臺北高等行政法院判決

104年度訴字第804 號

104 年9 月10日辯論終結

原告

林榮光

被告

經濟部水利署第二河川局

代表人

呂學修（局長）

訴訟代理人

張登林

上列當事人間土地徵收事件，原告不服經濟部中華民國104 年4月21日經訴字第10406303980 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告前於民國100 年度辦理「鳳山溪下寮堤防防災減災工程㈠及㈡」用地徵收，取得座落於新竹縣新埔鎮義民段2157-1及2158-1地號土地。嗣原告與訴外人林正芳等於103 年7 月以渠等所有座落於新竹縣新埔鎮義民段2157、2158及2159地號等三筆私有土地，於被告辦理堤防防災工程後，已無法耕作，致無法使用，爰依水利法第82條規定，請求被告徵收前述土地。被告乃於103 年9 月19日以水二資字第10318013730 號函（下稱原處分）覆原告其無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，且目前暫無實際需要辦理徵收。原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：原告所有位於新竹縣新埔鎮義民段2157、2158號地號之土地，土地左側緊鄰鳳山溪，被告於100 年辦理鳳山溪下寮堤防防災減災工程㈠及㈡用地徵收，取得原告所有坐落於新竹縣新埔鎮2157-1地號及2158-1地號土地，作為蓋用堤防之用，前開工程於102 年7 月完竣，然被告前開疏濬工程乃係將鳳山溪分流，使鳳山溪亦流經原告所有之二筆土地之右側，並蓋建堤防，亦即原告所有之二筆土地將完全為鳳山溪包圍，四周均為鳳山溪環繞，且無對外通行之道路、橋墩等通道，致原告所有之二筆土地完全無法使用。依新修正之水利法第82條規定，被告應作成徵收處分等情。並聲明：⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告應作成徵收原告所有之位於新竹縣新埔鎮義民段2157號地號及第2158號地號土地之行政處分。

三、被告則以：

㈠程序部分：原處分僅係陳述本案目前現況，即非行政處分，依據訴願法第77條第8 項規定應為不受理之決定，不得提起訴願，經受理訴願機關訴願決定駁回，故本件原告再提起行政訴訟實無理由。

㈡被告辦理鳳山溪下寮堤防防災減災工程㈠及㈡用地徵收，訴外人林正芳等人於100 年11月25日及101 年3 月22日依據土地徵收條例第8 條規定提出義民段2157地號等三筆土地一併徵收申請，惟原告未見列入申請人中。另經新竹縣政府會同相關單位勘查，該三筆土地因面積過大，形勢亦無不整，且有其他毗鄰土地可合併使用，故認定不符一併徵收之要件。

㈢103 年1 月29日修正水利法第82條第3 項規定：「主管機關依第一項公告之水道治理計畫線或用地範圍線內施設防洪設施所需之用地，或依計畫所為截彎取直或擴大通洪斷面辦理河道治理，致無法使用之私有土地及既有堤防，應視實際需要辦理徵收。」其立法理由為：「目前水利機關依水利法第82條徵收之河川區域內土地有下列三種：一為達治理目的將部分河段截彎取直，二為興建堤防所需用地，三為依治理計畫需要，擴大通洪斷面時辦理河道整理。如於條文中明列，與實際情形相符且更加明確。」其中致無法使用之定義，係指土地現況，因水利機關辦理前開三種治理工程需用，致無法使用之私有土地，甫視實際需要辦理徵收。該徵收之前提均為治理工程需用，且依土地徵收條例第3 條規定，以該水利事業所必需之範圍為徵收範圍；既有堤防用地之徵收，則依行政院91年11月26日院臺經字第0910057371號函核定之都市計畫內行水區私有土地問題處理方案辦理。

㈣人民有無請求國家徵收其土地之實體法權利，屬關於人民之權利義務事項，依中央法規標準法第5 條第2 款規定，應以法律定之，此即法律保留原則。又按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償二面關係。故只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權（司法院釋字第425 號解釋、前行政法院24年度判字第18號判例、最高行政法院92年度判字第1720號判決參照）。是以，103 年1 月29日修正之水利法第82條第3 項規定應視實際需要辦理徵收，而非謂應辦理徵收，並非可直接作為向國家請求徵收之法律基礎，其性質僅促使需用土地人發動徵收而已。

㈤依據經濟部水利署103 年6 月17日備查被告所送鳳山溪主流（含支流霄裡溪）治理規劃檢討報告計畫提頂高程檢討表所載，旨揭地號鄰近斷面樁022 及023 河段，左右岸現況堤頂高程皆滿足50年計畫洪水位+1.5公尺出水高保護標準，故暫無擴大通洪斷面之需求；並查鳳山溪下寮堤防防災減災工程㈠及㈡工程於102 年7 月前施作完成，經評估目前暫無改建或改善之需求。原告既無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，又本段河岸無改建或改善之需求，故目前暫無實際需要辦理徵收等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：原告依水利法第82條第3 項請求被告徵收其所有之上開地號土地，於法是否有據。

五、經查：

㈠按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得提起訴願，訴願法第1 條定有明文。是以，提起訴願須以行政處分之存在為前提要件，而所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，復為訴願法第1 條第1 項及第3 條第1 項所規定。另依司法院大法官釋字第425 號解釋：「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。」可知土地徵收之申請權，原則上係屬需地機關，即由需地機關決定是否申請徵收，而中央主管機關（內政部）則具有決定徵收與否之權限，至該管直轄市或縣（市）主管機關僅係執行徵收之機關，除法律另有規定（如土地徵收條例第8 條）外，私有土地所有權人並非土地徵收之申請人，並無申請國家機關徵收其土地之公法上請求權。復按「主管機關依第1 項公告之水道治理計畫線或用地範圍線內施設防洪設施所需之用地，或依計畫所為截彎取直或擴大通洪斷面辦理河道治理，致無法使用之私有土地及既有堤防用地，應視實際需要辦理徵收。」為水利法第82條第3 項所明定。

㈡本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有原告103 年7 月徵收申請書影本、被告103 年8 月7 日水二資字第10350072880 號函、經濟部水利署103 年8 月27日經水地字第10353169370 號函、原處分及訴願決定等影本附於原處分卷可稽，應認為真實。

㈢原告依水利法第82條規定，請求被告徵收前述土地，被告於103 年9 月19日以水二資字第10318013730 號函否准其請求，直接對原告發生法律效果，自屬行政處分。惟土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。土地徵收之申請權，原則上係屬需地機關，即由需地機關決定是否申請徵收，而中央主管機關（內政部）則具有決定徵收與否之權限，至該管直轄市或縣（市）主管機關僅係執行徵收之機關，除法律另有規定（如土地徵收條例第8 條）外，私有土地所有權人並非土地徵收之申請人，並無申請國家機關徵收其土地之公法上請求權。再依水利法第82條第3 項規定之意旨，主管機關因依該條第1 項規定，公告用地或辦理河道治理致無法使用之私有土地及既有堤防用地，主管機關應視實際需要辦理徵收，並未賦予人民有向主管機關請求徵收土地之權利。原告既無請求被告徵收土地之權利，被告否准其請求，於法即無不合。

㈣綜上所述，原告之主張，為不可採。從而，被告所為處分，並無違誤。訴願決定為不受理，理由雖有未洽，結論尚無不同，仍應予以維持。原告請求如其聲明所示，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭