒍況以，相關刑案經過歷審多次發回審理過程，就原告關於系爭建物是否符合71年修正都計法省施行細則第25條第1項第4款及第30條第7 款之主張部分，所為之認定亦適與本院相同，即認系爭建物不符上開規定，此業據本院依職權調取相關刑案歷審偵查全部卷證核對無訛，並影印與本件有關卷證附卷可稽。則綜上以觀，系爭建物既不符71年修正都計法省施行細則第25條第1項第4款及第30條第7 款之規定，是住都局先前核發系爭建造執照及使用執照，自屬違法之行政處分，則原處分依職權予以撤銷系爭建造執照及使用執照，自洵屬有據。
㈢更有甚者，原告前代表人徐國珍於85年間向住都局申請補辦系爭建物之建造執照，因住都局無法確定申請補辦之系爭建物是否屬系爭計畫公布前之舊有建物，遂通知補正，原告接獲通知後，提出由區公所及戶政事務所所出具之證明文件，住都局據上開證明文件，認定系爭建物應為42年間即已存在之舊有寺廟，屬59年系爭計畫發布前實施前已存在之舊有建物，且符合71年修正都計法省施行細則第25條第1 項第4 款及第30條第7 款規定，據以核發系爭使用執照。嗣因徐國珍、時任八里鄉鄉長張恆及承辦公務員因核發上開證明文件所犯貪污治罪條例及偽造文書等相關刑案，業經相關刑案二審認定張恆公文書登載不實犯行，徐國珍連續行使偽造公文書犯行均成立，分別判處有期徒刑2 年6 月減為有期徒刑1 年3 月、有期徒刑2 年10月減為有期徒刑1 年5 月，徐國珍與張恆不服提起上訴後，經相關刑案三審作成相關刑案確定判決上訴駁回在案，並由本院依職權調取相關刑案歷審偵查全卷核對無訛。再者，信賴利益應予保護之要件有三，即一為信賴基礎，即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；二係信賴表現，即當事人確因信賴該意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；三為信賴值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119 條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。則被告依相關刑案確定判決為前提事實，進而以原告前代表人徐國珍於補辦相關執照時所提出之證明文件既係偽造，則其係對重要事項提供不正確資料，致住都局依該資料而作成核發相關執照，難謂原告之信賴值得保護，因信賴不值得保護，是被告予以撤銷，並無違誤，更無違反信賴保護原則，原告再執相關刑案確定判決有重大違法之處，被告據以為原處分之依據顯有違誤等情，自於法無據，而無從憑採。
七、綜上所述，被告認事用法，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，核無不合。原告仍執陳詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　104　 年　　12　　月　　17　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　胡　方　新
法 官　李　君　豪
法 官　鍾　啟　煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　104　 年　　12　　月　　17　　日書記官　吳　芳　靜