臺北高等行政法院判決

104年5月21日辯論終結

原告

劉祺心

被告

臺北市立南門國民中學

代表人

曾文龍（校長）住同上

訴訟代理人

漫安琦

袁淑霞

上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服臺北市政府中華民國102 年5 月6 日府訴三字第10209063000 號訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告為被告之教師，其99學年度成績考核，經被告以民國100 年10月6 日北市南門中人字第10030553700 號教師成績考核通知書（下稱教師成績考核通知書）：「……核定獎懲：留支原薪……。」予原告，原告以其擬提起申訴需相關資料為由，分別於100 年10月21日依行政程序法第46條；及同年11月4 日依政府資訊公開法規定，向被告申請提供99學年度被告教職員工成績考核會議中，針對原告99學年度成績考核之各項資料、會議紀錄等。經被告分別以100 年10月25日北市南門中人字第10030591100 號函、100 年11月11日北市南門中人字第10030621700 號函否准所請。原告不服，提出申訴，經臺北市政府以101 年7 月18日府教中字第10139718500 號函送評議決定：「申訴不受理，依訴願法第61條第2 項移送原處分機關臺北市立南門國民中學。」經被告探詢原告真意，原告改於101 年8 月27日經由被告向臺北市政府提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。案經本院以102 年度訴字第1036號判決（下稱本院前判決）駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院以103 年度判字第645 號判決關於依政府資訊公開法申請提供資訊（即原告100 年11月4 日申請、被告100 年11月11日北市南門中人字第10030621700 號函否准，下稱原處分）部分廢棄，發回本院。其餘上訴駁回確定。

二、原告主張略以：（一）政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定，政府機關做成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業之政府資訊，應限制公開或不予提供；然原告於100年10月11日接獲99學年度教師成績考核通知書，原告請求被告提供的資訊，是99學年度成績考核相關資料，被告早「已做成決定」，已非擬稿或其他準備作業，其公開已無礙被告最後決定之作成，且相關當事學生亦早已畢業數年。因此，原告請求閱覽被告之擬稿或其他準備作業，以檢視被告做成決定之合理性，實屬合法。（二）原告向被告申請閱覽之99學年度教職員工成績考核會議中，針對原告99學年度成績考核之各項資料，所調查之證據及依據、會議紀錄和原告99學年度之成績考核表，皆屬考核原告之「基礎事實」！依此「基礎事實」，被告以公立高級中等以下學校教師成績考核辦法（下稱教師成績考核辦法），考核教師之教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政等，做成績考核，才有考評結果，倘上開資料非屬考核教師年終考績之基礎事實資料，那什麼才是考核教師年終考績之基礎事實資料？（三）原告申請考績資料之「基礎事實」等證據資料必須公開，除第三人個別姓名需遮蔽隱去外，其餘考核內容之完整資料須提供予原告。又原告申請之資料屬個人考評，亦非國家機密，依最高行政法院99年判字第579 號「政府資訊公開法」之判決，原告所申請之個人資料，且已為4 年前記錄，應提供閱覽。（四）原告申請的資料，已經由被告歸檔，成為被告持有、保管的一般性政府資訊，這些資料並無法律限制公開、或不得公開的情形。且這些具體事實並無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辨資訊，依照「資訊分離原則」，被告必須提供。被告訴訟代理人也在103 年1 月16日當庭陳明，可以提供上述基礎事實，並且也陳明：會議結果「我們可以將與原告無關部分遮蔽後提供閱覽」。（五）綜上所陳，被告並無法律上的依據而可以不提供原告申請的資料，明顯侵害政府資訊公開法所保障原告的權利，為此，聲明求為判決：⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵命被告就原告100 年11月4 日申請作成准予提供申請書所列資料（99學年度被告教職員工成績考核會議，針對原告99學年度成績考核之各項資料、所調查之證據及依據、會議紀錄，及原告99學年度成績考核表）之行政處分。

三、被告則以：（一）原告申請被告提供其99學年度教師成績考核之各項資料、所調查之證據，會議紀錄及成績考核表，依教師成績考核辦法第2 條、第8 條、第11條至第16條規定，屬於被告100 年10月6 日考核通知書所作行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，又相關資料涉及學生家長具名投訴原告疑似不當管教、上課遲到及延誤課程之調查報告，爰為保護多數學生利益，並基於教師成績考核辦法第19條第3 項應嚴守秘密之規定及檔案法第18條第5 款規定，應不予提供原告申請閱覽。（二）參諸政府資訊公開法第18條第1 項第3款規定之立法理由，無論行政機關是否已作成意思決定，凡屬行政機關意思決定前，作為其參考之內部擬稿、意見、討論或與其他機關之意見交換等準備作業資訊，應予限制公開或不予提供，以避免行政機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾，證諸最高行政法院99年度判字第579 號及101 年度判字第171 號判決意旨自明。故被告教師成績考核委員會之會議紀錄，應不予提供原告申請閱覽。（三）又原告申請提供之該等資料並非僅為作成意思決定之基礎事實，而屬於教師成績考核委員會作成意思決定前內部單位之撰稿或準備作業，且憑上開資料始能作出99學年度成績考核委員會之會議紀錄，兩者間無法割裂適用，不應予以提供等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、經核本件兩造爭點為：原告依政府資訊公開法規定，請求被告提供99學年度被告教職員工成績考核會議中，針對原告99學年度成績考核之各項資料，有無理由？本院判斷如下：

（一）按為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，乃政府資訊公開法之立法宗旨，此自該法第1 條規定可明。同法第5 條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」第7 條規定：「（第1 項）下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……五、施政計畫、業務統計及研究報告。……十、合議制機關之會議紀錄。……（第3 項）第1 項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」第9 條第1 項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民……，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。……。」第13條第1 項規定：「政府機關核准提供政府資訊之申請時，得按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品或提供申請人閱覽、抄錄或攝影。其涉及他人智慧財產權或難於執行者，得僅供閱覽。」第18條規定：「（第1 項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……。（第2 項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」可知，政府資訊公開法屬「一般性之資訊公開」，依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條所定應限制公開或不予提供之情形外，政府均應主動公開或應人民申請而提供。如申請提供之政府資訊中含有第18條第1 項各款規定限制公開或不予提供之事項者，依第18條第2 項「資訊分離原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之。

（二）復按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260 條第3 項定有明文。本件發回意旨略以：公立國中教師之年終成績考核，應按其「教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政」等情形，分別依教師成績考核辦法第4條第1 項第1 款、第2 款、第3 款規定辦理；觀諸該3 款規定內容，教師年終成績考核，亦係以教師平時考核之「優劣事實」為據，亦即教師之平時考核應隨時根據教師之「教學、訓輔、服務、品德生活、處理行政」等「具體事實」，詳加紀錄；成績考核委員會執行初核時，並應審查受考核教師「平時考核紀錄」及「工作成績、勤惰資料、品德生活紀錄、獎懲紀錄」等資料。倘上開資料，係屬關於考核教師年終成績考核之「基礎事實（有關教師『教學、訓輔、服務、品德生活、處理行政』等『具體事實』）」，且可與辦理該成績考核而屬應保密（限制公開或不予提供）之內部單位擬稿、相關會議紀錄或其他準備作業等文件分開或遮蔽者，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，依上開「資訊分離原則」仍應公開之。

（三）查關於99學年度教師成績考核委員會會議紀錄部分，因「成績考核委員會」係「機關內部之任務編組」，非機關組織型態，故非屬政府資訊公開法第7 條第1 項第10款規定之「合議制機關」，因此原告依政府資訊公開法第7 條第1 項第10款規定，請求公開，即屬無據。況該成績考核委員會會議紀錄，關於原告部分，其決議事項意旨僅記載原告經與會委員投票表決依「公立高級中等以下學校教師成績考核辦法」考列第4 條第1 項第3 款之結果，並無其他關於據以考核原告年終成績之「基礎事實」之資料，且原告亦列席陳述意見。鑒於該會議紀錄為被告作成原告年度成績考核決定前之準備作業，依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定，原告請求公開，於法不合。另99學年度教師成績考核表部分，該成績考核表係就原告99學年度考核結果記載「合於教職員成績考核辦法第4 條第3 款之規定」，為被告作成原告年度成績考核決定前之準備作業，並無其他關於據以考核原告年終成績之「基礎事實」之資料，依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定，被告否准公開，於法亦無不合。

（四）惟被告針對原告99學年度成績考核之各項資料，其中之教師平時考核紀錄表，內容乃關於原告99年8 月至100 年7月之「具體或重大優劣事蹟」，包括原告以塞車、車輛故障、身體不適、道路受阻等原因，電話通知被告教務處無法準時到校任課，應上課班級臨時調整為學生自習之相關紀錄；及遭學生家長投訴疑似不當管教、上課遲到及延誤課程等，其中疑似不當管教部分，經被告依相關規定組成調查小組查證後，進入不適任教師處理程序輔導期，並於同年5 月12日被告召開成績考核委員會審議核予記過1 次之紀錄。另健康教育教學進度統計表，則為原告任教班級實際授課進度與原預訂進度落後之統計資料。上開教師平時考核紀錄表及健康教育教學進度統計表，並非函稿或簽呈，且其上所載內容，屬考核教師年終成績之「基礎事實」，依前揭說明，自應公開之。況被告訴訟代理人於本院前審103 年1 月16日準備程序亦陳稱：「關於原告平時考核表紀錄，因未涉及委員作決策部分，此部分尚可切割。……另關於成績考核之基礎事實，例如老師教學服務、品德生活、處理行政等具體事實，教學進度部分，因未涉及委員或第三人，此部分我們可提供，……原告平時考核紀錄表，關於勤惰資料、獎懲紀錄等未涉及第三人而可提供原告閱覽。」準此，原告請求被告提供此部分之資料，自屬有據。又原告因疑似不當管教遭記過1 次之懲處結果，始為被告作成原告99學年度年終成績考核之基礎事實，而記載此項基礎事實之原告平時考核紀錄表應予公開，已如前述，至於家長陳情書、診斷證明書、學生自述表及調查小組報告等，乃被告100 年5 月12日成績考核委員會審議原告記過1 次之相關資料，並非被告作成原告年終成績考核之基礎事實。況依政府資訊公開法第3 條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」故所謂政府資訊，當係指政府機關於職權範圍內作成或取得者，始足當之，茍非政府機關於職權範圍內作成，或非其發動職權取得者，自非政府資訊，要無該法之適用。是家長陳情書、診斷證明書及學生自述表，亦難認係政府資訊公開法所規範之政府資訊。從而，家長陳情書、診斷證明書、學生自述表及調查小組報告等，自不在本件原告得請求被告提供之範圍。

（五）綜上所述，原告申請提供99學年度教師平時考核紀錄表、健康教育教學進度統計表部分為有理由，被告以原處分否准所請，即有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，此部分原告請求為有理由，應予准許；至原告逾此部分之請求，則無理由，應予駁回。

五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104 條，民事訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭